农村土地流转过程中存在的问题分析

□刘 华

（阳谷县农业农村局，山东 聊城 252300）

1 我国农村土地流转中存在的主要问题

1.1 农村土地产权主体不明晰

从当前来看，我国《农村土地管理法》中明确“农村土地所有权为农村集体所有”，在家庭联产承包责任制中，农民群体只是土地的使用者，而非所有者。但是由于部分地区村民对权益产生不理解，导致出现人地矛盾、农民群体之间的矛盾问题。根据本研究调查，相关问题主要体现在两个方面。

首先，部分地区在土地流转探索的过程中存在土地所有权主体模糊问题，如一些地区在农村土地主体上存在多个并存问题，尤其体现在农民主体使用权、宅基地所有权和农村集体所有权混乱方面，影响到农村土地主体的明确性，导致农村出现土地之争的矛盾，影响到农民群体的积极性和土地流转的探索实施。在农民主体与集体所有的产权问题上，主要体现在自留地、宅基地的产权问题，部分地区将闲置土地、城乡接合部土地划为集体所有，而一些闲置土地又与农民群体的自留地或者宅基地重合，对农民群体的权益造成影响；在多个农民主体所有权并存的问题上，主要体现在农耕用地和宅基地问题，尤其是农村闲置宅基地流转以后，宅基地未能够及时过户，导致相应的矛盾出现。

其次，本研究在调查中发现，部分农村地区在土地所有权的问题上还存在土地管理部门监管不足、指导不到位等问题，进一步导致了农村土地产权问题的严峻性。例如在农耕土地流转的问题上，由于基层土地管理部门缺乏必要的监管，存在集体流转个人土地问题。部分村集体在未经在外务工的农民主体同意的情况下，将其土地流转，影响到农民群体资源要素的收入[1]。

1.2 农村土地流转不规范

就本研究对土地流转的具体调查来看，存在土地流转规范性不足等问题，集中体现在农民群体在土地流转中的权益保障性不足、政府监管与指导缺位、土地流转价格机制缺乏3 个方面。

首先，农民作为土地权益的拥有者，在土地流转的过程中要能够通过转让土地使用权益，获得自身的收益。但是农业经济本身受到气候、市场价格的影响较大，导致部分土地承包者不能及时向农民群体结清承包费用，甚至存在恶意拖欠等问题，进一步导致农民群体在土地流转中的权益受到损害，影响到农民群体土地流转的积极性。

其次，在规模型和现代化农业转型发展的过程中，政府需要以监管者和服务者的身份做好土地流转的相关服务工作，实施必要的惩治措施。但是由于当前农村土地流转的主体较多、数量较大，仍具有分散性的问题。基层土地监管部门和纪检部门主要是土地管理所，其人员较少，在面对较大流转问题时难以做到全面的监管与服务，甚至导致部分政府官员与土地承包商出现违法行为，进一步影响到农村土地流转。

再次，农村土地流转的价格是否稳定，直接关系到农民群体在流转过程中的权益。当前，尚未结合农村土地流转统一划定价格，部分承包商依据种植与经营的具体产品、产品的市场价格进行承包定价，甚至存在承包商恶意压价的行为，影响到农民土地流转的积极性。

1.3 征地拆迁矛盾突出

城镇化是当前我国城镇发展过程中的主要趋势，考虑到城市功能设置、产业集聚等发展因素，多数城镇近年来积极扩展自身的面积，进一步提高城镇的综合能力。城镇扩展的主要选择是城乡接合地带和周边农村地区，导致了农村耕地面积被占、农村住房拆迁等问题。

从农村与农业的发展来看，城镇化发展的过程中出现了征地拆迁矛盾突出问题，影响到农村地区的和谐稳定，对我国的社会治理工作造成影响。这主要是由于当前我国征地拆迁制度有待完善，尤其体现在拆迁赔偿上。

在调查中发现，多数农村居民对征地拆迁的工作抱有疑虑，部分农民群体认为，在原有农村生活的过程中，自身可以依托耕地生活和发展，征地拆迁工作的开展导致耕地被占，农村居民转向城镇居民，不仅缺少了生活的依托，同时还要缴纳相应的费用，影响到农民的生活质量[2]。

