我国农产品质量安全风险评估制度的优化对策

吴 丹 张星联 李 耘 邱 静

（中国农业科学院农业质量标准与检测技术研究所，农业农村部农产品质量安全重点实验室，北京 100081)

风险评估是农产品质量安全管理的国际通行做法，是《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）、《中华人民共和国食品安全法》和《中华人民共和国食品安全法实施条例》赋予的法律职责，更是实现我国农产品质量安全科学监管和风险防控不可或缺的重要基础。作为一项专业性、技术性、系统性以及综合性很强的科学活动，农产品质量安全风险评估需要科学化、规范化、符合形势发展的制度保障[1]。目前，我国已基本建立了风险评估制度及技术体系，风险评估能力也在10余年的发展过程中得到了提升。然而，在农产品质量安全治理中，现行的风险评估制度尚显不足，成为制约风险评估可持续发展的重要原因之一[2]。党的十九大报告提出实施食品安全战略、乡村振兴战略，对农产品质量安全提出了更高的期望。面对当前的新形势，加快完善农产品质量安全风险评估制度显得尤为紧迫和重要[3]。本文对我国农产品质量安全风险评估制度的现状及存在的主要问题开展全面分析，并提出相应的优化建议。

一、我国农产品质量安全风险评估制度现状

（一）法律基础我国目前有80余部法律涉及食品和农产品领域[4]，较为全面的法律制度使农产品质量安全风险评估工作形成系统合力[5]。2006年，《农产品质量安全法》正式颁布，标志着我国农产品质量安全管理进入了依法监管的新阶段。其中，《农产品质量安全法》第6条指出，由农业行政主管部门对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估，并根据评估结果采取相应的管理措施。2022年9月审议通过的修订后的《农产品质量安全法》中则明确规定由国家建立农产品质量安全风险评估制度，国务院农业农村主管部门应当设立农产品质量安全风险评估专家委员会，对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估；国务院卫生健康、市场监督管理等部门发现需要对农产品进行质量安全风险评估的，应当向国务院农业农村主管部门提出风险评估建议。新修订的《农产品质量安全法》的发布进一步夯实了农产品质量安全风险评估的法律基础。

（二）评估主体农产品质量安全风险评估依照《农产品质量安全法》由农业农村部门组织实施[6]，侧重于对农产品从养殖种植环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的环节开展评估[7]。目前，已初步形成了以“国家农产品质量安全风险评估专家委员会为智库，国家农产品质量安全风险评估机构为龙头，部级专业性和区域性风险评估实验室为主体，部级风险评估实验站为支撑”的布局合理、分工有序、上下协同、科学高效的全国农产品质量安全风险评估技术体系[8]。

2007年5月，依据《农产品质量安全法》的规定，原农业部成立了国家农产品质量安全风险评估专家委员会，作为我国农产品质量安全风险评估的最高学术和咨询机构，在国内率先对农产品质量安全实施风险评估。2012年成立了第二届农产品质量安全风险评估专家委员会，由来自农业、卫生、质检、环保和食品药品等部门的76位专家组成。

2011年开始，农业部门着手规划和建立国家农产品质量安全风险评估体系。截至目前，已经分期分批规划认定了108家部级农产品质量安全风险评估实验室，包括75家专业性风险评估实验室和33家区域性风险评估实验室，这些风险评估实验室主要承担授权范围内的风险评估、风险监测和风险交流任务；按照各省（区、市）的产业分布、产业结构和优势区域布局，分批认定了149个部级风险评估实验站，主要开展定点动态跟踪和风险监测工作。

