城乡土地增减挂钩政策执行中的创新模式研究——以广西“河村模式”为例

邱亚彪

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

我国城镇化进程的加快以及城乡二元经济结构，使得农村生产力发展持续落后于城市，城乡收入异质性不断增强[1]。在此背景下，农村劳动力大量流入城市，虽然为城市的经济发展做出了巨大的贡献，但也造成了城乡建设用地配置失衡。一方面，城镇建设用地需求不断增长，难以满足城市化进程的稳步推进；另一方面，农村出现了大量建设用地闲置。2009—2016年，我国农村人口减少了14.46%，农村建设用地却增长了3.94%，其中宅基地面积占总增长数量的80%[2]。农业农村部统计，我国仍有约213.3万hm2宅基地处于闲置状态。在大量人口向城镇聚集的趋势下，城镇建设用地的人均面积远远低于农村。由此造成了我国城乡建设用地需求与现实背离的局面。

党的二十大报告指出，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线”。城乡建设用地增减挂钩政策是将城市建设用地的增加与农村闲置建设用地的减少联系起来，在保证耕地总量不变的情况下，实现城市所需建设用地的有效供给，该政策对我国持续落实乡村振兴战略仍具有重要价值。城乡土地增减挂钩政策的本质是通过土地整理，实现土地开发权的转让[3]，在此过程中，农村闲置房屋或建设用地以改造成耕地的形式，产生新的建设用地配额，配额可以通过政府交易的方式实现城市向农村的转移支付，用以补贴农村房屋产权所有者。与此同时，耕地总量得以增加，用以补偿城市扩张建设用地所造成的周边耕地损失。由于增减挂钩政策下的土地开发权交易一般被规定在县域或省内（特殊情况下可以进行跨省交易，因为其特殊性这里不予考虑），导致不同省份甚至是县政府层面在政策执行的过程中存在较大的活动空间，主要表现为对农民安置路径上的差异[4]，补偿标准也会受到地区经济发展水平的影响而不同[5]。正是由于以上差异，在城乡土地增减挂钩政策自上而下的实际执行过程中，所涉及到的农村居民安置和补偿等问题，对其生产和生活造成了巨大的影响，主要包括农村居民在安置区的社会生活关系重组障碍[6]，搬入城市居住的生活成本与工资收入不匹配导致经济压力增加[7]，一次性补偿与乡村居民搬迁导致的消费水平提高不相匹配[8]，难以保证乡村及其居民的可持续性发展。

因此，城乡土地增减挂钩政策虽然在一定程度上很好地解决了城市建设用地不足和农村土地闲置的矛盾问题，却在自上而下的政策执行过程中，对农村居民的生产生活造成了一定的负面影响。从农村居民的角度考虑，土地是农民赖以生存的基础，失去土地将会造成农村居民持续性收入的危机。因此，如何通过创新模式，在政策执行的过程中实现农村的可持续发展，就成为土地增减挂钩政策优化的方向之一。

一、城乡土地增减挂钩政策的形成

20世纪90年代开始，我国建设用地供需不足的问题日益严重，且出现了结构不平衡的问题。城市对建设用地具有很大的需求量，而农村却闲置了大量的建设用地且数量在持续增加[9]。在因发展需求而面临建设用地不足的困境时，一些地方政府开始利用政策工具寻找必要的土地“配额”。

浙江省于1999年开始创新性地实施了“土地指标折抵”方案，这一方案在没有违反国家土地管理制度的前提下，积极开垦耕地，将开垦耕地增量中的72%作为建设用地“配额”加以利用。在这一过程中，增减的建设用地“配额”被新开垦的耕地折抵。该方案在浙江省市级单位试点并取得成功，被推广应用到全省范围。为了避免该方案与国家土地管理制度相冲突，浙江省在初期以“土地整理”的方式实施此方案。而在实际的操作过程中，国家相关部门将浙江省的这项土地利用优化方案看作土地改革的创新。2000年，国家大力发展乡镇经济，将土地和产权配额看作乡镇发展的“资本”，将浙江省的土地改革措施以经验的方式纳入了国家政策，出台了《关于促进乡镇健康发展的若干意见》，指出鼓励农村居民在城乡购房或集中建房，以转化出更多的耕地，将多出的建设用地配额用以支持城市发展建设。至此，“土地置换”的概念开始被提上国家政策的议程，并成为增减挂钩土地利用政策的雏形。在经历了中央与地方政府五年的互动之后，增减挂钩政策最终由国土资源部于2005年以第207号文件（《关于规范城乡建设用地增减挂钩试点的建议》）的形式正式发布，同时，规范了政策的核心目的、实施的具体要求、原则及主要内容。