1.4 农民群体法律意识淡薄

农村土地流转深化实施的推进，不仅需要系统的法律和政策制度作为保障，同时也需要农民群体的法律意识和素养作为支撑。如在农村土地流转、土地利用等问题上，国家有着明确的法律条文，部分农民群体在相关问题的实践过程中，缺乏对法律知识的了解，影响到自身的实际利益和效率。

农村建厂的问题上，国家规定厂区建在耕地红线以内，占据耕地面积的厂区要强制拆除，部分农民群体在农业转型的过程中由于缺乏对该类知识的理解，导致厂区被依法拆除。

1.5 耕地面积连年缩减

耕地是农民群体赖以生存的保障，同时也是农业现代化实施的关键要素，更是深化农村土地改革的核心主体。但就当前来看，受到农村劳动力流失、城镇化发展等因素影响，部分农村地区耕地面积出现连年减少的现象。

近年来，围绕农村产业的发展进行了积极的探索，包括实施农村电商、推动农产品加工企业的落地发展，进一步调动了农民群体种植的积极性，同时在部分地区形成了农副产品集聚生产的趋势，提高了农民群体种植、生产的盈利能力。但是，由于我国多数地区处于山区地带，土地资源较少，且呈现出土地资源分散化问题，导致部分承包商承包的积极性较低。再加上农村基础设施发展与建设的占地，进一步导致农村土地出现闲置化、被占据等问题。

2 我国农村土地流转深化的对策建议

2.1 明确农村集体土地所有权

针对我国农村土地流转中存在产权主体不明确的问题，应当以法律法规的形式，对农村集体土地的所有权进行明确，并健全对农民土地权益的保护机制，最大化保障农民群体在土地资源上的根本利益。对此，本研究认为应当从3 个方面着手实施。

首先，明确农村集体土地的管理机构，结合农村土地流转的具体实践和需求，对农村集体土地管理机构的职能进行系统搭建。当前，我国政府机构设置尚未明确农村集体土地管理的机构与部门，涉及到农村集体土地管理的相关主体包括各级土地管理局（所）、纪委监委土地监管部门、各级人民政府以及农村村委会等。其中土地管理局主要对农村土地资源进行管理，尚未明确对集体土地的管理职能，这就导致农民在土地权益受到侵犯时，不确定寻找哪个部门解决相关问题，甚至各个部门之间职能交叉，存在着办事推诿等问题。

其次，优化发挥基层自治组织在农民土地产权保护中的作用。基层自治组织主要包括农村村委会以及村委会下辖的各个村小组，这也是解决我国基层矛盾问题、化解基层风险的重要主体。在有关农村集体土地权益问题的解决上，应当引导各个农村基层自治组织发挥自身的职能，在各农村村委中设置集体土地权益保障小组，专门负责集体土地的问题。当村集体解决不了时，可以寻求基层土地管理所以及乡镇政府的帮助。

再次，完善有关农村土地产权的法律法规。农村集体土地权益的保障需要相关法律的支持，当前我国司法实践中对于农村集体土地权益问题的解决，主要是依托《土地管理法》。但是由于法律本身的发展性以及立法的程序性，法律条文中仍存在部分不足，如对集体土地的明确不够清晰等，这就需要结合具体的土地流转实践，将普遍性问题上升到法律层面。如在《民法典》中对农村集体土地权益问题的解决进行补充，或者由最高法出具相关的司法解释，以此充分发挥法律的保障作用[3]。

2.2 规范土地征用审批程序

随着城镇化的不断发展，农村土地征用问题已经成为普遍性的问题。这是乡村振兴战略、新型城镇化发展实施的必要之举，同时也有可能因此产生政府与农民群体的矛盾。

在风险化解的理念下，各级政府在征地用地上既要严格遵循相关法律法规和农民主体的意愿，也要规范土地征用的审批程序，兼顾土地资源利用的最大化以及农民主体权益保障的最大化，积极预防征地用地过程中的矛盾。

