司法体制改革共识及其未来图景*

杨衡宇，杨 翔

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

2013年11月中国共产党十八届三中全会通过“关于全面深化改革若干重大问题的决定”，次年10月召开的四中全会通过“关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”，正式启动了新时代的司法体制改革进程。这两个《决定》对新一轮司法体制改革的范围、内容和路径进行了非常明确的论述，改革的深度和广度都前所未有。当下，司法体制改革的主要措施已经在全国各类各级司法机构全面展开。但是，审判领域中以案件超期积压、生效裁判执行困难和司法腐败为表象的司法困境并没有获得人们预期的实质性改变。(1)积案和执行难是近30年来法院工作始终没有能够解决的难题。在2016年3月最高法院工作报告中，提出“用两到三年时间，基本解决执行难问题，破除实现公平正义的最后一道藩篱”承诺后，2017年和2018年的工作报告未再将“执行难”列入法院工作存在的问题，2019年最高法院工作报告正式宣告执行难问题基本获得解决，2021年最高法院又在全国进行常态化开展执行领域突出问题整治活动。

长期以来人们一直将司法机构视为是通过其司法活动就能够或者可以实现公平正义的关键所在。实践证明，司法体制改革并不是司法机构自身能够独立完成的。同样，改革的各项措施能否获得预期效果也不是司法机关可以完全决定的。因此，如何科学把握改革对象与改革措施之间的关系，如何认识和理解改革过程中可能出现的反复和曲折，如何在司法系统内外就司法改革的主体、方向、路径和措施达成进一步共识并在此基础上深入推进司法体制改革成为当下深入改革必须解决的问题。

一、司法体制改革的共识及其形成

(一)新中国成立后司法改革及其效果

自新中国司法体系建立，围绕司法进行的改革就一直在进行之中。只是这种改革并非总是呈现进化式的发展模式。如果将“改革”理解为一种使相关机制发生重大改变或者变化的状况时，新中国成立后所进行的司法改革实际上存在次数频繁、内容辗转反复、目标分散、措施相对简单诸多问题。[1]411-430这些改革主要集中在司法观念和审判具体方式方法方面，基本上没有涉及司法权力配置、司法权实际运行主体及其责任、司法人员职业保障等问题。[2]138-175从一定角度看，新中国成立后前三十年的司法改革主要体现为去程序化、去职业化特征。20世纪80年代，伴随着推动中国社会经济发展方式重大变化的改革开放所展开的司法改革，主要是强化和落实法律规范在司法活动中的地位和作用，强调人们应当尊重人民法院的司法裁判。司法改革的这一特点是对基于“文革”教训而重新开始的、在社会治理中特别强调法律权威的新时期社会主义法制建设的必然呼应。此后在诉讼领域出现民事诉讼中职权主义向当事人主义的转变，刑事诉讼中类似无罪推定等理念的运用，以及审判过程中新型司法器具的使用，则很大程度上是基于当时市场经济建设和发展的需要，也是法院自我认定的一种呼应或者满足经济体制改革开放深入展开应当进行的司法模式新塑造，目的是要使当时的司法机制至少看起来像是符合市场经济需求的司法机制。在上述改革设计和实施过程中，有关如何在剧烈变化的社会环境中真正实现司法公正并没有被设定为改革首要的或者最为重要的目标，那些被移植到中国司法过程中的现代西方司法因素是否能够在当时的中国社会环境中发挥其保障权利、实现公平正义的价值和作用，实际上在理论和实践两个方面都缺乏足够的证明。[3]4-13有关改革都围绕或者说局限在司法系统范围之内，改变现行司法权力配置和制度安排没有也不可能纳入到当时的司法改革视野和范围之中。(2)在2000年3月最高法院向九届全国人大的工作报告中，提出了以司法公正为主线的司法改革措施，包括“强化审判方式和审判组织改革；强化内部监督制约机制；强化督办、催办制度，大力清理积案；健全和完善告诉申诉审查制度；调整人民法庭设置，加强基层建设”。这些措施与司法公正当然都具有一定联系，却远远不是司法公正的关键所在。因此，一直以来司法改革主要依靠公、检、法、司四部门各自设计和推动，司法问题主要被视为司法系统自身存在或者需要解决的问题，也是司法系统自己应当或者可以解决的问题。就审判领域而言，这样的司法改革与实际司法状况在一定程度上出现南辕北辙的局面——更加规范的审判过程与更多的案件积压、更多的执行难、更加严重的司法腐败现象如影随形。(3)在当时司法改革过程中，公检法三家的关系并没有获得真正的厘清，相互配合仍然是其中最重要的内容。人民法院晚近几年纠正的冤假错案，比如“赵作海案、佘祥林案、呼格吉勒图等案件”就发生在上述司法改革过程中。在1984年最高法院向第六届全国人大所做工作报告中，首次写明了“在民事审判、经济审判和处理申诉信访工作方面，对一些案件处理不及时，甚至造成积压”的问题，但此后积案和执行难问题一直呈现上升趋势。