在试点工作之后，城乡土地增减挂钩政策开始向全国推广，并形成了中央和省级政府之间的委托代理关系。2011年起土地增减挂钩政策正式在全国范围实施。

二、理论基础及框架

在我国的垂直管理体系中，不同层次的管理主体在城乡土地增减挂钩政策的执行中承担着不同的责任[10]。其中，中央政府是政策的顶层设计者和最高监督者；省级政府是政策执行的枢纽，连接着地方政府与中央，主要负责直接的检查和监督工作；县级政府是政策执行的直接责任者，同时也是最直接的受益者。县级政府在政策执行过程中具有一定的“弹性空间”，是政策执行的关键主体，也是政策执行中可能实现执行模式创新的驱动者，政策执行模式的创新结果能够实现政策效益最大化。基于此，本文从县级政府对城乡土地增减挂钩政策执行的过程出发，探讨了其在政策执行过程中的可行性创新模式。

（一）政策执行的模式创新基础

自上而下的政策执行模式是我国主要的政策执行范式。这一政策执行模式能够使政策的终端执行者（一般是县级政府）充分发挥其所拥有的自由裁量权[11]，体现政策执行的能动性。同时，也在一定程度上避免了上级政府对政策执行的绝对性控制，并在上下互动中寻找妥协机制[12]。现有的自上而下的政策执行模型，例如史密斯政策执行过程模型等，将政策执行的中心转向了组织下层，并认为政策并非由法令或规则完全控制，也应当适当地接受下级组织或政府的意见，即政策会在执行过程中被直接执行的下级政府或官员修正，以实现政策执行的社会效益最大化。但下级政府或官员在政策的执行过程中，只能在自主权限内对政策进行修改[13]，便形成了政策执行的“弹性空间”[14]。“弹性空间”为政策执行者进行模式的创新提供了可能[15]。有效的政策执行中的模式创新会对政策的目标产生影响，或对政策执行的不足之处进行修正。

（二）土地增减挂钩政策执行的模式创新机制

根据自上而下的政策执行模式特征，本文提出了土地增减挂钩政策执行的模式创新机制，如图1所示。

图1 土地增减挂钩政策执行的模式创新机制示意图

由于自上而下的政策执行同样会产生自下而上互动过程[16]，其隐喻是决策者对政策执行的复杂性往往无力应对，导致政策执行者在执行中存在“弹性空间”，这一“弹性空间”是由于自由裁量权的存在而产生，同时也成为政策执行中模式创新的重要场所。政策制定者往往代表政策制定的最高级政府，具有权力属性、职位属性和资源依赖属性，同时，在政策执行中能够利用权力对下级政府产生压力机制，也会因为职位的垂直关系对下级政府的政策执行进行检查和监督。另外，负责政策制定的上级政府也是下级政府在“自下而上”政策执行过程中的资源依赖。

政策执行者一般具有法律规定的身份属性，是连接上层政府和政策受众的重要纽带，不但关系到政策执行的效率，而且关系到民众对政府的信任。因此，地方政府在政策执行过程中可能会在不违反政策框架的基础上，依靠弹性空间因地制宜地执行政策，这也是政策执行中模式创新的关键所在。

三、城乡土地增减挂钩政策执行的模式创新实践

（一）数据来源

广西北流市是我国重要的古村落聚集城市之一，具有很多中国岭南民族文化特色的乡村，其中，位于北流市新圩镇的河村被玉林市规划为乡村振兴试点村庄之一。在规划实施中，该村也遇到了与众多乡村振兴试点村庄相同的资金短缺问题。因此，选择河村作为案例研究对象，具有一定的典型性和现实意义。

为了解河村在增减挂钩政策执行中的创新过程，研究小组于2021年1月14日前往河村，对县级政府工作人员、村党支部书记、合作社社长和部分村民进行了关于城乡土地增减挂钩政策执行情况的半结构化访谈，得到了关于河村城乡土地增减挂钩政策执行情况的较为完整的一手资料。

