乡村振兴战略背景下乡村发展思路研究

□张伟冰，庞 宇，陆汝成

（南宁师范大学，广西 南宁 530001）

2017 年10 月18 日，习近平总书记在党的十九大首次提出乡村振兴战略，提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20 字总体要求。新时代背景下，实施乡村振兴战略是解决我国“三农”问题的总抓手，是决胜全面建成小康社会的七大战略之一。要落实乡村振兴战略，必须梳理乡村发展中存在问题，并有针对性地提出乡村发展思路。

1 乡村发展中的突出问题

1.1 农村人少地多，人地不匹配，用地粗放

根据第七次全国人口普查数据可知，2020 年全国人口14.12 亿人，城镇人口9.02 亿人，占63.89%，农村人口5.10 亿人，占36.11%，城镇与农村人口之比为6.4∶3.6。根据第三次全国国土调查数据可知，全国建设用地总规模4 089.64 万hm2，其中城乡建设用地规模3 228.68 万hm2、区域基础设施及其他建设用地规模860.96 万hm2。城乡建设用地规模中，城镇用地规模1 035.12 万hm2，占32.06%，农村建设用地规模2 193.56 万hm2，占67.94%，城镇与农村建设用地面积之比为3.2∶6.8。可见，全国36.11%的农村人口占据着全国67.94%的城乡建设用地，人均农村人口占地面积高达430 m2，远高于国家限定的人均农村居民点用地规模150 m2的标准，农村人少地多，人地不匹配、不挂钩。

农村人口逐年减少，农村建设用地逐年增加。全国农村人口从2010 年的6.71 亿人减少至2020 年的5.10 亿人，农村人口净减少1.61 亿人。农村建设用地面积从2010 年1 650.89 万hm2增加至2 193.56 万hm2，净增加了542.67 万hm2。人均农村用地面积从2010 年246 m2增加至2019 年430 m2，人均农村用地面积将近翻了一番。一方面，农村人口逐年减少，人口不断流失；另一方面，农村用地逐年增加，农村土地利用方式粗放。

1.2 乡村产业结构单一，低端供给问题突出

据相关数据统计，2019 年全国农林牧渔业总产值为123 967.9 亿元，其中农业产值为66 066.5 亿元、林业产值为5 775.7 亿元、牧业产值3 3064.3 亿元、渔业产值12 572.4 亿元，分别占总产值的53%、5%、27%、10%，以农业和牧业为主导产业，产业结构单一。第一产业份额较大，加工业相对较少，规模化经营水平较低，相关服务业欠发展。农村地区农产品精深加工发展滞后，加工率不高，产业链偏短，现状规模以上农产品加工（农副食品加工业）产值在总产值中占比较低。第一产业带动第二、第三产业发展作用不强，一二三产业融合发展起点较低，低端供给问题突出。

1.3 公共服务设施、基础建设不足，农村人居环境差

通过对全国11 801 个村庄内部土地利用情况进行抽样调查和分析可知，村庄内部用地中农村宅基地占比最高，约占农村建设用地的90%；而基础设施、公共服务设施、公益事业等用地仅占10%，占比不到城镇水平的1/4。这反映出我国当前公共服务、基础设施建设不足。农村社区服务水平低，还有较大提升空间。大部分村庄由于没有完善的排水、污水处理设施、垃圾收集处理系统，污水随意排放，垃圾随意丢弃，人居环境差[1]。

1.4 村庄规划缺位，乡村建设无规划可依

一方面，村庄规划缺位，大部分村庄没有编制村庄规划或编制的村庄规划未落实到国土空间规划“一张图”，导致国土空间规划“一张图”审批体系中村庄规划空缺，乡村建设项目无规划可依。另一方面，部分村庄规划实用性不强。“多规合一”前，无论是原有城市规划体系还是土地利用总体规划体系，对乡村产业、村民住宅、公共服务设施等用地均缺乏布局和安排，导致各地乡村产业等项目落地存在一定困难。

2 国家关于乡村振兴的要求

2.1 乡村振兴法律和政策保障

国家提出乡村振兴战略以来，出台了一系列法律和政策文件，主要包括《土地管理法》《土地管理法实施条例》《乡村振兴促进法》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于统筹推进村庄规划工作的意见》《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《关于规范农村宅基地审批管理的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》等，切实保障了乡村振兴战略的落实和实施。

2.2 村庄规划要分区分类建设

根据乡村地区村屯发展的规律和趋势，依据不同村的发展特征和自然资源禀赋条件等，分类推进乡村振兴。例如，历史文化名村、自然景观特色保护的村庄归为特色保护类，编制历史文化名村保护规划或村庄规划；位于地质灾害风险区等需搬迁的村庄归为搬迁撤并类，无须编制村庄规划[2]。