(二)有关司法规范化改革的认识差异

与20世纪50年代不同，1978年左右开始的新时期法制建设主要受到两个共识的重大影响：一是全社会基于“文革”教训形成的以维护法律权威、遵守法律规范为基本内容的法制共识，二是各种司法改革应当围绕和适应以经济建设为中心、特别是改革开放的实践需要而展开的改革共识，两者在一定程度决定了当时司法改革主要趋向所谓正规化、专业化和职业化建设，也即规范化改革方向。(4)1980年9月时任最高法院院长江华所作《最高人民法院工作报告》中，总结“文革”中审判领域有两条深刻教训：一是“必须坚持实事求是，反对主观主义。”因此要重调查研究，重证据，不轻信口供，严禁刑讯逼供；二是法院审判案件“必须正确地执行国家的法律，严格依法办事”，只服从法律。但在上述司法改革实践过程中，一些试图解决的问题，比如20世纪80年代晚期最高人民法院就开始批评并采取措施试图解决的地方保护主义现象仍然严重，审判的行政化趋势在涉法涉诉信访的巨大冲击下变得更加突出，司法腐败从基层法院蔓延到了最高法院，从普通法官蔓延到大法官，从个别人的腐败演变成个别法院的集体腐败。[4]100-113并且在审判过程中，腐败不仅导致因为偏袒、徇私而出现认定事实和适用法律的错误，甚至在驰名商标案件、民间借贷案件诉讼中相继出现成规模的虚假诉讼，这些问题反映了规范化改革与当时社会经济发展状况、社会公众期待之间存在紧张关系。人民法院面临的新问题及其用于解决问题的办法或者说改革在很大程度上都是基于法院自身认知和判断，改革方案和措施设计主要是囿于法院自身审判权可以达到的边际，比如增设一些专门法院，在法院内部设立专门经济审判庭、调解中心，设立专门执行局或者信访立案局并且高配其负责人职位；比如审判方式改变、出台新证据规则等。(5)所谓经济纠纷案件和专门的经济审判庭出现，集中反映了当时经济改革开放对于法院的影响。1979年至1982年底，最高法院、高级法院和中级法院三级法院建立了专门经济审判庭，经济纠纷状况和经济审判工作状况就成为一直最高法院向全国人大报告的重要工作。执行难和司法腐败也首先并且主要产生在经济审判领域中，成为人民法院面临的新问题。这种有关经济案件数量急剧增加、案件标的不断扩大和案件类型日趋复杂的情况，一直延续到最高法院1998年向全国人大所作工作报告中。详见《最高人民法院工作报告》(1983年)，《最高人民法院工作报告》(1998年)。最高法院和一些地方法院围绕“公正与效率”设定并实施着这些措施，但是社会公众、甚至同属于国家机构的其它公共权力机关却并不完全了解这些改革措施及其与市场(商品)经济建设需求、解决执行难、化解积案和消除司法腐败之间的关联，而且现实中法院的上述改革也确实没有真正解决上述问题。(6)1999年3月时任最高法院院长肖扬所作《最高人民法院工作报告》中，将推进审判方式改革与维护裁判公正联系起来。一个突出的状况是，司法人员不廉洁、地方保护主义、执行难自20世纪80年代中期开始就成为历年最高法院工作报告指出的审判领域存在的问题，并且有关司法人员存在的问题的表述从1984年最高法院向全国人大所做工作报告中的“执法不严”、1985年的“官僚主义作风”、1988年“少数法院干警经不起改革开放的考验，违法乱纪，甚至执法犯法”、1993年办“关系案”“人情案”、1998年“有的甚至违法乱纪，徇私枉法、贪赃卖法”、 1999年“少数司法人员腐败的问题仍相当严重”，到2018年3月向十三届全国人大所作工作报告中，已经发展成“有的法官徇私枉法、以案谋私，严重损害司法公正。”解决执行难由法院的部门工作演变成为全社会共同面临的问题，2019年9月，新的中央全面依法治国委员会专门出台《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》。因此，社会各方面围绕改革目的、措施和效果出现了认识和预期差异。所谓更加规范的诉讼程序、更加专业化的职业人员、更加充分的司法保障、更高的司法权威是法院改革追求的重要目标，也是其改革措施预期效果所在。法院以为只要这些体现司法规律的措施得到实施贯彻，就应当能够解决裁判不公、积案或者执行难。而社会民众所需要并且希望能够看到的则是案件及时得到办理、生效裁判能够有效执行、司法过程保持并且真正实现公平正义，而不论法院采取什么改革措施或者其改革措施是否符合司法规律。人们不会仅仅因为审判人员穿着特别的服装和使用了特别器物就对司法过程及其裁判结果充满敬畏，法院和法官也不可能仅仅因此就获得相应的尊重或者所谓司法权威。

