美日海洋环境污染刑事立法经验及对我国的启示

王 雪

（上海政法学院 刑事司法学院，上海 201701）

根据《2020年中国海洋经济统计公报》显示，2020年全国海洋生产总值80010亿元，其中海洋产业稳步恢复，全年增加值29641亿元[1]。海洋经济推动我国经济高质量和持续发展。但我国海洋污染形势依旧严峻，根据《2020年中国海洋生态环境状况公报》显示，2020年近岸海域劣四类水质面积同比增加1730平方千米，100平方千米以上的44个大中型海湾中，8个海湾连续三季出现劣四类海水水质[2]。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“坚持海陆统筹，加快建设海洋强国。”[3]目前我国针对海洋环境污染，并未出台专门海洋环境污染犯罪的刑事立法，仅在单行法中进行原则性规定，难以达到保护海洋环境的目的。对此，有必要基于我国海洋环境污染刑事立法现状，通过比较法视野借鉴域外经验完善海洋刑法体系。

一、海洋环境污染的界定及其刑事立法的必要性

（一）海洋环境污染源的界定

目前《联合国海洋法公约》将“造成或可能造成海洋环境损害”作为海洋环境污染的表现形式。我国法律首次明确海洋环境污染的概念是在1982年颁布的《海洋环境保护法》中，该法第九十四条在《联合国海洋法公约》的基础上借鉴《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》，将海洋环境污染表现形式限缩为“造成海洋环境损害”。国际条约和我国法律界定海洋环境污染的概念时，均包含了直接或间接行为、造成海洋环境污染这两个要件。根据我国《海洋环境保护法》及有关法律规定，有关海洋环境污染的污染源主要分为陆源污染、倾倒污染和船舶污染三大类，陆源污染是造成海洋环境污染最主要原因。倾倒污染是指通过船舶等移动源向海洋排放污染物所导致的污染，由于倾倒的废弃物大都来源于陆地，又被视为陆源污染的延伸。船舶污染是指船舶向海洋排放污染物所导致的海洋环境污染，是海洋环境污染第二大污染源。从目前各国司法实践及《1973年国际防止船舶造成污染公约》规定来看，因海上钻井平台所产生的污染也被纳入船舶污染。由此，将船舶污染分为两类，一类是指船舶在正常工作状态下所产生的污染，另一类是因船舶发生运输事故或钻井平台发生操作事故而产生的污染。

（二）海洋环境污染刑事立法的必要性

海洋环境污染发生后，涉及海洋环境污染受害人的民事赔偿责任以及国家行政机关对有关责任主体的行政处罚。除此之外，构成环境污染犯罪的还应受到刑事处罚。但在现行法律框架下，我国海洋环境污染司法实践主要以行政处罚为主，并在海洋环境污染受损评估结果明确后要求行为人承担民事赔偿责任。由于民事赔偿是事后救济，其以“谁污染、谁治理、谁赔偿”为原则惩治环境侵权行为。同时，侵权行为人赔偿的损失，应当是能够评估或是可预见的，这导致行为人所承担的民事处罚远小于污染海洋环境所获得利益，罪责不相适应，缺乏威慑力。与传统财产和人身犯罪不同，海洋环境污染的后果具有长期性、复杂性及隐蔽性，现有行政处罚难以有效防止海洋环境生态损害再次发生。相较于民事赔偿与行政处罚，刑事制裁手段最为严厉，特定程序上体现严肃性。对于时有发生且具有极大危害性的海洋环境污染事件，有必要加强海洋环境污染刑事立法，通过明确海洋环境污染刑事责任为行为人划定红线，以推动海洋环境保护、维护国家利益。