（二）案例描述

广西北流市河村位于新圩镇政府驻地的西北面，面积7.1 km2，由麻尖田、马路田、九垌肚等十五个自然村组成，现辖22个生产小组，有8 478人。河村共有耕地240 hm2，其中水田222.7 hm2，有林地312.7 hm2。2019年之前，大多数河村居民都以进城务工收入作为主要收入来源，大多数村民只有在逢年过节的时候才会回到自己的家乡。因此，当时的河村是一个名副其实的“空心村”。借鉴区内其他村庄通过乡村改造实现乡村振兴的经验，北流市政府也邀请了乡村规划团队实施改造项目，对河村进行房屋整治、环境美化，对传统文化特色景观进行修复，推动乡村集体经济发展和乡村旅游景点的建设，以打造北流市的乡村振兴示范点。

建设资金问题一度使得河村乡村振兴试点村打造的工作陷入困境。北流市政府作为乡村振兴试点工作的助推者，借助城乡土地增减挂钩政策执行的“弹性空间”，在增减挂钩政策的补偿形式上进行了转变，将原来应该发放到宅基地退出农户手中的补偿款以及集中安置款转为集体使用，并按照补偿款具体金额作为村民入股乡村建设的股份分配到户。在这一过程中，村集体建立了由村民委员会牵头的河村集体经济合作社和由北流市政府牵头成立的平台公司。当地政府将河村建设用地指标入市交易后获得的资金，以村集体的名义投入平台公司，并由平台公司与村集体经济组织建立股份合作关系，再由村民与村集体经济组织以宅基地产权入股合作社的方式建立股权关系。最后由平台公司将资金投入乡村建设项目中，以便在后续发展中，以股份分红的形式将收益分配给村民，具体做法如下。

首先，村委会牵头成立了河村集体经济合作社，并与北流市政府平台公司签订指标收购协议，由政府平台公司将村中碎片化的闲置建设用地整理、复垦，借助城乡土地增减挂钩政策获得土地配额入市，获得集体经济收入，用于河村改造项目中，共整理复垦出耕地6.4 hm2。在用地配额转让给政府平台后，政府通过建设用地指标入市交易，共获得876万元的集体收入，用于乡村建设。同时，这些收入按照村民应得补贴转化为农户的股权，作为未来分红依据。

其次，在乡村振兴项目的实施过程中，河村将施工项目承包给了村内原本在外的建筑团队，让村民成为项目建设的主体，使其既是项目的投资者、建造者，同时也是项目完成后的受益者。河村乡村振兴试点办公室梁主任介绍：“我们最主要的想法就是让村民成为项目的主体，这样，不但能够让他们获得施工的劳务费，也壮大了集体经济。”

最后，在足够的资金支持下，河村仅用半年时间，就将原本衰落的村庄建设成为生态宜居型乡村，不但美化了乡村的居住环境，村民的关系也在合作中更加和谐。同时，在村集体的带动下，河村顺利发展了具有地方文化特色的乡村旅游产业。村集体经济收入从2018年的5万元增长到了2019年的500万元。河村于2020年入选了农业农村部办公厅评选的“2020年中国美丽休闲乡村”。

（三）案例分析

结合本文提出的城乡土地增减挂钩政策执行中的模式创新机制，对“河村模式”进行分析，可以得到自下而上的增减挂钩政策执行的模式创新，如图2所示。

图2 河村土地增减挂钩政策执行中模式创新示意图

1.城乡土地增减挂钩政策执行中的模式创新

在城乡土地增减挂钩政策执行的过程中所涉及到的核心问题之一就是对土地复垦农户的补偿[17]，这也是城乡土地增减挂钩政策执行中的“弹性空间”所在。北流市政府为了解决乡村振兴示范村建设中资金短缺问题建立了平台公司，旨在将河村复垦的土地以增减挂钩政策执行的方式入市交易。与传统的直接对农户宅基地退出现金补贴的方式不同，北流市政府在指标入市交易后，将资金注入平台公司。平台公司作为河村乡村改造的企业主体，与村集体经济组织以股权分配的形式建立了合作共赢关系。具体而言，平台公司按照农户宅基地退出所获补贴的多少，将整体股份划拨给村集体经济合作社，再由合作社按照实际情况，将股份具体分配到每个农户，作为未来收益的分红标准。平台公司、合作社、村民以股权为联结，建立了合作共赢关系。这样，村民不但是乡村建设的投资者，也是未来收益的享有者，保证了其在乡村振兴中的主体地位。