可以看出，一种存在于司法系统内外、有关前述司法改革及其结果评价的认识呈现明显差异：就普通民众而言，他们希望通过改革，司法机制在能够更加充分地提供公平正义的司法产品的同时，还能够更多地实现他们个人追求的实质利益；对在社会治理过程中居于领导、管理和监督责任的公共权力部门来说，则希望通过改革使司法真正能够有效地化解各种纠纷和矛盾，在稳定和维持和谐的社会秩序的同时，帮助它们完成或者实现形形色色的社会经济建设任务和指标；司法机关与法律职业共同体则希望通过改革使司法机制具有更多的专业特性，能够以达成共识的司法方式参与社会治理，并且这种司法方式所包含的司法规律、司法权威能够得到人们的认同和尊重，比如减少对审判过程的干扰，给予司法人员更适当的执业保障等等。

因此，近四十多年司法实践过程以及司法改革成果表明，相应的社会共识实际上一直存在缺失和不确定性。普通民众通过法院调解和人民陪审员制度参与司法机制及其过程的实践尽管普遍存在，但是参与程度和领域相对并不深入和宽阔，这种司法民主模式并没有真正能够成为让人民群众了解司法、参与司法和改造司法的普遍方式。司法改革在措施设计和实施两个方面实际上更加呈现出部门化和系统内运行的专业化特征。这些改革措施在出台之前没有普遍征求民众的意见，在措施实施过程中，民众对于改革效果的感受、体验或者建议的收集和反馈也没有作为改革的重要过程获得关注。社会公众、特别是案件当事人也就并未在这样的司法改革中感受到真实的变化。在缺乏专门的参与和评价司法改革渠道及平台的情况下，当事人常常通过持续高位运行的涉法涉诉信访状况表达自己对于司法及其改革效果的态度。