二、美、日海洋环境污染刑事立法实践与经验

（一）美国海洋环境污染刑事立法实践

作为英美法系国家，美国对于海洋环境污染并未在成文刑法典中加以规制。但美国先后颁布了《海洋保护、研究和鸟兽禁猎区法》《清洁水法案》《油污法》《防止船舶污染法》《固体物处置法》等一系列行政法规，其中《清洁水法案》《1990年油污法》以及《防治船舶污染法》明确了在美国境内污染海洋环境应当承担的刑事责任。美国《清洁水法案》采用的是生态本位的环境立法理念，该法对污染海洋环境行为采取严格责任制。该法第1319条、第1321条表明，只要行为人向海洋排放了污染物，无论行为人主观是否具有故意，其都应当承担刑事责任[4]。除了规定初犯、累犯以及故意或过失犯罪刑罚刑期外，该法案还明确了法人或非法人组织污染海洋环境以及知情不报者所应当承担的法律责任。此外，《清洁水法案》明确了故意在申请材料或文件中弄虚作假或故意伪造、破坏、篡改监测设置和方法的行为人可单处或并处一万元以下罚金或两年以下的监禁刑，再犯者罚金与监禁刑加倍。

1989年，美国发生了“埃克森·瓦尔迪兹”号搁浅事故，推动了《1990年油污法》出台，该法将意外性泄漏事件所造成的海洋环境污染纳入调整范围，明确海上溢油事件的行为人除承担清理溢油的费用外，还应承担对个人的污染损失费。此后，美国又于2000年出台了《防治船舶造成污染法》，该法以《1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL 73/78）的内容为基础，规定了因船舶经营者而导致海洋环境污染，处五十万元以下罚金；因船员个人而致海洋环境污染，单处或并处二十五万元以下罚金或监禁刑[5]。此外，船舶污染导致海洋生态环境损害，可对行为人实行非刑罚处罚措施，如要求致污染船舶在特定期限内执行环境改善计划。美国根据监禁刑的刑期，将罪刑分为重罪、轻罪、微罪以及违警罪，其中监禁刑在一年及一年以上的为重罪，不超过一年的为轻罪[6]。由此可见，《清洁水法案》《1990年油污法》《防治船舶污染法》对于海洋环境污染适用了较重的刑罚，且不考虑行为人主观上是否存在故意。

（二）日本海洋环境污染刑事立法实践

现今，日本的海洋环境保护制度相对完备，形成了以特别刑事立法《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》（以下简称《公害罪法》）以及《海洋污染与海上灾害防治法》（以下简称《海洋污染防治法》）为核心的海洋环境污染刑事立法体系。《公害罪法》明确了日本在海洋环境污染犯罪方面处罚危险犯和双重处罚的刑罚原则。处罚危险犯原则即只要行为人向海洋违法排污，无论是否产生危害结果，其均应承担刑事责任。如《公害罪法》第2条明确规定，对于伴随工厂或车间的生产活动，排出损害人身健康的物质致使公众生命或身体发生危险的，处三年以下惩役或监禁或三百万日元以下的罚金；因该行为造成的他人死亡或重伤的，应处七年以下惩役或监禁或五百万日元以下的罚金[7]。第3条规定因业务上缺乏必要的注意而过失犯罪所应承担的刑事责任。双重处罚原则体现在《公害罪法》第4条，其是指企业法人污染海洋环境，法定代表人受到罚款或监禁，同时对法人处以前两条规定的罚金刑。虽然该法第2、3、4条并未确切指出向海洋排污需致公众处于危险状态，但向海洋排污而致他人生命或健康发生危险，适用该法条是毫无疑问的。

《海洋污染防治法》是日本在1970年专门出台的以海洋环境保护为立法目的法律，该法在延续《公害罪法》的处罚危险犯和双重处罚原则的基础上，明确区分了违法向海洋排放油污或有害液体、违法倾倒废弃物、违法进行海上焚烧以及违法向海底处置污染物等行为所应承担的刑事责任。对于违法向海洋排污、倾倒废弃物以及进行海上焚烧的情形，分别规定了免责事由，例如第10条规定了排放油污或有害液体等的免责事由。除免责事由外，违法向海洋排放油污或有害液体或倾倒废弃物等行为适用该法第55、56条[8]。其中对于海上焚烧的行为，该法规定了两种不受禁止的情形，即符合法律规定采用标准设备焚烧船舶自身产生的废弃物以及海洋设施内人员焚烧日常生活中产生的废弃物。除此之外，在不存在该法第10条规定所法定的免责事由情况下，其他焚烧行为均会被处以一千万日元以下的罚金。与上述违法排污或倾倒废弃物不同的是，海上焚烧行为并不区分故意或过失，只要行为人违法进行海上焚烧，其均应承担刑事责任。

