基于多中心治理理论的农村公共体育服务供给研究

王丽

（上海体育学院休闲学院 上海 200438）

我国的公共体育服务一直在进步，但仍然存在很多问题。以往，我国的公共体育服务的供给无法满足民众的需求，政府所能提供的基础的建身场地和器材的数量远低于需求，在一系列政策的颁布和落实后，我国的健身场地和健身器材的数量有了明显的增长，人民有了基本的健身可能。单一的供给模式下，我国的公共体育服务依然存在东西部供应不平衡，城乡之间供应不平衡，以及供不对需等问题。政府难以依靠一己之力承担所有的公共体育服务的提供，难免会出现资金不足、效率低下、公共体育产品和服务质量低下等情况，无法获得人民群众的满意和认可。尤其是农村地区的公共体育服务供给，因为经济不发达、财力不足，农村居民的体育意识不高等问题，设施和服务的供给、体育活动的组织等都显得尤为困难，优化农村公共体育服务的供给模式是改变其现状的重中之重。

1、多中心治理理论

1.1、多中心治理理论介绍

“多中心”一词最开始出现在迈克尔·博兰尼的《自由的逻辑》一书中。他发现市场经济模式明显优于高度集中的计划经济模式，说明更加“自由”的经济模式能带来更多的经济利益和更好的经济效果，并在此基础上逐步推理出了“自由智识”的逻辑。总结出了两种秩序：一种秩序是指挥的秩序，这种秩序只有一个中心，；另一种秩序是多中心的秩序，这个秩序中有多个权力中心，各中心主体既相互独立，能够在一定的规则或法律的范围内追求自己的利益，又能相互合作，并且每个中心在社会中都有自己的位置，多个中心之间可以提供特定的方式实行整合。美国学者文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆夫妇，做了进一步的研究，对多中心的参与者之间的互动和治理都进行了实证研究。特别是埃莉诺女士，在对资源利用和运行管理等方面进行观察和分析后，埃莉诺发现这些地方性的小社区，也就是一个个小“中心”，在没有政府的管理和帮助下也能通过社区内部的自我管理来运行，并且效果很好。

多中心治理的模式中，各个主体都会有自己独特的运行方式和行为制度准则，在此基础上，多个中心共同存在，各个中心之间通过合作可以弥补对方的不足，为公民提供更多的选择和更好的服务。也就是说，多中心理论的核心是，与单中心相对，反对完全的私有化和国有化，主张政府、企业、社会和公民个人间的协调与合作，不仅如此，多中心治理中的制度不是一成不变的，是多样性的，是按照时间、空间和发展阶段安排的。在这个理论中，“治理”一词的重要性不容忽略，这个词的出现，代表着人类政治生活的重心开始从强权统治转向积极治理。在“多中心治理理论”的要求中，治理的主体是多个不同类型的主体，包括政府、企业、非营利组织、公民个人等。由于不同层级、不同地区的居民对于公共服务的需求均不相同，政府部门无法完全满足，同时在多样的利益的推动下，社会组织和市场能够通过合适的合作方式参与到社会治理中。

多中心治理理论下的各个主体之间的关系并不是一成不变的合作关系。公共体育服务事业是为了给公民提供公共的健身设施和体育服务。但是，每个主体在以各自为中心时提供设施和服务的成本是不相同的。各个参与进来的中心都致力于追求自我利益的最大化，形成了竞争，通过谈判、协商后开始合作。

1.2、多中心治理主体的选择

“多中心治理理论”主张公共服务的提供者并非只有政府一个主体，在一定的法律范围内和制度下，私营企业、公民个人都可以作为到公共体育服务的提供者。而且，单一的部门并不能直接作出与公共服务相关的决策，而是需要多个中心经过商量和讨论，确定共同的利益的基础上，研究出一个可实行的方案，并且做好相应的制度设计，在多个中心之间建立相互依赖、相互协商的合作关系。

（1）政府。

政府体育部门或体育行政部门是多中心治理的主体之一。该主体在整个治理体系中处于最高的地位，对其他主体和供给过程都有着绝对的话语权，同时也担负着绝对的责任，例如，各级体育部门和乡镇的文体机构等。公共体育服务供给是一种完全公益性的服务，政府是这个领域中的中流砥柱，承担制定相关的法律法规，维持公共体育服务事业的秩序，保障公共体育服务运行的责任。