(三)当下司法体制改革的社会共识及其形成

尽管以往主要涉及审判方式规范化的司法改革可以在社会共识不足的情况下勉强开展，但有关改革的公众预期与司法系统内改革实践效果存在的上述矛盾影响并且制约了改革应当达到的目的。而当下正深入展开的新一轮司法体制改革，无论在改革目标的设定还是在改革措施和路径安排上，都远远超出或者突破了以往司法改革涉及的领域和范围。如果仍然缺乏相应社会共识，如果社会各方不能围绕司法体制改革目标、方向、措施和路径等问题形成基本一致性，已经开始的改革实际上就不仅难以真正深入推进甚至存在回头的可能，有关司法责任制配套改革等后续改革也就很难展开。笔者认为，当下司法体制改革首先解决的就是要在中央与地方上下之间、司法系统内外之间达成有关司法改革目的和路径的共识。

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”(7)2021年11月，中共十九届六中全会通过《关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，进一步要求全面依法治国要“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”这一阐述集中表达了新时代中国社会各界对于司法价值、功能、作用及其实现方式的理解和期待，至少在理论和政策层面上解决了长期以来导致人民法院司法改革在公正和效率两者之间徘徊的困扰。这应当视为当下中国社会有关司法体制改革目的应当并且已经达成的共识。(8)2015年3月，习近平在主持中共中央政治局第二十一次集体学习时强调“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见，深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么，把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。”在确定前述共识的同时，新一轮司法体制改革的顶层设计在确定改革路径和措施时需要特别注重对于司法规律的把握和遵循，特别注重防止司法体制改革的泛司法现象或者去司法化。这应该视为社会各方有关当下司法体制改革的措施、方法和路径应当达成的另一个重要共识。

当然，作为一种涉及体制和机制重大问题的改革，在如下具体方面能否进一步形成共识将对改革进程深入及其效果实际发挥产生直接影响：

1.对于新中国成立以来所形成的司法机制在目前实际运行过程中存在什么缺陷和问题，也即当下为什么要进行重大司法体制改革以及如何进行改革能否进一步形成共识。

2.对于已经确定的主要改革措施与希望通过改革解决的问题是否匹配；在有关这一共识形成过程中，党委、国家权力机构、政法部门与普通民众的期待存在什么差异；不同主体在表达意见时，其话语权应当获得合理分配和保障并且在此基础上形成有效的沟通和协商等相关问题能否形成有效共识。

3.普通民众希望通过改革后的司法过程能够真正获得公平正义，司法机关希望司法体制改革获得真正的司法权威，其他国家权力部门希望通过司法体制改革获得社会治理的有效支撑，社会各方有关三者之间存在的关联性及其协调的态度能否进一步达成共识。

4.作为一场发生在经济文化发展不平衡的中国大陆的重大社会治理方式改革，有关系列改革措施是否应当并且可能在同一时空完全无差别地完成，社会公众为了获得其所期待的公平正义的司法产品是否需要、可能或者应当付出相应代价，比如如何看待赋予在社会治理体系中不具有任何特别地位的司法人员特别的保障和限制等问题能否取得必要共识。

5.作为一场深入司法体制和机制进行的改革，在改革过程中必将面临新旧机制转换，这种转换过程可能出现一些新风险新问题，比如员额法官拥有的高度自主审判权在一定时间中出现失范、失控，司法案件出现质量滑坡，同案不同判的裁判尺度紊乱等，有关这些风险出现及其后果承担能否取得基本共识。

二、有关当下司法体制改革实践的质疑及其分析

(一)关于当下司法体制改革存在的质疑

一些重要改革措施和重要制度相对快速的设计、确立并且通过试点或者直接在全国范围内推行(包括一些原有制度的修改或者废除)，反映出当下司法体制改革快速、强力、系统地推进的特点。因此，改革过程中，创新制度与原有模式同时在司法机构中进行交替、磨合，导致形形色色问题的出现。正是这种改革的强烈实践性特征在其推行过程中渐渐显现，来自司法系统内外的种种质疑就没有停止过，成为影响社会共识形成的重要原因。

