新疆沙雅县农田高效节水工程项目成本管理问题应对措施

2022-12-03李柯欣张伦宁余国新

山西农经 2022年1期

□李柯欣，张伦宁，余国新

（新疆农业大学经济与贸易学院，新疆乌鲁木齐 830052）

国务院和党中央在十八大召开后对农业节水工程更加关注，2010—2021 年中央一号文件连续12 年将农业节水建设工作摆在突出位置，大规模推进农田高效节水及配套建设，着力构建科学、有效的农业用水制度体系，不断提高区域可持续发展保障能力。

项目成本管理工作是促进农田高效利用节水灌溉工程项目得以正常经营管理的一个重要组成部分，在极大程度上直接关系着农田高效节水工程项目的整体效益。新疆高效节水工程项目多数采用PPP 模式，即政府作为投资主体投资项目，而工程的建设主体及后期的管护运营主体却未必是政府。采取PPP 模式能促进本地政府、民营资本及国有私营企业之间更密切的合作。正因为多方主体参与到农田高效节水工程的建设中，使得高效节水工程建设项目和一般的公共基础设施建设项目相比具有较大的差异，专业技术要求高，人员繁杂，存在“管”难于“建”等特点[4]。

工程建设项目中的成本管理是非常重要的组成部分，对高效节水工程项目发挥关键作用。在通过综合分析考量新疆高效农田节水建设工程项目独特的管理政策体制环境、市场经济环境以及工程项目本身的一些特殊性后，选定目前具有较大典型性和代表性的新疆阿克苏地区沙雅县农田高效农田节水建设工程项目成本作为本文重点研究对象，针对该工程项目中分属投资运营主体、建设运营主体和项目运营管理主体在农田高效节水工程建设全部生命周期过程中进行项目成本管理的具体行为，分析成本管理落实环节不足与问题及其原因，进而制订针对性解决措施，以期达到合理控制项目管理成本和提升资金利用效率的目的，继而推动我国农田水利事业持续发展。

1 农田高效节水工程项目成本管理的特点

农田高效节水建设工程项目重点覆盖范围广、涉及领域内容多，主要有滴灌、喷灌、低压管道灌等不同类型的工程[1]。农田高效节水灌溉工程特征主要表现在4 个方面。施工过程管理技术较难；节水工程施工工期较长；排水条件复杂且不断改变；土壤地质环境复杂以及技术工程质量达标要求高；项目成本管理难度大。但是由于未能充分贯彻落实工程设计审查工作和前期施工规划工作，再加上对于工程成本风险管理特殊重要性的认识严重不足，导致许多大型农田高效节水工程项目建设出现资金严重流失和节水工程建设工作进度被严重延误等问题，对高效节水效益产生消极作用。

农业水利工程的成本管控内容主要为建筑材料施工及工程机械管理，在机械工人、项目经理及机械队伍等管理过程中，严格以相关法律法规和规章制度为依据，往往忽视了作业人的主观能动性，从而大幅增加不必要的成本，并且由于建设过程中建设单位往往缺乏对作业人的有效劳动激励，在高效节水工程造价成本控制中也往往无法做到充分发挥作业人的成本管理潜能；建设费用的成本合理性与基于工程量的成本精确性，是当前水利工程项目建设成本控制管理的主要侧重点，宏观政策层面的水利项目成本管理较小，而基于工程量的成本管理因受制于宏观政策层面的水利建设管理模式、国家相关政策、制度结构变更等微观因素的直接影响而变得更加突出；投资决策过程是高效节水工程项目中投资成本管控的最主要内容，普遍能够达到总工程投资的80%～90%，而项目前期在施工过程所需成本只占投资成本的直接影响5%～10%，投资决策阶段的成本管控已成为农田高效节水工程项目成本管理的重中之重[2-3]。

农田高效节水工程项目成本管理内容包含很多方面，比如材料、管理、人工的费用，只有提高项目建设效益，才能提高项目成本管理的水平。每一项费用成本估算方法涵盖很多方面和领域的内容，涉及的因素非常多，计算也较复杂烦琐，无论哪一项费用参数效率出现变化，企业成本管理效率及成本都有可能受到影响，且不同行业成本评价指标的成本影响波动程度往往存在差异，如果考虑所有内容，就需要保证全部特征元素得到一致性。同时成本差异与影响也不能忽略，但是成本控制难度会大幅提升。因此，考虑到农业水利建设以及工程管理的具体需求，要保证管理规划科学合理性，不断精进成本组织，构建健全的项目成本管理系统，并在工程全生命周期中应用，不断提高水利工程项目管理水平。

