美国学生贷款之“雷”不好排

文/郭娇

2022年8月下旬，美国总统拜登宣布，计划减免中低收入者的学生贷款，他说这将是美国有史以来最大规模的学生贷款减免。全美的学生贷款总额已达1.7万亿美元，仅次于美国的房贷。

学生贷款的初衷

尽管坊间常把美国历史上第一笔学生贷款追溯到1840年的哈佛大学，但具体时间、人物或缘由皆无据可考，留下一个悬念。当过哈佛校长的约书亚·昆西（Josiah Quincy）与学生关系紧张，一度让整个大二年级停课回家，还把砸教师家玻璃窗的学生告上法庭，导致报考人数骤然下降。当时的哈佛大学只是居于一隅的地区学院，其影响力远逊于美国第三任总统杰弗逊离任之后在家乡建立的公立高校弗吉尼亚大学。可见，学生贷款即使源自哈佛大学，也远非一项令人自豪的创举，而更似招生困难倒逼的一个应急对策。校方难以招满来自富裕家庭的学生，便被迫向低收入家庭敞开大门，并借钱供其完成学业。当年哈佛大学的学费150美元，相当于一个普通劳工的半年收入。

2022年8月24日，美国总统拜登与教育部部长米格尔·卡多纳(右)在白宫宣布减免学生贷款

在墓志铭上自诩为“弗吉尼亚大学之父”的杰弗逊早在1796年就倡导各州资助州内的公立大学，但操作层面上各州公立大学多采用“价格歧视”，即对州外学生收取远高于州内学生的学费。除去学费，无论州内州外，学生及其家庭还要负担教材、交通、住宿、医疗保险以及其他日常开销。根据美国大学理事会（College Board）对上述支出的统计，仅2021—2022学年，一名普通美国大学生选择家门口两年制社区大学、四年制州内公立大学、四年制州外大学或者私立非营利大学分别需支付18830、27330、44150、55800美元。与2022年4月美国劳动统计局的美国平均年薪水平（63997美元）相比，无论就读州外大学或私立大学都是一笔昂贵的投资。难怪不少低收入家庭学生采取转学策略，先在社区大学或州内公立大学完成部分学分，再转入排名更靠前的州外或私立大学，既省学费，又获得了更具竞争力的学位证书。

沉重的学生贷款

相比各州，联邦政府介入高等教育的资助要晚到1944年的《退伍军人权利法案》（简称GI法案）。只要在二战期间服役超过90天的士兵，在退役之后就能获得四年免费教育或培训机会。此后数年，共有200多万退伍军人涌入大学校园，达到在校人数的一半以上。1958年《国防教育法》的出台则是在美苏冷战背景下，由美国联邦政府教育部为选择数学、自然科学、工程、外语专业或教师职业的高中毕业生提供奖助学金以及学生贷款。

除了安置退伍军人与冷战人才储备，联邦政府对大学生提供贷款是为了扩大低收入家庭接受高等教育的机会，其代表项目是美国联邦政府1972年出台的佩尔助学金项目（Pell Grant），获得大学录取通知书的高中毕业生提供个人以及父母的财力证明、家庭成员人数、大学学费以及其他支出等信息，以供政府判定该生是否有获得佩尔助学金的资格以及具体金额。

在后续实施过程中，联邦政府的学生资助似已偏离初衷，本是政府无偿提供给国防储备人才或低收入家庭的奖助学金，现已变成由学生或家庭支付利息的沉重贷款。美国联邦政府现有的学生贷款体系始于1992年《高等教育修正案》发布及其之后在教育部成立的联邦学生贷款免费援助（FAFSA）项目，这标志着联邦政府在学生贷款里扮演着直接贷款、间接担保或贴息、评估监管等多重角色，其中尤以“美国教育部成为最大的学生贷款获利方”而被诟病。

与2008年次贷危机里爆雷的房利美（Fannie Mae）仅有一字之差的萨利美（Sallie Mae）是由美国国会成立于1972年的学生贷款服务机构，私有化转制之后上市。他们提供的贷款不仅包括学费、教材等支出，还包括笔记本电脑、旅游等对大学生而言颇具吸引力的物品或服务。其贷款利率从3.25%到13.83%不等，具体取决于学生及其父母（或其他担保人）的信用程度。除了可变利息过高（远超出联邦政府指定的学生贷款利率上限8%）这一弊端，萨利美的贷款人还不能享受其他豁免权利（例如低收入、从事公益、破产保护等）。除了死亡或致残失去劳动能力，萨利美贷款不可免除。特别需强调的一点是类似于萨利美的私立机构贷款并不在拜登本次学生贷款减免计划内。这意味着仅萨利美一家公司服务的数百万借款人将继续背负高利息学生贷款。