1. 长期以来司法机构和司法工作就是各级地方党委和政府工作的重要抓手，特别是地方政府在长期实践中已经形成将司法机构当成职能部门对待的习惯做法。在涉及当地经济建设和社会治理等方面的工作布局上，常常将司法机构也纳入其中。[5]107-125实现省级以下司法机构人财物集中统一管理改革后，省级以下的地方党委和政府如何推进社会经济建设大局工作？

2.长期以来内地司法机构就是地方政权的重要组成部分，是“刀把子”，受党委领导、人大监督、政府支持。省级统一管理人财物以后，基于管理有效幅度的影响，“省级管理”是否会出现管理缺位、不到位等状况？失去了地方党委、人大、政府的领导、监督、支持，司法机构在解决当地纠纷过程中能否有效运行？

3.就司法机构内部而言，司法权的运行始终坚持了行政审批式的案件处理流程，坚持审委会讨论重大、疑难、复杂案件。系统外的领导监督和系统内的集体责任制还是有效地防止了大量的司法腐败和不公等问题的发生。因此，有学者认为，“不只是现阶段，即便从长远看，以法官为中心或本位的法官独享裁判权的司法方式或者模式都不可能成为我国制度上和实践中的选择。”[6]3当集体把关、集体承担责任方式被改革成为独任法官、合议庭独立办案后，在司法程序具有严格的时间、顺序和效力约束时，如何防止并且有效解决主审法官滥用司法权？

4.省级以下司法机关实行人财物的省级统一管理也许可以解决市、县对于所在地法院、检察院的地方保护性干预，但是否可能因此反而加强上级司法机关对下级司法机构司法过程的干预？因为现行司法权运行在系统内就存在严重的行政化状态，统一管理措施实施后，可能导致上级司法机关权力的加强，结合已有的请示、批复、审判管理机制，司法机关系统内的干预是否会更加频繁、更加专业甚至具有更多的程序正当性假象？(9)在具体案件审理过程中，法院系统形成了下级法院就案件事实认定、证据采信和法律适用等方面向上级法院请示、汇报、备案的制度。这种请示存在必须和可以两种情况。对于一些特定类型案件，下级法院必须向上级法院报告，同时，下级法院也可以根据自己需要主动向上级法院报告。上级法院对于这些请示和汇报，会根据不同情况做出不同处理，比如正式的书面回复，电话答复以及不予答复。审判管理机制是将审判执行过程设定为许多指标，并以此来考核法院工作成绩。比如，发回重审意味着审判质量问题，该项指标高就表明被考核者出现了大量错案，因此，下级法院为了避免出现这种状况，也可能在案件裁判前请示上级法院，导致新的行政化现象。

特别值得关注的是，随着司法体制改革的逐步深入，省以下司法机关人财物集中统一管理、员额制法官等措施的实施产生了一些新情况新问题，比如一些地方法院的财政保障低于改革前的标准，法官实际收入减少；因为缺乏市、县地方财政的支撑，省级财政难以满足全省所有司法机构基础建设和日常维修的需求；在放弃行政审批式案件裁判过程后，法官滥用审判权比改革前有所增多并导致案件质量呈现下降；法院按照中央政法专项编制确定了39%的员额法官人选，但案多人少矛盾在一些法院仍然呈现持续上升趋势，等等。这些情况的出现在一定程度上呼应了上述有关改革的质疑，而随着诸如最高人民法院为应对诉讼案件持续快速增加，提出“诉源治理和一站式诉讼服务、诉调对接等新改革措施的相继出台”等创新式改革，对于当下改革的质疑已经不再是仅仅停留在理论讨论的层面，甚至成为可能并且实际上已经开始困扰改革深入进行的重要问题。(10)2015年9月，最高人民法院颁布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，法发【2015】13号，明确院长、副院长和庭长要对四类案件进行监督。2018年12月,最高人民法院发布《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，法发【2018】23号，再次强调要对四类案件实施个案监督。这些规定显然是对有关法官滥用审判权的质疑和现象的一种回应，从一定角度微调了“审理者与裁判者统一”设计内容。2017年以来，最高人民法院相继颁布了《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程》、《关于建设一站式多元解纷机制、一站式诉讼服务中心的意见》等司法文件，主要强调从源头上减少诉讼案件，强调倡导群众通过诉讼替代方式解决纠纷，强调在诉讼过程中充分发挥调解的作用。这些文件是最高法院应对改革过程中案件数量仍然持续攀升、裁判的服判息诉率低迷的新方式新思维。有的地方开始在地方政府综合治理考核指标中设置“万人起诉率”，隐含将纠纷挡在法院门外的可能性。