但违法向海底处置油类或封存二氧化碳等物质，该法并未规定免责事由。也就是说，除法律允许的情况外，任何向海底处置油类或封存二氧化碳的行为人，均应受到一千万日元以下的刑事处罚。此外《海洋污染防治法》还规定了法人违法排污的刑事责任以及自然人虚假备案或进行虚假申报所应承担的行政处罚，如第55条、第60条规定。

（三）美、日两国海洋环境污染刑事立法的经验

1.海洋环境污染犯罪独立成罪

目前美日均通过立法对海洋环境污染犯罪行为加以规制。美国采用在环境行政法规中对海洋环境污染犯罪加以规定的附属刑法模式，通过颁布《清洁水法案》《1990年油污法》以及《防治船舶污染法》明确了在美国境内污染海洋环境所应当承担的罚金刑和监禁刑，且所规定的刑事处罚手段相对严厉。日本则通过特别刑事立法《公害罪法》以及出台专门性法律《海洋污染防治法》对海洋环境污染犯罪进行了具体规定，并对非法排放油污或有害液体、违法倾倒废弃物、非法海上焚烧以及违法向海底处置油污或封存二氧化碳等行为所适用的刑事责任加以区分。

2.处罚海洋环境污染行为的危险犯与结果加重犯

美日两国的海洋环境污染刑事立法均要求海洋环境污染行为的危险犯和结构加重犯承担刑事责任，与此同时，还明确了过失犯罪也要承担刑事责任并设置法定刑。针对海洋环境污染行为的危险犯，美国《清洁水法案》明确规定若行为人实施海洋环境污染行为，法院可单处或并处每日五千美元或五万美元以下的罚金，或者三年以下的监禁，对于过失犯罪可减轻处罚。只要行为人实施了污染海洋环境的行为，不论该行为是否实质上对海洋生态环境造成损害，均应当承担责任，过失犯罪相应减少罚金或监禁刑。日本的特别刑事立法《公害罪法》以及专门性法律《海洋污染防治法》均体现了这一特点。针对海洋环境污染行为的结果加重犯，美国《清洁水法案》规定行为人的排污行为导致他人死亡或遭受重伤的，其将面临二十五万美元的罚金或十五年以下的监禁刑。日本《公害罪法》也对海洋环境污染行为的结果加重犯规定了更为严苛的刑事责任。

3.重视罚金刑以及非刑罚处罚措施的适用

美日两国对海洋环境污染行为设置了较高的罚金刑。美国《清洁水法案》对于违反排污而致海洋环境污染的初犯者、累犯者以及结果加重犯等均规定了不同区间的罚金刑，如明确对初犯者每日可处以五千美元或五万美元以下的罚金；对于累犯者每日可处可被处十万美元以下的罚金；对于结果加重犯，可处二十五万美元的罚金。《防治船舶造成污染法》规定因船舶经营者而导致海洋环境污染，可处五十万元以下罚金；因船员个人而致海洋环境污染，可处二十五万元以下罚金。此外，美国还明确在司法实践中法院可根据实际情况对行为人实行非刑罚处罚措施。日本对于海洋环境污染行为出台了专门性法律，明确各类违法行为应承担的刑事责任，尤其注重罚金刑的适用，《海洋污染防治法》将罚金刑作为主刑适用，采用日额罚金制、限额罚金制以及倍比罚金制等多种罚金刑。

4.海洋环境污染刑事立法具有国际视野

美日两国的海洋环境污染刑事立法具有国际视野，主要体现在两国均通过国内法制定或修订将国际条约的内容予以确认，切实履行了作为公约缔约国所应履行的义务。如美国《防治船舶造成污染法》是以《1973年国际防止船舶造成污染公约》为基础出台的，明确了船舶经营者和船员造成海洋环境污染所应承担的刑事责任。由于《联合国海洋法公约》明确，对于其他缔约国船舶在该缔约国专属经济区所造成的海洋环境污染行为，该国只能科以罚金刑。因此，在1996年日本修订《海洋污染防治法》时，根据公约将外国船舶的刑事责任由原先的监禁刑和罚金刑修订为只适用罚金刑。此后，日本加入《〈防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》，为使该公约的相关内容国内化，日本于2007年再次修订《海洋污染防治法》，将向海底处置油类等物质或封存二氧化碳气体等行为纳入法律的调整范围，并在该法第18条第8款规定了向海底封存二氧化碳的事前许可制度[9]。除上述四点外，美日两国在设置海洋环境刑事责任时均采用双重处罚原则对海洋环境污染的关联行为加以处罚，例如对实施违法行为的法人、虚假申报的自然人科以罚金刑等。