（三）评估程序经过多年的实践，我国农产品质量安全风险评估逐步形成了“现场调研、取样验证、结果分析、会商研判、报告编制”的程序。

现场调研作为风险评估工作的基础，所有风险评估都需要对产地环境、生产过程和收储运环节的实际情况进行全面的科学调研，寻找可能影响农产品质量安全的风险因子、污染来源等，以初步锁定风险隐患。在现场调研的基础上，对农产品、产地环境样品、农业投入品等可能存在风险隐患的样本进行取样。取样工作必须确保针对性和代表性，并保持样品编码识别的唯一性[9]。取样验证的原则是科学性，采用科学的方法对风险隐患进行评估，确保数据的有效性。根据取样验证的结果，开展针对性分析，确认数据结果是否是导致风险隐患的真实原因。之后，依托农产品质量安全风险评估专家委员会、农产品质量安全风险评估实验室对风险评估结果进行会商分析，得出科学的风险评估结论，并提出针对性的管控措施和政策建议。最后，结合风险评估的背景及目的、风险因子概况、潜在危害等内容，系统梳理评估方法、评估结果、主要结论和建议措施等，完成全链条风险评估报告的编制。

（四）评估制度为保障农产品质量安全风险评估的规范运行，目前农业农村部门已制定并发布了一系列农产品质量安全风险评估制度文件，如《国家农产品质量安全风险评估专家委员会章程》《农业部农产品质量安全风险评估实验室管理规范》《农业部农产品质量安全风险评估实验站管理规范》《国家农产品质量安全风险评估项目管理规范》等，分别对国家农产品质量安全风险评估专家委员会的职责、风险评估实验室和实验站的运行管理、风险评估项目的实施管理等相关问题进行了描述和规范（见表1）。此外，为动态实时监测农产品质量安全舆情发展动态，专门建立了农产品质量安全舆情快报制度，配置专业人员、专用设备对农产品质量安全舆情信息实时监测、分析和报告。

表1 农产品质量安全风险评估制度文件

二、现行风险评估制度存在的主要问题

（一）风险评估主体单一化在新形势下，我国农产品质量安全风险评估主体较为单一，主要表现在专家智库的作用发挥程度和公众参与程度明显不足，致使风险评估过程及结果缺乏科学性、客观性和可持续性。

1.专家智库发挥的作用不充分。理性的专家制度能够一定程度确保风险评估的科学性[10]。一方面，专家参与风险评估结果的研判，能够为风险管理和防控建议提供技术性和专业性的支持，保证风险评估的科学性。另一方面，专家参与风险评估过程是有效防范系统风险、降低风险、化解决策争议的重要方式。专家代表的科学理性能够在风险管理决策中得到很好的体现，可有效防止评估结果为特定利益集团利用或受不正当利益群体俘获而缺乏科学理性，进而有效防止不合理防控措施的出台[11]。风险评估专家委员会作为我国农产品质量安全风险管理的智库，多年来一直参与风险评估结果的研判，但总体来看，作用发挥得还不充分，特别是在风险评估结果的凝练和评估成果的转化方面，亟待在评估结果的基础上，以专家委员会的名义为国家农产品质量安全政策拟定、标准制定、风险管理和风险交流等建言献策。

2.公众参与度不高。公众参与和专家评估在农产品质量安全风险评估中均具有重要的作用。一方面，公众参与是法治政府不可或缺的要素；另一方面，公众参与有助于政府接受公众监督，推动机关单位优化决策。但公众主体的复杂性及其认知的非专业性会对农产品安全风险治理产生负面效果。因此，应当重视专家理性与公众参与的协调[12～13]。目前，由于受到信息传播渠道及平台限制等因素影响，大部分公众无法直接参与风险评估的整个过程，我国尚未建立公众参与风险评估的机制，未形成公众参与的制度，导致公众无法对评估过程和评估结果进行信息反馈，一定程度上影响了风险管理的质量和效果[14]。

