我国粮食安全的新趋势、新内涵及新格局

蔡海龙

党的十八大以来，我国粮食产量从12000亿斤跨越到13000亿斤，并连续7年稳定在13000亿斤以上，“吃不饱”的问题彻底成为历史。但要实现居民“吃得好”“吃得营养健康”的目标，我国粮食安全仍然面临着一系列挑战。2022年3月，习近平总书记看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员，并参加联组会，重点强调了保障粮食安全问题，并指出“要树立大食物观”，“更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求”。树立大食物观已经成为中央粮食安全战略的重要组成部分，准确把握大食物观的科学内涵，正确树立大食物观并积极构建粮食安全新格局对于保障我国粮食安全以及促进农业农村现代化具有重要的现实意义。

新时期我国粮食安全面临新形势

人口增长放缓和人均口粮消费下降，口粮完全自给压力不大。从中长期看，《国家人口发展规划（2016-2030年）》预测我国人口总量在2030年将达到14.5亿人左右，与2021年相比增加约3700万人左右。稻谷和小麦主要用于口粮消费，2021年稻谷和小麦产量合计为3.5亿吨，人均稻谷和小麦占有量约为246公斤。若按照人均稻谷和小麦产量246公斤计算，需要增加910万吨稻谷和小麦（即比2021年增长3%）就可满足人口增长带来的口粮需求。若从口粮消费看，近十年我国城乡居民人均原粮消费趋于下降，2020年城镇和农村居民人均原粮消费分别为120公斤和168公斤。若按照城镇化率70%加权平均，2030年我国人均口粮消费为134公斤，口粮消费为1.94亿吨，仅占当前我国稻谷和小麦产量的56%。因此，口粮数量的绝对安全是有保障的。

居民食物需求结构升级，对农副产品的需求进入快速增长阶段。2013年到2019年，我国居民对谷物（稻谷、小麦、玉米）的人均消费量呈现递减趋势，依据统计局住户调查数据显示，人均年谷物消费量从138.9公斤下降到117.9公斤，降幅达到15.1%，而与此同时，我国居民对肉类的人均消费则从25.6公斤增长到29.5公斤（2018年），增幅为15.2%；禽类从7.2公斤增长到10.8公斤，增幅为50%；水产品从10.4公斤增长到13.6公斤，增幅为30.7%；蛋类从8.2公斤增长到10.7公斤，增幅为30.5%；奶类从11.7公斤增长到12.5公斤，增幅为6.8%。稻谷、小麦等口粮品种的供给决定人们最基本的生存需求，而油、肉、糖、奶、水产品等重要农副产品则直接影响到人民群众生活的升级需求，满足人们对美好、健康、高品质生活的向往。面向2035年，我国人均国内生产总值要达到中等发达国家水平，居民收入将会持续增长，食物结构还有巨大的升级空间。

油料和饲料粮供给压力不断增加，未来面临大豆和玉米“双短缺、双进口”挑战。随着城镇化和人均收入水平的不断提升，居民饮食消费结构也在不断发生变化，植物油、肉、蛋、奶等食品的消费比重在不断上升，这给国内油料和饲料粮供给带来了巨大压力。大豆是植物油和蛋白饲料的重要原料，也是开放程度最高的农产品之一，2000年时我国大豆进口量才刚刚超过1000万吨，然而当前的大豆的产需缺口已经在1亿吨左右的水平，大豆自给率仅15%。玉米是重要的能量饲料，随着饲料需求的增加，2010年开始我国从玉米净出口国转变为净进口国，2016年以后随着供给侧结构性调减玉米，我国玉米供求形势从结构性过剩转向当前的产不足需。2020年以后，随着生猪产能恢复，玉米产需缺口凸显，玉米价格明显上涨，进口大幅增加。大豆和玉米“双短缺、双进口”的局面，未来会对国家粮食安全带来更加严峻的挑战。

进口农产品已成为当前食物供给的重要补充，部分产品对外依赖程度高。入世以来，我国农产品进口品种越来越多，数量越来越大，一些产品从净出口国转变为净进口国。2021年我国进口大豆9652万吨，大豆消费的对外依存度高达83%，进口玉米2835万吨，进口食用植物油1131.5万吨，植物油进口依存度18.6%；此外，2021年还进口食糖567万吨、肉类（包括杂碎，猪头、猪蹄、猪内脏等）938万吨、乳制品389.7万吨，许多农产品进口都创造了历史新高。据专家测算，2021年我国进口的大豆和植物油数量，就相当于使用了境外8.5亿亩的播种面积，我国进口农产品数量相当于使用了境外10亿亩以上的播种面积。然而，国际局势日趋复杂，国际市场存在极大的不确定性，国际食品价格在一段时间内将在高位运行，这将直接影响我国粮食供给与农产品贸易结构，对我国国内食物稳定供给造成冲击。