2.3 村庄规划要做“减量规划”

2014 年，原国土资源部《关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出，“实施建设用地总量控制和减量化战略，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，逐步减少新增建设用地计划和供应，着力释放存量建设用地空间，提高存量建设用地在土地供应总量中的比重，在确保城乡建设用地总量稳定、新增建设用地规模逐步减少的前提下，逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标，统筹保障建设用地供给”。我国乡村地区人少地多，人均占地面积大，农村土地集约利用水平低下，存量建设用地面积大。因此，未来村庄规划要做“减量规划”“存量规划”“流量规划”，引导村庄建设用地减量化，不再增加农村建设用地规模，建立集体建设用地减量发展机制。

3 乡村振兴案例

2003 年“千村示范、万村整治”工程拉开了浙江省美丽乡村建设序幕。浙江省美丽乡村建设走在了全国前列，取得显著成效。2019 年，国家提出要学习浙江省“千村示范、万村整治”的经验，坚持美丽乡村建设规划先行、一张蓝图绘到底、县域一盘棋，推动各类空间规划在村域层面“多规合一”。

江苏省严格保护耕地、永久基本农田和生态保护红线，确保粮食安全和生态安全；保留村庄传统风貌、自然景观和乡土文化，防止破坏乡村风貌和生态环境、毁坏历史文化景观和特色景观风貌，打造具有特色风貌的美丽乡村。

3.1 以环境整治为主，以窗口地区为重点，推动村庄整体提升

浙江省把农村人居环境整治作为村庄建设要点，开展和推广农村生活垃圾集中处理与减量资源化处理，开展农村生活污水治理，将村庄污水通过接入城镇污水处理厂、建设村庄污水处理终端设施等方式进行处理。深入推进环境整治，大力实施“三改一拆”“五水共治”和农村“双清”等专项行动，加快村庄整治以点为基、串点成线、连线成片，使农村人居环境、生态环境得到有效改善。

3.2 以村、镇布局规划为引导，实施分类整治

江苏省村庄环境整治以村、镇布局规划为引领实施分类整治，采用不同的整治标准，一般自然村以“整洁村庄”为目标实施“三整治一保障”规划发展村庄，通过推进“六整治六提升”建设康居乡村和美丽乡村。通过村、镇布局规划的引导，充分考虑城镇化进程中农民减少的趋势，减少和避免过程性公共资源浪费，改善了农村人居环境，促进了乡村可持续发展。

3.3 村、镇“压缩”，强调产业特色化发展

江苏省通过村镇布局规划，将24 万个自然村归并至4 万余个，大大促进了农村基础设施建设，节约了大量宝贵土地资源。村、镇布局规划对产业也进行了考虑，不鼓励“村村点火、处处冒烟”式发展工业，但也并非完全不允许发展工业，而是在保证环境不受污染的前提下，允许乡村适度发展如食品加工等初级加工业，并强调产业特色化发展。

3.4 村、镇平面布局与“三集中三置换”互相配合，引导土地集约节约使用

苏州市是江苏省城乡一体化试点地区，2005 年通过开展镇村平面布局规划，将21 000 个自然村进行了撤村并点，调整后仅剩2 000 个，并作了村、镇规划全覆盖。2009 年，苏州市进行了第二轮村镇布局规划，出台了一系列政策，对户籍、社保、公共服务等政策进行了完善。同时，配合“三集中三置换”政策的实施，实现了48%的农民向社区集中、88%的土地向规模经营集中以及90%的工业向园区集中的良好效果。

3.5 逐步放开土地流转政策，鼓励村民就业创业

苏州市土地流转经历了由成片建设用地流转向水稻田分散流转的拓展过程，一定程度上实现了农民增收，解放了农村剩余劳动力。目前，苏州市农民来自农业收入的占比已不到10%，而大农户的规模化经营也大大提高了农用地的产出效率。通过对教育、社保的大力投入，提高新一代农民的职业技术能力，使大部分年轻村民在民营企业打工或者自主创业，为地方产业发展输送了大量年轻力量。

4 乡村发展的思路和建议

4.1 规划方面，分类引导村庄规划编制

坚持美丽乡村建设先规划后建设，编制“多规合一”实用性村庄规划。作为城镇开发边界外的乡村地区详细规划，是乡村地区核发乡村建设规划许可、开展项目建设的法定依据。应根据不同类型村庄发展实际需要，有序推进村庄规划编制。对于集聚提升类、重点发展、建设需求量大的村庄，加快编制实用的综合性村庄规划；对于紧邻城镇开发边界的城郊融合类村庄，可纳入城镇控制性详细规划统筹编制；对于不需要进行开发建设或只进行简单人居环境整治的村庄，可依据国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求作为村庄规划；对于搬迁撤并类的村庄原则上不单独编制。

