政府竞争、转移支付与经济高质量发展

○李泽浩 陈传龙 刘志远

（1中共中央党校，北京 100091;2南京审计大学，江苏 南京 211815）

一、引言

改革开放40 多年来，中国创造了世界经济增长的奇迹，实现了经济总量的快速增加。从标准的经济增长理论来看，中国的经济增长取决于资本、土地以及劳动等要素的数量投入与效率改进。但一个更深层次的问题是，这种要素积累以及效率提升的动态进程后的制度性根源是什么。当前，地方政府竞争理论成为中国经济持续增长的主流制度解释。有研究表明，地方政府以经济增长为导向的竞争是中国经济快速增长的重要推动力，而晋升考核体系在此进程中发挥了根本性作用[1]。进入“新常态”以来，中国经济由过去高速增长的阶段转向以经济高质量发展导向的新时代，经济发展的质量和效率成为重点关注的问题。在当前我国经济结构转型升级、新旧动能转换的关键时期，无论是建立健全相关的体制机制，还是引导经济运行的方向，地方政府都发挥着不可替代的作用。在以高质量发展为目标导向的新时代，地方政府竞争机制能否适应高质量发展的要求呢？因此，本文重点关注政府竞争对经济高质量发展的影响效果，实证考察政府竞争与经济高质量发展之间的关系，以期揭示政府竞争在推动我国经济高质量发展进程中的影响和作用。

此外，转移支付是协调政府间财政关系及影响经济高质量发展的重要制度安排[2]。储德银等[3]通过建立转移支付与经济高质量发展的动态面板联立模型实证研究发现，转移支付不仅能够对经济增长质量产生直接影响，还能够通过影响地方政府行为间接影响经济增长质量。目前，各省获得的中央的转移数额主要由各地政府财政收支差额、地方政府上交中央税收的多寡等因素所决定，中央政府对地方政府转移支付力度存在显著差异，地方财政自给能力越差及经济发展水平越高的地区，相较而言能够获得更多转移支付，从而在转移支付分配后进一步影响地方政府的竞争策略。考虑到转移支付的调节效应，转移支付在充实地方自有财力的同时作用于政府竞争对经济高质量发展的影响如何也是本文所要探讨的重要问题。

在二十世纪地方政府竞争理论就受到理论界的广泛关注。TIEBOUT[4]首次对地方政府竞争展开论述，针对地方政府在公众开支方面的竞争行为提出了“用脚投票”理论，认为在保证劳动力自由流动的前提下，地方政府为避免生产要素及税源的流失会努力提高公众品供给的效益和质量。BREAK[5]则提出了地方政府在税收上存在竞争的理论，认为地方政府为吸引外资会策略性地降低税负，这会导致财政收支偏离提供最优公共服务的水平。之后，国外诸多学者在地方政府竞争这一主题进行了多方面的研究，关注点扩展到地方政府之间的资本税竞争[6-7]、基础设施竞争[8]以及管制竞争[9]等方面。对于中国的实际情况而言，目前学界公认的我国政府竞争的两种类型分别为横向政府竞争和纵向政府竞争，国内学者针对地方政府的两种方向进行了细致研究。在横向政府竞争上，周业安和赵晓男[10]比较了中国发达地区和欠发达地区的地方政府横向竞争的模式，提出了构建政府间良性的竞争秩序的方法。随后关于地方政府横向竞争的研究逐渐细致，主题也扩展到地方政府横向间的公共性竞争[11]、制度竞争[12]、税收竞争[13]以及晋升竞争[14]等方面。在纵向政府竞争上，由于分税制后地方政府有了较大的经济自主裁量权，此方面的研究主要聚焦于分权制下的地方政府行为[15]以及央地竞争关系[16]。