2 新疆沙雅县农田高效节水项目成本管理现状

2.1 沙雅县农田高效节水工程概况

沙雅县位于塔里木盆地北部，渭干河下游中心地带，地理坐标为西经东81°45′～84°47′，北纬39°31′～41°25′，平均海拔950～1 020 m。县域东西和南北长度依次为180 km 和220 km，总面积共计3.19 万km2，现辖4 镇、4 乡、3 场，147 个行政村。县域内大部分属暖温带干旱大陆性气候，日照强、热量足、降水少、蒸发量大。气候比较干燥，昼夜温差非常大，夏季热、冬季冷，常年风向为偏北风或北风。年均温度为11.6 ℃，不低于10 ℃的年份有效积温4 040～4 360 ℃。独特的气候环境非常适宜种植棉花、粮食等农作物。沙雅县境内的水系主要有渭干河和塔里木河，其中渭干河年径流量6.6 亿m3，塔里木河年径流量44.3 亿m3。地下水补给量2.6 亿m3，可开采量1.40 亿m3。全县现有水库2 座，总库容7 000 多万m3，其中节然立克水库库容5 000 万m3，大寨水库库容2 000 万m3。沙雅县地域辽阔，土地资源较丰富。

针对新疆南疆地区水资源储量短缺且长期存在过度综合开发等突出环境问题，政府决定在沙雅县项目开展共涉及沙雅县渭干河节水灌区7 个行政乡镇132 个行政村的新型农业高效节水灌区增收试点建设项目，项目建设总投资12.92 亿元，其中获得中央财政项目补助9 亿元，新疆项目配套1 亿元，沙雅县项目自筹2.92 亿元。新建高效灌溉节水33 667 km2，新建水利防渗排水渠道602 km，安装水利计量检测设施2 652 处，建设一批水利工程信息化试点项目，同步启动开展乡村农业用地水价体制综合管理改革等多项体制创新机制体系建设。截至2020 年底全部基本完成重点建设项目任务[5]。

2.2 沙雅县农田高效节水工程项目成本的构成

沙雅县农田高效节水工程主要为滴灌工程，其项目工程成本的构成除了前期费，监理、设计费及预备费外，还包括滴灌系统建设工程费用和配套工程建设费用，配套工程建设费用主要为土地平整及改良费用，由于农田高效节水工程与其他建设工程的差异性，应重视高效节水工程建成后的运行维护成本。

3 沙雅县农田高效节水工程项目成本管理存在的问题

3.1 管理方法单一

控制成本使用的方法较为落后且方法单一[6]，多个参建方无法达到协调配合的状态，成本管理依旧以成本预算管理为核心。农田高效节水工程项目成本管理需要多个部门和岗位共同配合，并且部门间关系复杂，必须强化部门间交流与协调，为日后工作奠定基础。农田高效节水工程建设过程中，涉及到的施工技术难度大且非常复杂，工艺也非常多，无论哪个流程有问题均会影响到项目施工进度与质量，也会影响到项目交付运转及效益等方面。因此，需要优化和创新高效节水工程具体成本管理方式，制订更加科学合理的管理模式，保证施工活动有序进行。

3.2 管理体制不完善

目前，相关农业水利部门成本调控管理体制尚未有效准确落实水利部门年度预算与成本结算，现有管理体制依旧无法有效准确地结合水利管理者的责任、义务和管理权利，加之没有将农田高效节水工程作业员工基本薪酬优惠待遇与水利工作绩效进行相关性的挂钩联系，致使绩效激励考核管理体制还不够健全完善。这些不利因素均对该项目成本控制管理工作的顺利开展产生不同程度的的限制约束。而且，还存在没有按照法律法规和规章制度等开展管理工作的成本监管人员，加之社会经济发展观念陈旧及严重缺乏良好农业成本监督管理的服务意识。