三、比较法视野下我国海洋环境刑事立法的问题

（一）海洋环境污染独立罪名缺失

与美日两国不同，我国并未在刑法中单独设置污染海洋犯罪的罪名，也未采用附属刑法的方式加以规定。目前针对海洋环境污染等行为，主要通过《海洋环境保护法》加以规制，该法第90条规定对严重污染海洋环境、破坏海洋生态构成犯罪的，依法追究刑事责任，但并未明确具体的刑事责任，导致目前我国司法实践中针对海洋环境污染行为通常采用《刑法》第338条污染环境罪和第134条第一款的重大责任事故罪来追究行为人的刑事责任。但目前司法实践中较少采用污染环境罪来规制海洋环境污染行为，目前可查询到海洋环境污染行为被判处污染环境罪的仅有一例，即中山市彭某权等四人污染环境案[10]。此外，由于环境刑法主要针对的是土地、水体以及大气的污染，而海洋环境污染由于具有复杂性、快速性以及隐蔽性，采用和陆源污染相同的入罪标准规制海洋环境污染欠缺合理性。

（二）过失行为和危险犯不入罪

美日两国针对海洋环境污染犯罪区分故意或过失，并针对不同的主观形态设置不同的法定刑。我国刑法虽然也将罪过形式分为故意、过失两种，但我国刑法明确指出只有在条文中明确规定，否则不处罚过失行为[11]。而刑法第338条所规定的是污染环境罪，该条并未对过失行为作出具体规定，即不可通过污染环境罪判处过失污染环境行为人承担刑事责任。这一点在《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》中也得到了体现，该《纪要》明确指出污染环境罪的行为人主观故意要从两方面进行考虑：一是应当根据行为人从事职业的相关情况、本人同类行为受到法律处罚的情况、污染方式等多方面的证据综合分析；二是行为人对具体相关情形不能做出合理解释的，其主观罪过推定为故意[12]。目前陆源污染、船舶污染及倾倒污染已经成为海洋环境污染的主要来源，其中船舶污染又可分为船舶经营者或船员故意倾倒排放废弃物以及海上意外事故导致的溢油污染两类，对于船舶经营者或船员故意倾倒排放废弃物的行为可由刑法第338条加以规制，但意外事故造成的溢油污染不满足污染环境罪的罪过形式，该类案件规避了污染环境罪的规制范围，如福建“碳九”泄露事件，行为人由于违反安全管理的规定，导致海洋环境污染，但由于其主观上不具有故意，最终以重大责任事故罪、谎报安全事故罪判处8名被告人1到4年不等有期徒刑，远低于污染环境罪所规定的刑期[13]。

此外，美日两国海洋环境污染刑事处罚包含污染行为的危险犯。虽然目前我国《海洋环境保护法》第90条明确规定行为人严重污染海洋环境、破坏海洋生态构成犯罪的，依法追究其刑事责任；但针对海洋环境污染犯罪，我国目前并未设置独立罪名，导致只能依靠刑法第338条加以规制。而目前对于危险犯是否受到污染环境罪的规制，学界存在一定的争议。部分学者认为《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条就污染环境罪中的“严重污染环境”做出了十八种具体解释，其中第一至五项将危害环境行为列入污染环境罪的规制范围，确立了抽象危险犯形态的污染环境犯罪，这表明污染环境罪属于危险犯。需要明确的是，《解释》虽然存在将危险犯纳入刑法规制范围的倾向，但并不代表将污染环境罪归为危险犯，而且《解释》只是补充说明刑法条文，不能改变立法意图，否则将有悖罪刑法定原则。