地方政府竞争之所以备受学者们关注，在于这项制度能够对经济增长的速度和质量产生重要影响。近年来，国内相关研究主要聚焦于地方政府竞争对经济发展的作用效果，在政府竞争对经济发展影响方面的理论分析和实证研究两个层面都有了较多积累，这些文献大多肯定了地方政府竞争对经济发展的积极作用。有关文献表明，地方政府竞争机制在加快国有企业的民营化进程[17]、促进当地生产要素流入[18]、提高土地的使用效率[19]、增加省级出口[20]以及推动产业结构合理化和高级化上均能产生正向促进效应。相比较而言，关注地方政府竞争与经济高质量发展两者关系的文献却寥寥可数，且没有形成一致的观点。譬如，唐雪梅和黎德福[22]认为通过明确地方政府之间政治锦标赛竞争的竞争规则，可以促进政府竞争对经济高质量发展的激励作用，抵消高质量发展的多目标排序困难使激励弱化的机制。但谢国根等[23]人研究发现地方政府竞争程度的加剧会抑制经济高质量发展。

综上，已有研究从理论和实证两个层面对政府竞争与经济发展的关系进行了大量有益研究，且近年来关于政府竞争的研究已逐渐转向政府竞争与经济高质量发展的关系上。但遗憾的是，上述文献过多关注了地方政府竞争对经济增长的作用效果，仅有少量文献研究了地方政府竞争对经济高质量发展的影响效应。此外，现有研究地方政府竞争主题的文献也普遍忽视了转移支付这一关键变量的调节效应。事实上，转移支付能够充实地方自有收入，但也会加剧地区间的财政收支差距，对地方政府的竞争策略选择产生重要影响。这两点在当前经济发展进入高质量发展阶段以及推进财政体制改革的背景下，显得格外重要。因此，本文采用综合指标构造经济高质量发展指标，并且引入中央对地方政府的转移支付力度的调节作用，选取中国2003—2017 年的省级面板数据实证研究了地方政府竞争对经济高质量发展的作用效果，其结论对于在新常态背景下规范地方政府竞争规则和秩序、优化转移支付结构以及实现我国经济高质量发展具有重要经验启示。

二、机制分析和研究假设

（一）政府竞争、转移支付与经济高质量发展的逻辑联系

在我国财政分权管理体制下，以GDP 为导向的政绩考核体制以及地方充实财政收入的激励导致了地方政府之间的激烈竞争。一般认为，地方政府竞争分为横向政府竞争和纵向政府竞争，各地政府在上级政府政绩考核以及“经济锦标赛”的推动下从两方面入手来进行政府间的竞争策略选择，地方政府竞争中所产生的各种策略选择和政策势必对经济高质量发展产生重要影响。而转移支付作为我国调节地方财政关系的重要工具，在推动经济高质量发展的作用上也难以替代。

地方政府并非市场经济中的微观主体，但地方政府掌握着本地各类核心资源的配置权，如财政补贴、税收优惠和政府购买等项目的配置。地方政府的竞争策略将以地方政策形式转嫁给地方微观主体，“为增长而竞争”或是“为质量而竞争”将在极大程度上影响微观主体的表现从而对经济高质量发展产生影响。此外，地方政府的竞争行为策略选择高度受到地方财力水平的制约，中央政府对地方政府的转移支付将通过补充地方政府自有财力对地方政府行为产生重大影响，从而进一步影响经济高质量发展。

（二）地方政府竞争对经济高质量发展的作用机制

由于我国处在经济转型过程之中，地方政府竞争与市场经济更成熟的国家具有不同的特点，其对我国经济高质量发展既有促进的方面，也有不利的影响[24]。在1994 年的分权制改革后，地方政府之间的竞争范围开始扩大，各级政府为了争取本地区最大利益展开了激烈竞争，对经济发展产生了双重影响。在横向间政府竞争方向上，地方政府以政府支出竞争、税收竞争、制度竞争以及晋升竞争等为主要竞争方式，通过种种优惠条件吸引优质生产要素的流入，对经济增长的作用效果显著。但地方政府横向间竞争带来经济总量增加的同时，政府间竞争导致部分地区生产要素的流失也使得部分地区经济发展的滞后，对经济高质量发展产生不利影响。同时，同级政府间的无序竞争所导致的重复建设、地方保护主义等行为也会导致地区的利益损失[25]；在传统以“GDP 论英雄”的政府间晋升模式上，地方政府也会更关注于经济总量的增加，忽视发展质量的提升。因此，在以GDP 增量考核为导向的横向间政府竞争下，横向间政府竞争将对经济高质量发展产生不利影响。