同时，在城镇化发展和乡村建设用地上，各级政府要协调好农业、农民、城镇化建设和工业化发展之间的关系，不能以牺牲农民群体的利益为代价拉动城镇化和工业的发展。

我国相关法律对农村土地征用做出了明确的规定，即要按照逐级审批的原则，结合农村发展的实际情况、建设用地的背景与需求以及农民群体的意愿进行审批。

在审批完成后，按照年度发展规划，进行土地的征用，并结合区域经济发展等要素，合理解决征地赔偿费用以及征地之后的搬迁、就业等问题。这就需要各级政府把好有关农村土地征地审批的关口，在审批的过程中，积极进行实地调查、组织民主讨论，在相关程序完成以后，审慎科学地做出审批决定。

2.3 引导农民群体进行土地流转创新

农村土地流转的深化既要依托政府部门的指导，又要充分发挥农民群体的参与作用。形成政府与农民群体关于土地深化改革的深度互动，进一步推动土地流转效果的优化。

首先，在土地流转深化实践的过程中，各级政府要结合自身的具体情况，加大对农村土地资源优化配置的力度以及涉农产业的补贴力度，体现改革开放成果共享的理念。

其次，各级政府要在土地流转探索实践的过程中，积极鼓励农民群体进行土地发展和农业发展的创新探索，充分听取农民群体的意见与建议，并积极采纳科学性和可取性的建议，在确保建议可行、成果明显的基础上，将其纳入土地管理的制度中。

2.4 提高农民法律意识

针对农民群体土地法律意识淡薄的问题，我国要切实发挥各级政府部门、司法部门以及媒体的普法宣传作用，积极组织“送法下乡”“法律援助”等活动，在培养农民群体法律意识的基础上，提升农民群体的法律素养。

首先，各级政府要积极开展对农民群体的培训，这既是农业现代化和规模化发展的需求，也是普法宣传本身的需求。通过对农民群体专业知识和法律知识的系统教育，既能够提高农民群体文化素养，又能在拓宽农民群体现代化农业视野的基础上，发挥教育培训对农民群体法律素养的培养作用。对此，各级政府部门要积极组建公益再教育与行业培训的体系，大力支持民间资本融入涉农培训领域，通过税收等方式有效调动民间资本的积极性，搭建出以公益教育为主体、民办教育为辅助的涉农专业培训和法律素养培训体系。

其次，各媒体机构要结合农村土地深化改革过程中存在的具体问题，以系列报道等形式加大对农村土地法律的宣传力度。

再次，在发挥官方媒体作用的基础上，鼓励各级司法部门、土地管理部门和基层政府通过探索自媒体宣传的方式，搭建农村普法宣传的矩阵体系，通过短视频等方式对农村土地普法进行实践探索，以此优化提升农民群体的法律意识。

2.5 完善土地管理制度

土地管理制度既是实施农村土地深化改革的依托，同时也是农业现代化发展的核心保障。结合我国当前在土地管理制度上的问题以及耕地面积缩减、耕地质量下降的现实需求，各级政府要积极完善土地管理制度，在原有土地管理框架下，结合区域发展的实际情况，灵活完善土地管理制度。各级政府要发挥对耕地保护机制和耕地指导服务的作用。

首先，政府要结合区域经济的发展以及中央的相关政策，坚持耕地补贴制度的实施，发挥补贴制度对农民群体耕种的激励作用[4]。

其次，政府要积极宣传正确耕地方式、耕地原则，提升农民群体科学耕地的意识和素养，进一步提升土地肥力与质量，保障土地生产效率。同时，政府要结合现代化工具与方式，对农村废弃耕地进行复垦，进一步扩大耕地面积，提高耕地资源的利用率[5]。

3 结束语

深化农村土地流转既有着现实的需求，同时也与我国未来发展规划相符合，体现出改革开放全面、深入、可持续的发展。结合我国当前农村土地流转中存在的具体问题，本研究认为，在土地流转深化实施的过程中，既要充分发挥政府的指导与支持作用，同时也要完善相应的法律法规和配套设施，缓解农村土地流转中存在的矛盾，为农民群体权益的保障提供必要的依托。

此外，还要优化发挥出农村基层自治组织和农民群体的主体作用，形成以农村土地流转为主题的各方联动探索效应，为农村土地流转的深化实施提供必要的保障。需要注意的是，农村土地流转的实施是一个动态发展的过程，要能够结合我国的国情和地方农业发展的具体情况，在确保制度一致性、系统性的基础上，做好必要的调整与完善，以此发挥上层建筑对农业发展的保障与带动作用。