（二）风险评估协调机制不畅

1.协调沟通制度不畅。农产品质量安全管理涉及诸多环节和领域，一直以来处于分段监管的格局。经过机构改革，从多段管理到市场统分，仍然存在部分边界模糊、职能交叠的问题，由于协调沟通制度不完善，管理存在重叠、缺位现象，上下联动不足，重点不突出，使得风险评估工作难以协调有序地进行，很大程度影响了风险评估的系统性[15]。此外，开展全链条风险评估涉及的膳食摄入、污染、生产过程等方面基础数据还未得到有效整合和共享，缺乏跨部门跨领域的基础数据共享机制[16]。

2.交流预警制度不健全。风险交流作为风险分析的重要组成部分，是连接风险评估和风险管理过程中各利益方的重要纽带。多年的风险评估工作已经积累了大量的评估数据和结果，但并没有充分利用转化为公众、企业等利益方关切的风险信息和预警信息，走在媒体曝光之前提示风险、预警风险。同时，与国外农产品质量安全风险分析相关制度相比，在具体风险交流预警制度方面的建设还明显不够，缺乏统一的风险交流预警工作指南及相关风险评估结果的通报和披露制度。

（三）风险评估程序不完善风险评估程序应具备科学性和透明性。虽然我国农产品质量安全风险评估已形成规范的评估程序，但是也存在一些问题。

1.风险评估程序缺乏制度保障。我国虽已形成统一的农产品质量安全风险评估工作模式，但全链条的评估过程尚缺乏规范性。目前未建立一套覆盖农产品质量安全风险评估全过程的国家级标准，对农产品质量安全风险评估原则、数据获取、定量评估以及评议等内容进行明确详细的规定，导致风险评估程序缺乏统一规范化管理。此外，部分评估制度制定较早，在新形势下亟待更新修订，以确保先进性和科学性。

2.风险评估信息公开不完整。我国农产品质量安全风险评估工作从2011年开始逐步推动，通过10余年对隐患大、问题多、社会关注度高的农产品品种、危害因子开展摸底排查和风险评估，已经积累了大量的评估数据，形成了一大批评估成果。但风险评估信息公开的透明度不够，风险评估结果的发布交流不及时，一定程度导致公众对农产品质量安全风险认知不足、感知不准确，严重影响风险评估中与社会公众的良性互动，制约风险评估制度的有效运行。

（四）风险评估成果转化不足农产品质量安全风险评估工作中会形成大量的评估成果，成果转化作为风险评估活动全过程的“最后一公里”，其是否能够高效开展，直接反映了农产品质量安全风险管理水平的高低。目前，我国农产品质量安全风险评估形成了大量的管控指南和技术规范，并且依据多年对主要农产品中污染物的摸底排查和评估结果验证，提出了很多标准制修订建议。但整体来看，评估成果转化不足，转化应用率低，安全隐患辨别能力不强，导致风险评估在风险管理决策中发挥的作用还未充分显现。主要表现为形成示范推广的成果数量还不多，虽然已将风险评估报告转化为生产管控指南和技术规范，但在解决生产者面临的问题、解决产业关键质量安全技术难题方面，转化应用力度还不够。

三、优化农产品质量安全风险评估制度的对策建议

（一）拓宽评估主体，推进社会共治为了有效改善目前风险评估主体单一化的现状，应当在农产品质量安全风险评估过程中积极引入多元化的评估主体，从而推进农产品质量安全的社会共治。

1.应充分发挥专家委员会在风险评估中的科学引领作用。把研究重点放在提高风险评估质量、推动风险评估技术创新上。要加强政府职能部门同智库专家的信息共享和互动交流，相关政策的研究应与智库专家的对策紧密结合起来，更好地为风险评估进行科学且民主的依法决策。

2.应加强新媒体的正面宣传引导作用，提高公众参与度。公众是社会的主体，具有群体的广泛性。让越来越多的公众能够参与到市场的监督中来是社会主义建设的重要内容和时代要求，能够更好地保障公众的社会权利。在信息高速发展的现代，互联网已经成为我国重要的国家资源和力量，信息的快速交互也形成了全球规模最大的网络舆论场。开通更多的信息传播渠道及平台，保证在风险评估整个过程中信息的透明性和有效性，让更多的公众能够直接参与到风险评估过程中，引导公众共同对风险评估过程进行监督，对公众关于评估过程和评估结果的诉求和反馈可以进行及时整理及解决。