(二)准确理解当下司法体制改革的全面、系统和科学性

上述质疑要么是站在政治视角，提出司法改革措施中有关地方法院与地方党委关系的调整是否符合坚持党的绝对领导的原则；要么是立足于司法的现实状况，怀疑现有的司法机构和司法队伍能不能够、可不可以适应和承担中央顶层设计的司法体制改革预期。[6]3-20在这些质疑和担心中，有关司法权本身应当如何配置、如何运行才符合司法规律，才能真正发挥其在现代社会治理过程中应有的作用和功能并没有获得足够的关注和重视。这些质疑在某种程度上把现行的司法机制，无论是司法权力配置还是司法权运行，都被视为符合中国实际状况的最合理最科学的模式。因此，在一些学者眼中，司法体制改革本身是否需要都成为一个问题。[7]3-5

单纯站在质疑者所选择的角度或者视野，上述质疑似乎都有一定的合理性。但是所有的质疑又都存在研究或者分析问题时缺乏对当下“全面依法治国”战略的总体解读和对改革方案内容的整体把握。就各级党委的领导权和政府行政管理而言，传统的领导模式和行政管理方式的某些方面本身就是全面法治所要改革的问题，通过法治思维和法治方式进行领导和管理就意味着领导者和管理者的领导和管理行为要符合司法体制改革后的法治要求。换言之，全面法治建设所规划的各项改革是同步进行的，即法治国家、法治政府和法治社会一体建设。在司法体制改革各项任务完成、当司法活动回归法治运行轨道之后，就应当不再存在所谓领导或者管理“抓手”不够的问题。那种有关改革可能导致上级法院行政化干预司法加剧的担心，一方面是没有看到去行政化本身就是当下司法改革的重点，所有关于审判权运行从法院集体向法官群体的适当过渡、领导干部插手司法过程的责任追究、法官审判责任承担等机制的建立都是指向审判行政化问题；另一方面是将统一集中管理误以为就是人财物管理权向法院系统、特别是向上级法院的集中，而没有发现这种集中实际上将中、基层法院领导干部管辖权归属到省委组织人事部门，有关法官管理则更多地体现了管理权力行使的社会化倾向，如法官遴选委员会和惩戒委员会职权和成员的构成。[8]改革并没有赋予省级法院管理和分配下级法院财物的权力，而在国家财政预决算真正刚性化之后，那种凭借资金支配来影响司法或者个案审判的可能性会明显降低。

诚然，有关审判权运行方式改革而引起的担忧也具有一定的合理性，某些问题在改革过程中也已经开始显露出来。比如在法官员额制改革实施后，所确定的员额法官绝大部分只能在现有审判员和助理审判员中产生，[9]而在现行体制中培养的法官的职业能力和素养很难因为“入额”过程就立刻发生质的改变，即使各种严格责任和追责制度已全面地建立起来，对个别法官也难以在短时期内就形成有效的约束。一些入额的法院领导干部仍然承担着繁杂的管理性事务，不能完全按照员额法官要求办理案件，使其他员额法官办案压力持续增加。因此，现实中仍然会出现所谓的“六难三案”，加之立案登记制改革形成的诉讼案件高速增长，在短期内案件审判质量出现波动甚至下滑的风险也可能存在。(11)按照最高法院的权威界定，“六难三案”是指“门难进、脸难看、事难办、立案难、诉讼难、执行难”和“人情案、关系案、金钱案”。最高法院2014年6月9日发布《关于深入整治“六难三案”问题加强司法为民公正司法的通知》。这也许是当下司法改革必须付出的一些成本和代价。但是应当看到，有关法官独立行使审判权的保障和制约机制同时蕴含在相关改革措施之中，所谓法官审判责任的终身追究制度、法官任职回避制度、法官离开司法岗位后选择职业的限制性规定都是直面上述担心或者风险的解决办法。(12)2020年5月6日，最高法院《关于对配偶父母子女从事律师职业的法院干部和审判执行人员实行任职回避的规定》开始实施，其中涉及人员更加广泛，要求更加严格。当审判权运行的法官主体责任真正落实后，这种机制就能够培育出法官内心对于法律的信仰、敬畏和尊崇，以及他们对于法官职业的尊严和荣誉感——新制度能够把人塑造成制度运行需要的状况。