土地资源和水资源供给日趋紧张，国内粮食生产面临着严峻的资源约束。随着城镇化进程的加快，耕地与非农用地之间的争夺也在不断加剧，当前我国耕地面积为19.18亿亩，比10年前减少1.12亿亩，全国人均耕地仅有1.36亩，不到世界人均水平的40%，粮食生产面临着日趋紧张的耕地供给压力。近十年间，我国农药、化肥、农用柴油和塑料薄膜使用量分别提高17.6%、22.2%和13.2%和39.8%，每年产生的秸秆、畜牧粪便等农业有机废弃物超过40亿吨。高集约化的过度利用和不恰当的利用方式，带来了严重的耕地土壤退化，制约了耕地资源的可持续利用。此外，我国是一个水资源非常缺乏的国家，人均水资源占有量只有2200立方米左右，仅为世界平均水平的1/4。而且在地区分布上，我国淮河以北地区占有全国60%以上的耕地，仅拥有不到20%的水资源。粮食种植需求与水资源供应不足存在矛盾，为保证粮食增产，华北地区地下水超采严重，水资源短缺将会对未来的粮食生产提出更加严峻的挑战。

大食物观赋予我国粮食安全新内涵

面对长期的粮食供给不足，我国传统粮食安全观强调的是粮食供给数量。1996年，面对国际社会对中国粮食安全的质疑，我国发布了《中国的粮食问题》白皮书，明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给，并提出“立足国内资源、实现粮食基本自给”的方针。在此方针指导下，以粮食为代表的农产品自给一直受到中央政府高度重视，并形成了占据主流地位的中国粮食安全观：种植业是农业的重要基础，粮棉油糖是关系国计民生的重要商品，保障粮食有效供给是农业发展的首要任务。基于上述传统的粮食安全观念，中国制定和实施了一系列农业发展政策，粮食综合生产能力持续提高，粮食产量不断迈上新的台阶，成功解决了14亿人的吃饭问题。目前，我国已建成旱涝保收、高产稳产的高标准农田9亿亩，农田有效灌溉面积占比54%，粮食作物实现良种全覆盖，耕种收综合机械化率已经超过84%，粮食生产应对自然灾害、气候变化的能力显著增强。我国人均粮食产量达到了480千克左右，高于人均400千克的世界粮食安全标准线。我国不仅解决了长期困扰中国人民的温饱问题，而且实现了由“吃不饱”向“吃得饱”进而追求“吃得好”的历史性转变。

面对我国粮食安全的新形势，大食物观被逐步提出，成为我国粮食安全战略的重要组成部分。习近平总书记指出：“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行”，“要积极推进农业供给侧结构性改革，全方位、多途径开发食物资源，开发丰富多样的食物品种，实现各类食物供求平衡，更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求。”可以看到，大食物观拓展了传统的粮食安全边界，从传统的粮食安全向食物安全转变，不仅关注数量安全而且关注质量安全，与国际上粮食安全的概念更为一致，从更广的维度把握粮食安全。

大食物观是党中央在新时期对粮食安全观的发展和完善。党的十八大以后，中国进入了新的发展阶段，农业发展面临农业生产成本快速上涨、水土资源和环境约束加剧、农产品供需结构性矛盾突出的挑战。中央政府开始重新审视传统的粮食安全观念，并对传统的粮食安全战略作出调整，最终确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新时期国家粮食安全战略，并提出了确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。大食物观也在这个过程中不断形成并逐步提出。2015年中央农村工作会议首次在中央层面正式提出“树立大农业、大食物观念”。2016年中央一号文件写入“树立大食物观”，作为优化农业生产结构和区域布局的重要内容。2017年，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源。”2022年，习近平总书记在看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员并参加联组会时，强调要树立大食物观，并对大食物观进行了详细阐述。大食物观已成为新时期国家粮食安全观的重要体现。

大食物观是食物供给适应居民食物需求的大农业观。首先，大食物观是以满足人民群众日益多元化的食物消费需求为目标的粮食安全观，与国际上讲的粮食安全概念更为一致。国际上讲的粮食安全实质上是食物安全，是从消费者能够获得足够安全营养食物的角度来定义的。自上世纪70年代初的全球粮食减产后，联合国粮农组织首次提出了“粮食安全”概念。1996年，第二次世界粮食首脑会议对该概念作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才可谓实现了粮食安全。其次，大食物观强调在确保粮食有效供给的同时，实现各类食物供求平衡。粮食是居民食物的基础，不仅因为稻谷和小麦是重要的口粮作物，而且人类食用的许多动物性食品也是以谷物为饲料的。为此，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”是前提和基础。近年来，我国城乡居民膳食结构呈现主粮比例逐步降低，蔬菜、水果、水产品、肉蛋奶等比例上升，结构多样化的特征。这就要求我们树立大农业观，在保障粮食生产的同时，也要重视其他农副产品的有效供给，提升人民群众生活质量。