（2）企业。

因为我国的政治体制，在以前，企业和私人机构是不能参与到公共体育服务领域的。然而，随着我国公共体育服务的不断发展和壮大，以往的管理模式已经不再适用，政府开始尝试使用公共服务这种形式，这使得某些符合要求的企业可以参与到公共体育服务领域，既能获取盈利，又能得到国家的政策支持和财政补贴。以往，政府包揽所有的公共服务，如今社会和经济都在迅速发展，而公共体育服务没有能够完全与市场需求的变化相融合，市场没能合理地参与其中，政府的工作依然繁重，导致了供给体系结构的不平衡，阻碍了公共体育事业的长足发展。企业参与其中，可以和政府合作，根据市场的需要来优化资源的配置，提高供给的精准度和科学性；有了市场的参与，就有了资本的投入，政府就可以根据公民的消费规模和消费需求相应扩大供给。

（3）社会团体。

体育社会团体主要包括体育社团、体育基金会和群众自发性的体育组织等，团体一般由民众自愿组成，不以营利为目的，团队成员有着共同的愿望和守则，是政府以外的组织。在非盈利组织中，所有成员都是自发的，都有着自我奉献的精神，这也是社会团体所肩负的责任和使命。由于体育社团的性质和工作方式，其独立于政府之外，与政府和市场三者成三角之势。因为社会团体更加贴近民众，且致力于公益事业。

（4）公民个人。

公民是公共事业中不可或缺的部分。优化公共体育服务的供给，完善公共体育服务的供给结构，就是为了提高人民群众的参与体育锻炼的机会和可能，丰富其体育文化生活，提高其体育科学素养。公共体育服务的供给效果的好坏最终要由公民决定，因为他们是健身公共服务的直接体验者，他们的感受和建议最具有针对性，他们的满意度是对治理模式是否最好的直接认证。

2、基于多中心治理理论的农村公共体育服务供给现状分析

2.1、农村体育公共服务资金匮乏、供给方式单一

从当前农村体育公共服务供给所存在的巨大问题来看，造成这种现象的最直接的原因是“体育服务的财力不足”，也就是说在目前，农村体育公共服务的供给主要以国家和政府为主的情况下，国家的有限财力是导致农村体育公共服务供给总量不足的直接原因。经过多年的改革和发展，我国大部分城市地区的政府已经开始尝试和其他主体进行合作治理。但是，因为经济条件的落后和文化知识水平的限制，我国农村地区的公共体育服务的供给仍然存在很大问题，乡镇政府在体育服务方面没有绝对的权力，且可用于体育的活动资金严重缺乏。虽然，现在大多数的农村都有了一定的健身场地和健身器材，但数量仍无法满足要求，且有些场地和器材的建设只是为了敷衍上级政府，并不是为了满足农村居民的体育需求。另外，政府没有多余的资金对这些场地和器材进行维护，有限的公共体育服务资源被浪费。多中心治理可以有效改善农村体育服务的供给现状，特别是解决资金不足的问题。

2.2、周边企业参与缺乏市场活力

就目前的状况来看，经济较为发达地区的农村体育公共服务的供给有周围企业的参与。企业对于农村公共体育服务的供给一般是不求回报的，纯公益性质的。有的企业为了给予当地的农村一些回报，或者是迫于当地政府或者村委的要求，而建造的体育设施。有的企业是为了方便自己的员工进行身体锻炼而修建的体育场，在不影响自身和保障安全的前提下，固定时间向村民开放。然而，无论是以上的哪一种参与形式，企业都没有真正发挥自己在农村公共体育服务供给中的有效力量，且这些形式皆有悖于市场经济的发展规律，虽然在一定程度上提升了公共体育服务治理的效果，但在这个过程中企业没有获得利润，无法长久。

2.3、社会体育组织参与低下，独立性不足

社会体育组织在体育公共服务供给中的现状和问题是过度依赖政府，由此产生了社区体育的治理成本较高、治理效绩不佳和治理理念异化等问题。在社会体育组织的运行过程中，政府的作用和影响不可忽视，不论采取何种经营方式，都需要政府的支持，无法独立运转。同时，政府政策的改变会极大地影响其发展。社会组织没有自己的发展目标，基本是在迎合政府的政策要求，其发展所需的资金也是由政府的供应，也就是说，非营利组织无法独立，无法依靠自身而活。另外，即使社会体育组织参与体育服务供给所收取的费用低下，但大多数农村依然无法负担。

2.4、农村居民个人体育消费意识与健身意识不足

我国的农村地区的经济发展水平处于不平衡的状态，在经济发达的农村地区，居民有着较高的经济收入，有更多的空闲时间可供支配，村中的自治组织也有更多的资金储备，能够在一定程度上为自身提供进行身体锻炼的可能，且这部分人的思想观念较为先进，理解体育运动对身心的重要性，更加乐意参与体育锻炼和活动。不过，就农村体育发展现状来看，大多数的村民仍然没有健身意识，即使有足够的经济条件，却仍然不会将其用作体育锻炼之用，更不愿意将钱用在健身器材的购买与体育活动的组建中。