在纵向间政府竞争方向上，不同级的政府主要围绕财权和事权展开竞争。分权制的存在使得地方政府拥有一定的财政自由以及自主裁量空间，纵向间的下级政府同上级政府竞争主要是为了获取更多的经济政策决策、执行权限及地方优惠政策等。在地方纵向竞争机制下，第一，地方政府相较于上级政府对本辖区的实际发展情况的掌握更加细致，因此地方政府在财政支出效率上会更高。纵向间政府竞争强度的提高，使得地方政府拥有更多的经济社会发展自主权，有利经济发展质量的提高。第二，地方财政自主权的提高不仅能够增强地方政府制定决策的责任感，使其充分发挥出本地比较优势和信息优势，也对政策实施进程和效果的监督上有更强的掌握。第三，地方政府从上级政府开展竞争的动态过程，也是使地方政府的财权和事权相匹配的动态过程，地方财权事权的匹配更有利于地方政府“为质量竞争”。因此，相较于横向间政府竞争，纵向间政府竞争更能促进经济高质量的发展。据此，本文提出以下假设：

假设H1：横向政府竞争不利于经济高质量发展，而纵向间政府竞争对经济高质量发展有促进作用。

（三）转移支付对经济高质量发展的调节作用

作为中央调节与地方政府间财政关系、平衡区域间财政收入差异的重要政策工具，转移支付能够通过影响地方政府的财政收支进而影响到地方政府竞争行为选择，从而间接影响经济高质量发展。从横向间政府竞争来看，由于转移支付制度存在着“粘蝇纸”效应[26]，因此，地方政府为了在横向政府竞争上取胜，会将转移支付资金的支出倾斜于短期效益更好的经济建设类支出而忽视民生类建设，走上过度追逐经济增量的老路，从而不利于经济高质量发展；但转移支付也能够充实地方财政资金，使得地方政府更有能力进行基础设施建设以及提供辖区内居民所需公共品，也有促进经济高质量发展的一面。从纵向间政府竞争来看，地方政府财政自由度的提高也间接提高政府财政支出效率对经济高质量发展产生正向效应。但同样值得注意的是，地方政府在与上级政府的纵向博弈中为追求更多的转移支付额和政策倾斜，会倾向于隐藏地方经济社会发展的实际情况，从而异化地方政府行为，对经济高质量发展产生不利影响。由此来看，转移支付作用于政府竞争对高质量发展同时存在正负两种效应，具体作用效果取决于两种效应的大小。据此，本文提出以下假设：

假设H2：转移支付通过作用于地方政府竞争对经济高质量发展具有调节效应。

三、研究设计

（一）模型设定

首先对假设H1 进行验证，考察横向政府竞争以及纵向政府竞争对经济高质量发展的影响效应。考虑到地方经济高质量发展是一个渐进的动态过程，上一年份的经济增长质量可能会对下年经济质量发展产生影响，因此引入经济高质量发展的一阶滞后项更加符合理论与现实。但引入经济高质量发展的滞后项同时也带来了模型的内生性问题，为了消除内生性对测量结果的影响，本文采取[27-28]动态面板差分数据模型进行估计。且两步法GMM估计值所得到的标准误能够显著降低小样本条件下的模型估计偏差，因此,本文使用GMM差分模型进行两步估计。则假设H1 的检验可用动态面板GMM模型表述为：

式（1）中，qualityi,t表示i地区t时期经济高质量发展水平，govi,t表示i地区t时期的政府竞争力度，分为横向政府竞争和纵向政府竞争，其回归系数反映的是政府竞争对经济高质量发展的影响；controli,t为相关的控制变量；εi,t表示随机误差项。

其次，对假设H2进行验证，进一步地考察转移支付作用于政府竞争对经济高质量发展效果的影响，在式（2）中加入政府竞争和转移支付力度的交互项，最终回归模型可设为：

式（2）中，govi,t*trani,t为i地区t时期政府竞争和转移支付力度的交互项，分为横向政府竞争以及纵向政府竞争与转移支付力度的交互项，其回归系数反映的是转移支付力度作用于政府竞争对经济高质量发展作用效果的影响。