大食物观是全方位多途径开发食物的资源利用观。习近平总书记指出：“要在保护好生态环境的前提下，从耕地资源向整个国土资源拓展，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局。”首先，大食物观强调的是资源利用的合理性。这意味着耕地资源的利用要在“非农化”的前提下，根据地形地貌、气象水文、土壤类型、产业基础等资源禀赋和资源环境承载力，优化农业生产力布局，推进农产品逐步向优势地区集中，既不能出现明显的“非粮化”，又不能“一刀切”地必须生产粮食。其次，大食物观体现了全方位利用国土资源的理念。我国国土资源广阔，资源类型丰富，保障食物安全既要向耕地要粮食，确保中国人的饭碗主要装中国粮，又要面向整个国土，要向森林要食物，向江河湖海要食物，向设施农业要食物，同时要从传统农作物和畜禽资源向更丰富的生物资源拓展，发展生物科技、生物产业，推动食物供给由单一生产向多元供给转变。最后，大食物观强调资源利用的可持续性。大食物观坚持生态优先的原则，更加注重资源节约、更加注重环境友好、更加注重生态保育，从农业可持续发展基本理论出发，从以高产目标主导向以绿色生态为主的粮食生产体系转变，依靠绿色技术缓解农业水土资源紧缺局势和降低农业环境污染压力，实现绿色低碳的粮食发展之路。

践行大食物观构建我国粮食安全新格局

随着经济发展和城乡居民食物消费结构变化升级，我国农业生产结构调整速度滞后于食物需求结构转变速度，导致粮食生产存在产需偏离的结构性失衡，这是当前影响我国粮食安全的主要矛盾。解决这一矛盾需要在大食物观引导下，不断夯实农业综合生产能力，推动农业供给侧改革，统筹利用国内外资源，构建我国粮食安全的新格局。

积极树立大食物观是基本前提。面对未来食物营养健康的多元化需求，传统的食物供给体系在需求压力与生态压力的叠加作用下，已经难以满足人民健康消费变化的迫切需要。对于粮食的认识应顺应新时代居民食物消费不断升级的新变化和新要求，从狭义的谷物、豆类和薯类等“口粮观”，拓展到与粮食消费具有直接替代性的肉蛋奶、蔬果油等重要农产品及食品。要积极树立大食物观，认识到食物的多样性，构建可持续的食物安全保障体系，避免把粮食生产仅局限在小麦、水稻等少数谷物上。保障粮食安全要从保障口粮供给向保障粮食及重要农产品供给转变，既要保障“米袋子”安全，也要保障“油瓶子”“菜篮子”“肉盘子”“奶罐子”安全。

落实藏粮于地、藏粮于技是重要基础。不论是生产什么农产品，提高农业综合生产能力是有限资源条件下保障粮食安全的基础。首先，对于我国这样的人口大国，在大宗农产品生产上，耕地面积仍然是保障农产品供给的决定性力量。为此，要采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，遏制耕地“非农化”行为；要加大高标准农田的建设力度，提高耕地的综合生产能力，同时开展耕地土壤修复行动，推动绿色可持续发展。其次，增强农业科技硬实力，向技术要产出。与发达国家水平相比，我国主要作物单产水平还有不小的差距，我国土地产出率、肥料利用率、饲料转化率（猪料肉比）、水分利用效率等指标值分别为发达国家平均水平的35%、56%、86%、67%。要集中力量对国内短缺农产品在良种培育、栽培和养殖，以及经营管理等方面进行技术攻关，通过提高单位产量逐步缩小国内产品的供求差距。

推动供给侧结构性改革是主要路径。树立大食物观是为了更好满足人民群众日益多元化的食物消费需求，这就要求农产品供给要适应食物消费需求。在人多地少和人民生活水平不断提高的国情下，依靠国内现有的农业资源难以实现所有农副产品的自给自足，因此要大力推进供给侧结构性改革，充分利用好有限的耕地资源。首先，依托国内资源确保谷物和口粮的安全底线；其次，要兼顾提高大豆和油料自给水平；最后，因地制宜发展特色优势产业。

用好国际市场国际资源是有益补充。粮食和农副产品进口已成为保障我国食物需求的重要补充，我国的粮食安全和人民群众生活质量提升已经与国际市场紧密相关。从构建国内国际“双循环”的战略布局出发，国内重点稳住口粮和大部分饲用玉米等主要粮食品种的产量和规模，保证我国粮食的基本安全底线；在国际上着手重要农副产品产地培育和安全供应链建设，用于满足我国居民日益增长的食物需求。

改革完善农业支持政策是重要保障。支持政策是引导农业生产的手段，要从大食物观视角重新审视当前的农业支持政策，不断进行改革和完善。一是持续加大农业支持力度，优化政策组合，整合补贴资金，对各类粮食生产者实施普惠性补贴，避免政策带来的结构性矛盾。二是完善粮食价格形成机制，尽快建立常态化的粮食市场调控储备和运行制度，将临时“撇余量式”的收储机制回归“削峰填谷”的市场调控本源。三是加强大食物领域的科技研发，包括动植物育种核心技术，智能农业与智能装备关键技术等。四是支持政策要能够引导农业绿色发展和可持续发展。