2.以土地入市促进农民群众主体参与

这里的土地入市，是指将城乡土地增减挂钩政策执行中产生的建设用地配额通过市场途径获得经济收入的过程[18]。相对于村级自治组织而言，县级政府也需要对村级自治组织进行一定范围内的赋权、监督和资源供给。因此，政策执行中模式创新的实现还需要与政策受众产生互动，才能够保证政策执行创新获得积极效益。北流市政府将复垦土地配额收益以平台公司的形式，与河村集体经济合作社建立了委托代理关系。在这一合作关系中，河村集体经济合作社将复垦土地配额委托给北流市政府，北流市政府根据政策要求，在监督管理下完成土地配额交易，并将收益直接转交河村村集体，村集体以合作社的形式将补贴金以股份入股，转化为乡村建设项目的股份分配到村民手中，使村民成为旧村改造项目的主体。可见，县级政府充分利用了自身的政策执行弹性空间与发展需求，在城乡土地增减挂钩政策的执行中进行了自下而上的模式创新。

3.城乡土地增减挂钩政策执行的模式创新：“河村模式”

一般而言，政策的终端执行者会和受众主体产生最为直接的互动，不同区域特征的终端政策执行者也会收到不同的需求反馈，并会在“弹性空间”内影响政策执行的策略或促使政策在执行中进行创新，进而对政策执行结果产生不同的影响。河村在城乡土地增减挂钩政策的执行中，产生了明显的诉求，即集体建设资金的需求。首先，县政府为了满足河村改造项目的资金需求，积极推动城乡土地增减挂钩政策执行工作，以平台公司为联结建立了与村集体的合作关系。其次，将土地复垦补偿转变为农民入股河村改造项目的原始资金，并与政府的平台公司建立了项目改造合作关系，河村改造项目市场化运作机制逐步形成。最后，县政府在与河村集体经济合作社的合作过程中，让河村集体经济合作社成为了河村乡村振兴的主要推动者和受益者，最终演变出“政府主导，市场化运作，农民群众主体参与”的“河村模式”，推动了河村旧村改造项目的完成，为河村进一步实现乡村振兴战略目标奠定了基础。

四、讨论

（一）充分利用政策执行中的“弹性空间”有助于创新模式的出现

政策执行过程中会涉及到政策的执行者与制定者之间的互动，同时，也需要与政策受众主体的沟通。政策执行者与制定者之间的互动会产生政策执行的“弹性空间”。基层政策执行者的自由裁量权，使得政策执行者能够根据地方实践自由掌控政策执行的某个或某些阶段，以实现政策受众主体的诉求。在政策执行过程中，正是由于各个主体之间的互动，才会让政策执行的结果更加有利于政策受众主体，促使创新模式的出现，进而改善政策执行的效果。

（二）城乡土地增减挂钩政策执行中的模式创新是实现乡村可持续发展的有效途径

自城乡土地增减挂钩政策实施以来，学术界便对其实施结果进行了深入的探讨，认为这一政策虽然解决了城市发展对建设用地的需求，但也彻底改变了农村的结构，使农民的生活方式发生了巨大的改变，主要体现为土地复垦后，对农村居民补偿机制的不同方面。一方面，对农村居民的住房安置补贴，虽然解决了其住房问题，但是集中安置或城市化的安置方式，都从社会结构上改变了农村居民的日常生活，这种改变对农村居民而言常常弊大于利[19]；另一方面，对农村居民进行现金补贴的方式，能够使其暂时获得一笔收入，但是并没有从根本上解决其经济来源问题，无法保证他们的可持续发展[20]。因此，城乡土地增减挂钩政策在执行过程中积极的模式创新将有助于解决农村、农民的可持续发展问题。

五、总结

城乡土地增减挂钩政策是解决城市发展建设用地不足的有效政策，虽然政策实施以来对城市发展而言，解决了建设用地供给的问题，但是，其对农村、农民造成的负面影响也不可忽视。在这项政策中，县级政府作为终端政策执行者，在自下而上的政策执行中，会与国家和省级政府之间存在一定的“弹性空间”，成为政策执行中模式创新的关键。从“河村模式”的实践看，土地复垦补偿方式由于地方差异，存在一定的可操作性，可以根据地方发展需求，进行满足村民群众需求的创新，以实现城乡土地增减挂钩政策执行的效益最大化。