（二）加强风险评估协调机制建设我国农业规模较小、集约化程度较低，且国内地区间差异较大。为了更好地开展农产品质量安全风险评估工作，充分利用现有监管和评估资源，应组建协调小组，强化部门之间的沟通与协调，开展联合风险评估。同时，应建立和完善农产品质量安全风险信息和数据共享机制，促进农业系统内部和各部委之间风险数据信息的整合与共享，确保风险评估工作质量。

建立常态高效的风险交流预警机制。依托政府、企业、民众等对风险数据进行多元化收集分析研判，利用大数据的精准识别功能，确保风险信息准确、及时发布。加强风险评估实验室间合作，提升风险评估实验室对风险评估突发事件解决应对能力，为政府部门风险管理决策提供及时的重要保障。

（三）加强评估程序的科学化和规范化科学的风险评估需要严谨的评估程序，严谨的评估程序则需要规范的制度保障。为保障风险评估程序的科学和规范，在目前已经建立起来的农产品质量安全风险评估规范性文件基础上，亟待建立一套覆盖农产品质量安全风险评估全过程的制度标准，为农产品质量安全风险评估制度建设奠定重要的制度基础；对于制定时间较早，与形势发展和当前实际需求有差距的《国家农产品质量安全风险评估专家委员会章程》《农业部农产品质量安全风险评估实验室管理规范》等文件内容，尽快启动修订完善工作。

风险评估结果的公信力并不完全取决于结果的科学合理性，更多地取决于评估过程中公众的参与程度，评估流程越透明公开，公众越愿意相信评估结果。对公众知情权的尊重，是规范风险评估工作的基本需求。因此，应从基础数据的获取、评估过程和评估结果3个方面开展信息的公开透明化建设。在数据获取方面，充分考虑公众对风险评估的实际需求，通过大量调研了解公众关注的农产品质量安全热点问题，以提升公众参与度；在风险评估过程方面，完善风险评估信息的报送和通报制度，定期向不同利益方公开相关评估进展和阶段性成果，强化不同利益方对风险信息产生过程的监督作用；在风险评估结果的公开方面，结合评估结果的敏感度，明确系统内部报告、监管部门间通报和社会信息披露制度，注意公开主体的公正客观性。

（四）建立应用成果展示平台强化成果转化推广及示范应用，增加国家级和省部级风险评估成果转化专项经费支持，建立应用成果展示平台。一方面，在全国范围内，科学合理布局一批风险评估科技示范平台，开展从农田到餐桌的农产品质量安全风险评估科技示范，开展危害识别技术、毒理学评价技术、风险评估模型应用等技术集成示范，提高风险评估工作的显示度，服务于农业产业。另一方面，加快构建风险交流平台。集成风险信息公开、国际前沿解读、预警信息推送、热点科普宣传等功能为一体，促进利益相关方的信息沟通交流。对内，可作为风险评估成果的展示平台，如公开风险防控指导意见、评估工作的动态进展情况等；对外，可及时回应社会关切，进行科普消费引导和热点问题解读，从根本上提升公众对农产品质量安全的风险认知和对农产品的消费信心，减少因信息不对称而造成的农产品质量安全危机。

四、结语

在“十四五”农业农村工作高质量发展的新形势下，农产品质量安全风险评估制度建设作为农业高质量发展的重要基础，是实现农业农村现代化的重要保障。农业农村工作应把农产品质量安全风险评估工作摆在重要位置，通过完善农产品质量安全风险评估制度，加强风险评估实验室能力建设，提高风险评估成果转化率，对新技术、新产业、新模式的农产品质量安全风险开展前瞻性评估，强化风险交流和科普宣传，努力护航农业农村高质量发展。