（二）变量选取

1.被解释变量

本文的被解释变量为经济高质量发展（quality），这一发展理念的内涵极其丰富。党的十九大报告已明确指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”但对于经济高质量发展这一指标的测度在理论界并无统一的标准。已有研究对经济高质量发展的测量方法和指标体系构建进行了大量的探讨，一些研究分别采用全要素生产率、福利生态强度、绿色全要素生产率等单一指标来衡量经济高质量发展的水平。也有学者基于“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念采用综合指标构造经济高质量发展水平测算体系。以往研究对经济高质量发展这一指标的测算提供了有益的参考，本文借鉴侯世英和宋良荣[29]、谢国根等[30]学者的研究方法，结合我国高质量发展的内涵与理念，从经济增长的效率、结构、稳定性、福利变化与成果分配、生态环境代价以及国民经济素质六个方面构建了经济高质量发展的评价指标体系（见表1），并参考杨丽和孙之淳[31]的评价方法，采取熵值法对确定各个指标的权重并加以合成。具体计算步骤为：首先构造各指标原始数据矩阵，筛选出正向指标和负向指标，对各指标进行标准化处理，然后计算各指标的熵值与差异性系数，接着计算出各指标的权重，最后依据处理过的各指标数据与相应权重计算出经济高质量发展水平。其中，多数指标进行简单处理即可得到，较为复杂的全要素生产率采用Malmquist指数法进行测算。产出数据是以2000年为基期经过价格平减处理的各省市实际GDP，投入数据为劳动力投入和资本存量，选择产出导向模型，运用DEAP2.1 软件计算出各省的DEA-Malquist 生产率指数，并将技术效率变化指数和技术进步变化指数进行分解也作为基础指标对经济高质量发展水平进行评价。

表1 经济高质量发展评价指标体系

2.核心解释变量

（1）地方政府竞争。依据前文所述，地方政府间的横向竞争行为主要是同一层级的政府之间为追逐本地的相关利益而进行的包括支出、税收、资金、人才、公共品供给等多方面的策略博弈，同时鉴于地方政府是在政治晋升激励和“经济锦标赛”的双重激励下展开多维度的竞争关系，因此本文借鉴缪小林等[32]的做法以赶超型经济竞争作为横向政府竞争的衡量标准，具体计算公式：

而在分权制改革后的纵向政府间竞争（gov_ver）则是上下级的政府间主要针对财权和事权展开的竞争，鉴于在分权制改革后，地方政府拥有了较大的财政权，因此本文依据周业安和章泉[33]的研究，使用地方财政分权水平或财政自由度来衡量地方政府纵向竞争强度，具体为人均各省本级财政支出/（人均中央本级财政支出+人均各省本级财政支出）。财政自由度越大，表示地方政府纵向竞争就越激烈。

（2）转移支付力度（tran）。为了便于在研究转移支付对政府竞争作用于经济高质量发展的影响的同时能够考察转移支付力度对经济高质量发展的影响，本文参考汪冲[34]等人的研究，采用本省从中央政府获得的所有转移支付收入减去上解支出后的转移支付额与本省总人口之比来衡量中央对地方的转移支付力度。

3.控制变量

影响经济高质量发展的变量数不胜数，为尽量避免因为遗漏相关变量而导致的模型计算误差，本文选取了相关的控制变量，具体包括：人口年龄结构（pop），采取劳各地区动力人口（15～64 岁）占总人口的比重来衡量；经济增长目标（target），采用各省级政府工作报告中所公布的当年该地区GDP增长目标来衡量；创业活动水平（star），采用各地区私营和个体从业人数占总从业人数的比重来衡量；研究开发水平（rd），采用R&D 研究经费支出占GDP的比重来衡量；市场化水平（market），采用王小鲁等《中国分省份市场化指数报告（2021）》①王小鲁，胡李鹏，樊纲.中国分省份市场化指数报告(2021)[M].北京：社会科学文献出版社，2021.中的市场化指数来衡量。

（三）数据来源及统计特征

鉴于台湾、香港、澳门以及西藏自治区的数据严重缺失，本文选取我国除上述地区之外的30 个省市数据进行实证分析。此外，本文采取了综合指标对经济高质量发展水平进行测算，考虑到部分数据的可得性，本文采用2003—2017 年的各省市面板数据进行实证研究。数据来源于《中国财政统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国科技统计年鉴》《中国能源统计年鉴》、EPS 数据库、CEIC 数据库、WIND数据库及各省相关年间的统计年鉴。为消除可能存在的异方差现象，本文对经济高质量发展、纵向政府竞争以及基础设施水平这三项作取对数处理。各变量的描述性统计如表2所示。