4.2 供地方面，推进集体经营性建设用地入市和点状供地

农村占地面积大，土地利用粗放，存量土地面积大。近年来，国家通过实施城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等一系列政策，促进农村存量土地盘活利用，但效果并不明显。2019 年，新《土地管理法》删除旧《土地管理法》第四十三条“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，首次将“农村集体经营性建设用地入市”正式纳入法律，明确国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，打破过去农村土地必须征为国有土地后才能进入市场进行出让或划拨的规定。集体经营性建设用地入市，为破除城乡二元土地制度打开了法律之门，也为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，将极大提高集体经营性建设用地的流动性，促进盘活利用闲置或低效的农村集体建设用地，直接增加农民财产性收入，解决农民收入问题。

积极探索“点状供地”模式，改变过去“片状供地”模式。对于零星分散的乡村休闲旅游、农村新产业新业态等用地面积小的产业项目，将项目用地分成永久性建设用地、生态保留用地两部分。对于永久性建设用地的部分，采取“建多少供多少”的模式；对于生态保留用地的部分，采取只征不转的模式，租赁或托管给项目使用。采取点状供地模式的好处：一是减少建设项目占用建设用地指标；二是降低企业建设项目成本；三是盘活乡村土地资产；四是带动村民致富，实现产业融合发展。

4.3 产业方面，推动农村一二三产业融合发展

根据《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《自然资源部、国家发展改革委、农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》等文件要求，除少量必须的农产品加工项目外，一般不在农村地区安排新增工业用地；对于规模大、工业化程度高的产业项目，要进产业园区；对于规模较大的农产品加工项目，要向县城或乡镇城镇开发边界集聚；对于直接服务于种植业、养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上集中在行政村村庄建设边界内；对于利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件，不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地，实行比例和面积控制，并依法办理农用地转用审批和供地手续。鼓励对依法登记的宅基地等农村存量建设用地进行复合利用，腾挪空间用于发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业，支持农村产业融合发展，促进乡村振兴。

4.4 农业方面，规范设施农用地管理

设施农业以及农业产业园是提高农业生产效率、改善农业种植结构、增加农民收入的重要农业形式。根据自然资源部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，设施农业建设是农用地的内部结构调整，不涉及农用地转为建设用地，可占用耕地，不需落实耕地的占补平衡，也不需要办理农用地转为建设用地的用地审批手续。设施农业用地包括种植设施、畜禽水产养殖设施，进行分类引导。

第一，种植设施。对于不破坏耕地耕作层的种植设施，可以占用永久基本农田，不需进行补划。对于破坏耕地耕作层的种植设施，由于位置关系确实难以避让永久基本农田的，允许占用永久基本农田，但必须补划，补划方案须经县级以上自然资源部门同意后方可动工建设。

第二，畜禽水产养殖设施。由于畜禽水产养殖设施会破坏耕地耕作层，因此，原则上养殖设施不得占用永久基本农田；确实难以避让占用少量永久基本农田的，允许占用，但必须补划，补划方案须经县级以上自然资源部门同意后方可动工建设。

第三，不属于设施农用地的建设项目。农产品深加工、农家乐、住宿等经营性用地，不直接为生产服务或与生产直接关联，不属于设施农业用地范围，属于农村二三产业用地，应依法办理农用地转用审批手续。

4.5 资金方面，实施全域土地综合整治

针对乡村振兴面临资金短缺的问题，通过实施全域土地综合整治，实施土地开垦、耕地提质改造（旱改水）、增减挂钩等项目，增加耕地占补指标、水田占补指标，并进行耕地占补平衡指标交易，获取资金注入扶贫和乡村振兴项目。全域土地综合整治不仅可以增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件、提高农业综合产能，还能搞好基础设施建设，导入新产业，助推乡村振兴。

5 结束语

要实现乡村振兴，产业兴旺是重点。要围绕农村一二三产业融合发展，构建乡村产业体系，实现产业兴旺。要实现乡村振兴，生态宜居是关键，乡村振兴不在于乡村是否变成城市，关键在于农村人居环境水平和城市的差距是否缩小；也不在于村民是否变成市民，关键在城乡户籍所附带的公共福利是否平等、城乡公共服务是否均等化。要实现乡村振兴，生活富裕是根本目标。应拓宽农民增收渠道，提高农民生活水平。