学生贷款总额，2005年，不到4000亿，2010年就翻了一番，超过8000亿，高于美国所有信用卡的贷款总和，2012年突破1万亿，超过了美国所有汽车贷款总和。2021年更是高达1.7万亿。但贷款偿还现状不容乐观，据美国大学理事会（College Board）统计，2021年背负学生贷款的4500万美国人里23%的年龄在50岁以上，他们中不少人可能退休后还得继续还贷。由于美国法律的规定，学生贷款在退休之后也无法减免。联邦政府、萨利美或商业银行等借贷方可以直接从欠债人的社保金里扣除，雇佣追债机构进行追讨，甚至有些州还可以起诉并逮捕这些无力偿还学生贷款的人。非裔等弱势群体背负的学生贷款更为沉重，以1995年入学的非裔大学生群体为例，在毕业20年之后他们通常还有高达95%的学生贷款未能偿还。

纸上谈兵地减免学生贷款

背负学生贷款的低收入家庭历来是美国民主党的票仓，近年来，该党的总统竞选人一脉相承地通过减免学生贷款的不同提案来提高自己的支持率。奥巴马本人在竞选总统四年前才还清自己所欠的学生贷款，此时他已经40多岁，连续还款超过20年。他就职之后推出的减免方案里，限定学生贷款每月偿还金额不得高于可支配收入的15%，把最长还贷周期从10年延长到25年，并免除了25年之后的余贷。

参加民主党总统候选人提名竞选（败于希拉里）的桑德斯是家里第一个上大学的人，其父高中辍学，其母从来没有上过大学。他在竞选纲领里提出了《全民高等教育法案》来免除美国公立大学的学费，负担低收入学生的全部食宿开支，提高佩尔助学金的资助额度，扩大半工半读项目的覆盖人数，将学生贷款利率削减一半以上。愿景美好，现实骨感。桑德斯党内竞选失利，《全民高等教育法案》从始至终只是纸上谈兵。

奥巴马的学生贷款减免方案在实施数年后，被政府问责办公室（Government Accountability Office）审计发现基于收入的还贷计划容易被人投机取巧，每100美元的学生贷款给联邦政府带来了21美元的损失，于是这一方案被美国国会里的共和党议员建议缩减或终止，直到特朗普竞选时提出了比奥巴马更为吸引人的减免计划，例如限定每月偿还金额不得高于可支配收入的12.5%并免除了15年之后的余贷。

拜登就职之后，为了挽回民主党在青年选民里崩塌的支持率，再次祭出学生贷款这一拉票法宝。根据盖洛普2022年4月民意调查，拜登的支持率在过去一年里迅速下降，尤其是1995年之后出生的互联网世代（以不超过27岁的青年学生为主），他们支持拜登的占比从60%跌到39%。8月，拜登公布的学生贷款减免计划可被视为挽回民心的一种政治策略，伴随着这一计划的公布，他的支持率上升到44%即本年的最高水平。该计划的主要内容是个人年收入12.5万美元（或夫妻共同年收入25万美元）以下的借款人，可免除1万美元的联邦学生贷款。获得佩尔助学金的借款人（即低收入家庭）则可免除2万美元的贷款。

对于拜登提出的学生贷款减免计划，未能完全免除学生贷款的个人或家庭觉得资助力度不够，还担心部分高校借机提高学费、大规模的贷款减免引发通货膨胀等

为了确保这一减免计划能顺利实施，拜登政府延续了新冠肺炎疫情期间学生贷款暂停偿还的政策，把恢复还贷的时间推迟到2023年1月。该法案将每月还贷金额限定在可支配收入的5%以内，这能为每人每年减免1000美元左右。

此外，美国17.5万公务员可享受与现役军人等相同的学生贷款减免福利。提供更多的佩尔助学金以及免费的社区学院教育也是拜登学生贷款减免计划的辅助方式。总之，该减免计划估计能够直接免除约2000万人的全部学生贷款（占现有借款人的44.4%），对中低收入家庭的支持力度更大，覆盖全年龄段（其中三分之一的借款人年龄在40岁及以上）并有助于缓解弱势群体的还贷危机（获得佩尔助学金的非裔借款人是白人的两倍）。可见这是一个通盘考虑的计划，其信息传递与实施落地的复杂程度超出了之前奥巴马的方案以及桑德斯的纲领。

在等待该计划落地的这段时间里，不少直接反对或隐约质疑的声音也频发。最为强烈反对的一派认为，此举的程序合法性是个问题。9月13日，22位共和党州长联名要求拜登撤回这一法案。其中六个州的检察长或法律代表提起诉讼，指出总统这一大规模减免行为“非法”。拜登在宣布学生贷款减免计划时援引了小布什在“9·11”恐怖袭击之后国家进入紧急状态时的总统特权，而2022年新冠肺炎疫情在美国的危害程度难以与“9·11”恐袭相提并论，拜登在计划里提及的推迟还贷时间等系列举措不能以国家紧急状态为依据。

而且，该计划设计与实施的细节也让一些学生及其家长困惑不解，例如利率最高的萨利美或商业银行的学生贷款不在此次减免范围内。未能完全免除学生贷款的个人或家庭又觉得资助力度不够，还担心部分高校借机提高学费、大规模的贷款减免引发通货膨胀等。迫于法律诉讼的压力，拜登政府已宣布缩减学生贷款减免计划的范围，约有77万人不再享有这一政策福利。这无疑对该计划的最终落地及其效果评价带来更多不确定的因素。