表2 变量的描述性统计

四、实证结果及分析

（一）基准回归

首先，为了考察政府竞争对经济高质量发展的影响，将政府竞争按竞争方向分为横向政府竞争和纵向政府竞争，对式（1）进行回归，在控制了人口结构质量、创业活动水平、经济增长目标、市场化水平以及研究开发水平等因素下，回归结果如表3中动态面板差分GMM模型估计结果的模型一和模型二所示。模型一对地方政府横向竞争对经济高质量发展的影响进行考察，估计结果显示，地方政府横向竞争在回归系数在10%的水平下显著为负，这表明地方政府横向竞争对经济高质量发展的负向影响是显著的。模型二考察了地方政府纵向竞争对经济高质量发展的影响，估计结果显示，地方政府纵向竞争的回归系数在10%的水平下显著为正，这表明地方政府的纵向竞争显著促进了经济高质量发展。且根据回归结果显示，AR（1）检验结果显著，AR（2）检验结果和Hansen 检验结果均不显著，表明模型估计设计以及估计结果不存在工具变量的高阶滞后相关和过度识别问题。因此，假设H1 得以验证，本文判定横向政府竞争不利于经济高质量发展，而纵向政府竞争可以显著促进经济高质量发展。可能的原因是，在经济锦标赛和晋升锦标赛驱动下的横向间政府竞争使得地方政府过于关注经济增量而忽视了经济质量的提升，从而对经济增长质量产生了负向影响。而纵向间政府竞争归根到底是地方政府与上级政府间财权事权之间的博弈，纵向政府竞争程度的提高意味着地方政府能够获取更多的经济政策决策、执行权限及地方优惠政策等，此时地方政府拥有更充沛财力和更多支持本地发展的决策权。地方政府能够根据当地的资源禀赋和实际情况进行政策的调整性实施，同时也赋予了地方政府更大的责任感，进而促使地方政府全方位发展当地经济，对经济高质量发展产生了促进作用。

表3 基准回归结果

其次，对假设H2进行验证，即考察转移支付作用于政府竞争对经济高质量发展的作用效果，对式（2）进行回归。在进一步控制了人口结构质量等因素下，回归结果如表3 中动态面板差分GMM 模型估计结果的模型三和模型四所示。模型三对转移支付作用于横向政府竞争对经济高质量发展的作用效果进行考察，估计结果显示，转移支付与横向政府竞争交互项的回归系数在5%的水平下显著为正。这表明转移支付对经济高质量发展和横向政府竞争的关系存在正向调节作用，中央对地方转移支付力度增大时，横向政府竞争作用于经济高质量发展的负向作用会减弱，即高的转移支付力度减弱了横向政府竞争对经济高质量发展的阻碍作用。本文认为可能存在的原因在于，中央政府给予地方政府的转移支付很大程度上缓解了地方政府与临近辖区展开支出竞争所损耗的财力，从而使得地方政府具有相对更加充沛的财力支持经济高质量发展，从而削弱了横向政府竞争对经济高质量发展的负向效应。模型四考察了转移支付作用于纵向政府竞争对经济高质量发展的作用效果，估计结果显示，转移支付与纵向政府竞争的交互项估计系数为正，但并不显著。这表明转移支付作用于纵向政府竞争的调节效应没有显现出来，缺乏相关的体制机制使其发挥作用。原因可能在于转移支付作用于纵向政府竞争对经济高质量发展产生的影响具有双重效应。一方面，转移支付充沛了地方财力，在地方政府具有辖区信息优势的情况下，地方政府能显著提升财政支出效率，从而促进经济高质量发展；另一方面，地方政府在纵向竞争中为了获得更多的转移支付与优惠政策，往往会隐藏地方经济社会发展的实际情况从而异化政府行为，可能会产生求助上级政府、政治寻租等不良现象，对经济高质量发展又产生了不利影响。