3.3 信息准确度低

目前，农田高效节水工程成本管理并未对内容明确定位，项目整体开支并未充分掌握，费用开支没有经由财务部签字确定就开支的情况很普遍，引发成本管理补偿和信息失真等各种问题的发生，无法将项目资金真实和准确的使用情况展现出来，不能为项目成本控制和经济效益评估等提供真实和完整的信息与数据。与此同时，没有明确成本开支管理控制的目标，控制因素具有偶然性特征，这些农业水利建设工程施工成本开支管理控制的问题都较普遍，并未精准和全面掌握农田高效节水工程项目隐性成本开支。农田高效节水工程施工项目中，企业成本开支管理预算内容主要包括机械设备管理费、人工费及施工场地设备管理费等，而实际上对企业成本管理开支预算盲目或者随意性的预算的现象很普遍，加之管理岗位与相关部门间有效协调沟通的能力缺乏及成本管理责任意识薄弱和成本管理岗位职责、范围模糊不清等，农田高效节水工程是经济效益与社会效益之间的协调难以精准完成，成本管理工作难度会更大，很有可能导致农田高效节水工程资源严重浪费。

3.4 绩效考核体系不健全

目前，农田高效节水工程成本监督管理尚未完全形成系统、完善的成本绩效考核评价体系和绩效奖惩激励机制，未能充分结合实际工作情况而过分刻意追求这种流于表面的表现形式为农田高效节水工程成本监督管理工作存在的一大关键问题，并未严格按照法律法规完成成本监管，相关部门人员不具备极强的责任意识等，对于水利成本管理工作的流程化和规范化都不利，对整个农业水利经济保持健康可持续发展也产生极大约束。另外，部分工程施工单位在审核工程招标成本环节中对农田高效节水工程项目建设工程招标成本的审核力度偏低，准确评估项目成本管理的评估能力明显不足，未能全面落实农田高效节水工程项目成本风险评估管理工作，不利于水利工程经济效益提升和水利工程良好发展。

4 沙雅县农田高效节水工程项目成本管理的有效措施

4.1 加强部门沟通

高效节水工程建设过程中，科学管控施工成本非常重要，对于提升建设质量和发挥项目效应都十分有利[7]。为了不断提高水利项目成本管控水平，采购部、工程部和技术部等部门之间要积极沟通，以水利工程特征改善技术方案，确保制订的技术方案能符合技术要求，同时尽可能地降低成本。同时，对管理人员进行严格按时的培训，以增强管理人员在项目成本管理方面的控制意识，使其意识到对工程进行项目成本管理的必要性，使管理人员能切实提高管理意识与控制水平成本。与此同时，管理人员需要对最先进的管理方式、科学管控方法及专业技能等学习并掌握，这样才能促进农业水利稳定持续发展。

4.2 创新成本管理方法

成本管理方法的科学性和合理性对农业水利工程总体效益有非常大的影响，同时也是工程建设质量管控的主要方式。因此，以现有成本管理方式为基础对管理控制技术和方法进行优化和创新，提高水利成本管理水平，例如新型ABC 成本管控方法等。针对成本管理具体问题和不足，通过先进技术和方法处理，使农业水利成本管理控制方法实现优化并创新。

4.3 优化施工组织设计

农田高效节水工程项目成本管理方法之一就是优化施工组织设计，有利于施工效率提高、加速施工进度和有效控制投资成本。应结合具体工程设计实际要求，科学应用各种现代化成本控制手段与管理方法，通过现场勘查组织设计试验不断完善工程成本控制管理工作，在保证农业水利工程设计信息正确的实际条件下正确选择恰当的工程施工进度、材料施工规格，最大程度创造更高的社会经济效益并减少农业水利工程建设的运营成本。因此，施工组织设计的优化是农田高效节水工程项目成本管理的必由之路。

4.4 加强成本监管与评价

加强农田高效节水工程成本管理监管与绩效评价工作为我国农业水利管理工程建设的重要环节，其主要特点体现在以下两个方面。

一是通过我国农田高效节水工程管理制度改革形成完善的项目成本管理绩效考核管理体系，强化具体项目管理人员的专业成本管理水平和管理意识。二是结合我国农田高效节水工程特点建立完善的成本评价管理制度，搜集整理成本绩效管理信息，定时组织财务大会对项目管理成本进行讨论和探究，针对超预算、决算性的问题及时研究并给出合理的解决对策，提升农田高效节水工程管控工作的成效。