（三）海洋环境污染刑罚配置不协调

美日两国海洋环境污染刑事法律针对不同的污染行为设置了自由刑、罚金刑以及非刑事处罚措施，日本更是将罚金刑作为《海洋污染防治法》的主刑来适用。我国刑法第338条规定污染环境罪的刑罚有自由刑和罚金刑，自由刑根据污染的后果分为三个量刑幅度，即：三年以下有期徒刑或者拘役、三年以上七年以下有期徒刑以及七年以上有期徒刑，罚金刑则由法官根据具体案件的实际情况自由裁量[14]。首先，对于自由刑，目前刑法仅根据污染行为所造成的后果分为三个量刑幅度，并未针对不同的污染行为作出不同的量刑规定，易同案不同判。其次，《海洋环境保护法》目前第九章法律责任部分，仅第90条第三款和第93条设置刑事责任，其余均为罚款等行政处罚措施。第90条第三款和第93条虽设置刑事责任，但并未明确刑罚种类，在处理具体案件时仍需要借助刑法第338条，即由法官根据犯罪情节决定罚金刑数额。由于污染海洋环境的主体通常是从事海洋经济产业相关的企业，无明确幅度的罚金刑对企业污染行为的刑罚惩治力度较弱，起不到威慑作用。最后，目前海洋环境污染的非刑罚处罚措施、资格刑尚未得到有效适用。我国刑法在总则部分第37条规定了“禁业规定”以及在第54条规定了资格刑的适用，但在并未明确如何在分则具体罪名中的适用，导致该规定未得到有效落实。

（四）海洋环境污染刑事立法处罚范围窄

我国海洋环境污染刑事立法处罚范围窄主要是指污染环境罪规制的违法主体、违法行为以及违法地点受限。首先，就违法主体而言，美日实行双重处罚原则。与美日两国不同的是，我国污染环境罪的主体是单位或自然人，而重大责任事故罪属于自然人犯罪。在实践中，海洋环境污染行为常以重大责任事故罪追究相关责任人的刑事责任，这导致违法企业免于刑事处罚。其次，日本在《海洋污染防治法》中将海上焚烧、向海底处置废弃物或封存二氧化碳等行为纳入海洋环境污染刑事法律的调整范围。目前我国刑法将污染环境罪的行为方式限定为排放、倾倒以及处置废弃物，虽然《海洋环境保护法》第61条明确禁止在海上焚烧废弃物，但在第九章法律责任部分并未明确违法进行海上焚烧所应承担的刑事责任。此外，中日同作为《〈防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》的缔约国，日本已于2007年将违法向海底处置废弃物或封存二氧化碳纳入海洋环境污染刑事法律的规制犯罪，但目前我国尚未就违法实施该行为所应承担的刑事责任做出明确规定。最后，就违法的地点而言，日本在《海洋污染防治法》中明确规定外籍船舶在其专属经济区内发生污染事件，依法承担罚金刑。而我国并未对外籍船舶在我国领域内排污所应承担的刑事责任予以明确，在司法实践中，多以民事赔偿结案。例如2018年“艾灵顿”与“佐罗”号原油外泄事件，最终该案以两外轮公司赔偿四千六百万结案[15]。至于外籍船舶在我国专属经济区发生海洋环境污染所应承担的刑事责任，我国刑法以及《海洋环境保护法》亦未做出规定。

四、美日海洋环境污染刑事立法对我国的启示

（一）增设独立罪名惩治污染海洋环境犯罪

我国目前污染环境罪主要规制的是土地、水资源以及大气等陆上污染，对于违法排放油污或有害液体、非法倾倒污染物、违法进行海上焚烧以及非法向海底排污或封存物质等行为以及海洋环境污染的关联行为并未予以明确规制。对此，应当增设污染海洋环境罪，将其纳入刑法环境与资源保护犯罪的序列。对于海洋环境污染刑事立法的模式选择，目前有学者认为应当借鉴美国采用附属刑法的模式，但需要明确的是，美国和我国处于不同法系，我国的附属刑法只是对刑法规定的内容进行重申，并不对具体犯罪行为加以规定，采用该种立法模式缺乏实质意义。目前污染环境罪被列在刑法第六章，属于妨害社会管理秩序罪的范畴。在海洋环境污染犯罪的刑事立法中，立法理念直接影响刑法所保护的法益。刑法第六章妨害社会管理秩序罪所规制的客体是社会管理秩序，并未强调保护生态环境，在一定程度上限制了环境刑法的发展。现今“生态学的人类中心主义”的环境刑法立法理念已经成为学界通说观点。对此，为保护环境法益，应当采用刑法修正案的模式将环境与资源保护犯罪单设专章，并在该章下设污染海洋环境罪，并对不同的海洋环境污染行为作出刑法规制。