3、基于多中心治理理论的农村公共体育服务发展建议

3.1、政府适当让渡权力

政府作为国家权力机关的代表，其肩负着为人民服务的使命，也有义务为公民提供良好的公共服务。政府是体育事业的掌舵人，并不需要事事亲力亲为，参与到每一个活动的细节。体育政府要转变其传统的观念，并非事事包办，而是把提高公民的体育素养作为工作目标，做好大范围下的设计工作，适当将一些执行权力分给其他的主体。

在多元主体协同治理农村公共体育服务的背景下，政府要让渡一部分权利给其他主体，赋予其他主体更多的自主性。但必须明确只是让渡出一部分权利，在某些关键的问题，或者是只能由政府承担的环节上，政府仍然要担负起责任、做出表率。为民众提供公共体育服务不是单纯的做“面子工程”，当地政府要在政策条件的框架内随机应变、因地制宜地开展体育服务。在经济发达地区，注重村民体育素养的提升；在经济欠发达或者不发达地区，则要加强体育设施和场地的建设，尽量满足村民的体育需求。

3.2、鼓励地区周边企业广泛参与

财政是农村地区政府公共体育服务供给和体育活动开展的主要负担。其资金不足问题亟待解决。周边地区企业的广泛参与是提供资金来源、缓解政府财政压力的有效手段。企业如果能够参与到公共服务中，并向其中投入适量的成本，一方面可以从根本上推动公共体育服务的供给更加高效率，更加高质量，更加公共化；另一方面，各类企业可以通过参加体育设施的生产、体育场馆的开放和组织特色的体育活动，向广大公民进行有效的商业宣传，提升了企业的知名度和话语权。

在农村周边区域的范围内，无论是何种类型的企业或地方性产业，都可以加入到公共体育服务供给中，通过提供物质或资金上的赞助，为其高质量发展推波助澜。如此，不仅有利于企业在农民居民间良好声誉的获得，也有效改善了农村体育的发展，这是一个双赢的过程。

3.3、加强非盈利组织的独立性

我国的体育社会组织有两种形式：非盈利性社会组织和盈利性社会组织。盈利性社会组织在农村地区的发展受经济能力的限制。不以盈利为目的的社会组织有其独特的专业性，在实际工作中不但能够弥补政府和市场的缺陷，而且能够很好地与农村的经济社会相契合。然而，现阶段大多数的非盈利性组织处于建设的初级阶段，其发展水平较低，运营形式陈旧，缺乏现代的管理理念和服务理念，筹集服务资金和社会资源的能力较弱，缺乏强竞争力，缺少参与体育公共服务的渠道和机会。所以，政府要想办法扩大供给主体的范围，鼓励其他非盈利团体积极参与农村公共体育服务的供给，颁布有利于社会体育组织参与公共体育服务治理的政策措施，在税收和资源方面给予优惠和扶持等。另一方面，为提高自身的独立性，非盈利组织要广泛吸收专业的体育人才和管理人才，创新管理机制，加强自身组织文化建设，积极开展一系列体育活动，不断提升自己的影响力；建立自己的基金会，专门为农村体育公共服务提供资金来源。

3.4、挖掘农民群众中的体育资源

公共体育服务的最终服务对象是公民，公共体育服务的建设和供给一切从公民的需求出发，公众的身体健康状况和健身满意程度是体现公共体育服务行之有效的最好评价。农村地区，农民群众对于体育锻炼的漠然态度和抗拒心理是农村体育发展的一大难题，组织人才和榜样力量尤为重要。对于公民个人这个层面来说，一方面，鼓励农民中的那些经济条件优异的人或者事有体育才能的人参与到农村公共体育服务治理中来，给予其一定的鼓励和奖励，充分发挥其在资金筹集、体育教育等方面的作用。另一方面，农村中的党员、干部要起到先进模范带头作用，积极响应国家号召，支持国家的政策，做好组织和引导工作，保障公共体育服务治理工作的顺利开展。发挥农村居民的主观能动性，激发其参与体育活动和体育服务的积极性，做好农村公共体育服务供给等监督和评价工作。

4、结语

总之，农村公共体育服务供给的弊端需要改变现有的供给方式，在政府主导下，使企业、社会团体和公民参与其中，扩大力量，优化供给。政府与其他主体之间通过协同、合作、竞争、联动的形式共同参与农村公共体育服务的供给。政府作为“掌舵人”，做好顶层设计和引导扶持工作，企业的加入增加了社会资本的投入，体育社会组织能够从最底层听取民意，公民个人也可以在整个供给过程中表达意愿，积极参与。最后，建立公共体育服务多中心供给的保障机制和评价机制，保障多元主体有效协作、合作治理，发挥治理效能，降低治理成本。