（二）稳健性检验

1.更换计量方法

前文结果显示，动态面板差分GMM 模型的估计结果通过了显著性检验，所得结果与理论预期相符，证明了本文的研究假设。但模型设定也可能对模型的估计结果产生影响，而GMM 估计也可能存在工具变量过度的问题，因此本文采用不同的计量方法来检验模型设定对估计结果的偏误问题，首先对上述模型进行hausman 检验判断模型估计采取固定效应或是随机效应，检验结果都通过了显著性检验，因此本文采取固定效应估计对模型进行回归检验，检验结果如表4所示。横向政府竞争对经济高质量发展的回归系数显著为负，纵向政府竞争及转移支付对经济高质量发展的回归系数显著为正，转移支付与横向政府竞争的交互项显著为正，转移支付与纵向政府竞争的交互项为正但不显著，与表3估计结果保持一致，表明模型设定对估计结果不能产生根本性影响，可知本文所得结论是稳健的。

表4 固定效应模型回归检验结果

2.替换被解释变量

鉴于经济高质量发展的内涵是丰富的，因此对经济高质量发展水平的指标构建和数量测算难免会存在误差，前文分别从经济增长的效率、结构、稳定性、福利变化与成果分配、生态环境代价以及国民经济素质六个方面构建了经济高质量发展的评价指标体系，为保证估计结果的稳健性，本文使用聂长飞和简新华[36]对经济高质量发展的测算结果来衡量经济高质量发展水平。估计结果显示，替换被解释变量后的系数估计值符号与前文GMM估计和固定效应模型估计保持一致（见表5），证明了本文实证结果的稳健性。

表5 替换被解释变量回归检验结果

五、结论及政策建议

（一）结论

本文基于我国地方政府竞争这一社会现实与转移支付制度，将政府竞争划分为横向政府竞争和纵向政府竞争，通过构造并测算经济高质量发展水平，实证研究了政府竞争对经济高质量发展的作用效果。研究发现，横向政府竞争对经济高质量发展有显著的阻碍作用，而纵向政府竞争则显著促进了经济高质量发展。在进一步引入了转移支付的调节作用后发现，转移支付对横向政府竞争与经济高质量发展的关系具有正向调节作用，中央政府对地方政府的转移力度增大会减小横向政府竞争对经济高质量发展的负向影响，而转移支付作用于纵向政府竞争对经济高质量发展的调节作用则不显著。

（二）政策建议

基于上述结论，为构建地方政府良性竞争秩序，更好地发挥转移支付制度功能及地方政府竞争对经济高质量发展促进作用，本文提出如下政策建议：

1.加快构建良性的地方政府竞争机制

地方政府间的横向竞争虽对经济高质量发展的影响是负向的，但从顶层设计对其进行体制机制改革，地方政府竞争仍可成为经济高质量发展的重要动力[37]，因此，需规范地方政府横向竞争的秩序，构建地方政府良性竞争的体制机制。具体来说，要对政绩考核体制进行改革，将经济发展的效益、民生改善、生态建设以及绿色发展作为综合政绩考察指标；同时对地方保护主义及重复建设、阻碍要素流动的行为进行遏制，促进生产要素的自由流动，引导地方政府以推进地方经济高质量发展为导向开展横向间政府竞争。

2.积极推动央地财权事权关系再调整

地方政府纵向间竞争对经济高质量发展起着促进作用，地方政府财权与事权的匹配以及地方政府的自由裁量权发挥着重要作用。为此需充分发挥纵向政府竞争对经济高质量发展的体制机制，对央地的财权事权关系进行调整，充分发挥地方政府的积极能动性。具体而言，要对财政分权制进行进一步改革，改变地方政府财权与事权不匹配的现象，减小地方政府受到财政赤字的压力；同时要充分发挥地方政府对当地发展的信息优势，提高财政资金和各种资源配置的效率。

3.注重发挥转移支付的调节作用

中央对地方进行转移支付，应当坚持立足地方发展实际情况、因地制宜、因时制宜的原则，充分发挥转移支付对经济高质量发展的积极影响。首先，改善转移支付结构，适当提高专项转移的比重，可以有效提高对地方政府使用转移支付金额的监管并防止地方政府对转移支付金额的滥用；其次，发挥转移支付对地方政府财政缺口压力的缓解作用，防止地方政府间因缺乏资金进行恶性竞争；最后，在发挥转移支付对经济高质量发展作用的同时，也要注重转移支付作用于地方政府行为从而对经济高质量发展的作用机制。