（二）将过失犯罪和具体危险犯纳入规制范围

目前我国污染环境罪的入罪标准要求造成严重污染环境，也就是说其以造成实害结果为前提[16]。前述所述《解释》《联合国海洋法公约》均有支持将危险犯纳入法律规制的范围倾向，这一点在《公约》第195条和第198条所规定缔约国应当承担的两项义务中得以体现。对此，我国有必要将危险犯纳入环境刑法规制范围。但需要注意的是，将危险犯纳入环境刑法规制的范围，并不意味着应当处罚所有危险行为，否则将导致刑罚范围扩大，违反刑法谦抑性原则。危险犯是根据海洋环境法益所面临的危险而进行处罚的一种犯罪形态，分为具体危险犯和抽象危险犯。与抽象危险犯不同的是，具体危险犯需要行为人的污染行为具有现实危险才承担刑事责任。也就是说，将海洋环境污染犯罪规定为危险犯，并不要求出现实质的污染环境后果，但也不同于行为犯只要具备污染行为即受处罚，其需要满足海洋环境法益受到现实的危险才成立犯罪既遂。将具体危险犯纳入环境刑法规制的范围，在一定程度上加强了海洋环境污染刑事法律的威慑力，也和刑法的谦抑性保持一致。此外，由于当前海洋环境污染行为多由过失行为导致，但在现行法律框架下，有关海洋环境污染的案件多以调解或民事赔偿结案。同时由于过失行为污染环境罪无法规制，极易产生企业或个人因过失致海域污染行为免于刑事处罚，与现行保护生态环境理念相悖。因此，在通过刑法修正案增设污染海洋环境罪时，应当将单位也纳入该罪的主体，明确主观方面包含故意和过失，并将客观方面规定为具体危险犯。

（三）明确海洋环境污染刑罚的衔接与配置

目前我国污染环境罪的刑罚为自由刑和罚金刑，且有关标准并未明确，对此需要协调刑罚的配置，将非刑事处罚措施、禁业规定、资格刑作为刑罚手段纳入环境刑法体系中，明确罚金刑的适用幅度标准。加大罚金刑的适用对于预防海洋环境犯罪具有一定的现实意义，罚金刑的具体适用可借鉴日本的限额罚金制、倍比罚金制和日额罚金制，明确不同污染行为所应缴纳的罚金。就非刑罚处罚措施和资格刑的适用而言，可借鉴美国的相关经验，要求造成严重污染的行为人在一定期限内从事恢复海洋环境原状的具体事项，并可根据案件具体情况适用资格刑或禁业规定。在海洋环境污染刑法的衔接方面，我国作为《联合国海洋法公约》与《〈防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》的缔约国，在海洋环境污染犯罪的刑罚规定上应当具有国际视野，例如明确违法进行海上焚烧行为和向海底处置废弃物或封存二氧化碳等物质的刑事责任、外籍船舶在我国领域以及专属经济区污染海洋环境所应承担的刑罚。这将有利于督促外籍船舶遵守我国法律、维护海洋权益，履行作为缔约国的公约义务，提升国际形象。

五、结语

良好的海洋环境是可持续发展海洋经济的基础，是推动生态文明建设的重要一环，而现今我国海洋环境污染行为屡禁不止，阻碍了海洋生态环境保护的进程。刑法作为惩治犯罪的底线，应当在海洋环境保护上发挥重要作用，因此需要从立法上对海洋环境污染刑事法律制度进行顶层设计，通过比较法的视野借鉴美日两国的经验做法，推动污染海洋环境罪的设立，将过失犯罪和具体危险犯纳入刑罚规制范围以及加强海洋环境污染刑罚措施的衔接与配置，不断完善我国海洋环境污染法律制度体系。