(三)保障改革目的真正实现的相关条件

目前有关当下司法改革的合理性分析和实验性实践取得的某些成果，肯定并不能够回答所有质疑和担心。[10]实践中有关司法体制改革争论实际上还包含着有关独立行使审判权所需要的前提、条件甚至必要性的不同认识，以及司法机关在获得相应前提和条件时能否真正独立行使审判权的困惑与怀疑。确实，当下的司法改革措施借助中共中央强有力的推进已经获得相应贯彻和落实，但是，改革后的司法权力能否真正独立行使，能否提供符合社会公众要求的司法产品、契合社会对于司法的新期待，仍然是一个值得疑虑的问题。从一定角度看，当下司法体制改革预期目标的实现无法仅仅通过改革司法就可以完成，按照中央司法改革方案建立的全新的审判机制能否承担实现“公平正义”的目的，实际上仍然受制于相关司法条件和环境。换言之，司法改革应当被视为对于整个社会改革的组成部分，改革司法就应当同时改革政府职能、权力机关的监督路径和执政党的领导方式。

1.在“领导、监督、支持”仍然存在情况下，审判权的独立行使程度取决于领导、监督、支持的“依法”程度。享有领导权、监督权和支持权的机关是否能够保持权力自我克制，坚持政治伦理和法治精神至关重要。2019年1月13日实施的《中国共产党政法工作条例》明确了“党中央对政法工作的绝对领导”和“县级以上地方党委对政法工作的领导”，完成改革后的中、基层法院要在涉及国家安全、平安建设等十一个方面接受所在地市、县党委的领导，请示报告重大事项和汇报重要工作。因此，可以预期的是，为真正实现党对政法工作的绝对领导，各级党委对于司法机关的领导和监督还会得到进一步加强。如何能够保证领导权以及监督权和支持权在法律轨道里运行、如何确保领导权行使更多地运用法治思维和法治方式，这尽管不是当下司法体制改革的内容，但是对于改革目标的最终现实具有重要意义。(13)2021年12月6日，习近平在十九届中央政治局第35次集体学习时再次强调，“各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法、插手案件。”2019年1月13日开始实施的《中国共产党政法工作条例》分别规定了县级以上党委和党委政法委员会对由审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关和司法行政机关为主构成的政法机关具有领导、指导、支持和监督的权力。其中第21条特别规定涉及领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况应当报告中央政法委员会。

2.法律权威的良法前提。对于我国经过三十多年立法建成的国家法律体系，十八届四中全会决议从立法权配置、立法程序、立法的民主性科学性等方面分析了这一法律体系存在的问题，并且首次在中央全会决议中明确指出“良法是善治之前提”，提出要科学立法。十九届六中全会决议进一步要求“每一项法律制度”都要让人民群众感受到公平正义。改革开放以来，现行法律体系的缺陷实际上导致两个重要的负面结果：一是改革经常不得不突破法律规定；二是法律规则在社会生活中难以得到民众和公共权力机关应有的尊重和遵守，真正树立起法律权威。法律必须得到遵守，而人们对于其遵守的法律自身可以并且应当提出一定的要求。因此，必须通过更加全面、科学和合理的立法来重塑或者增强法律权威。良法治理首先意味着必须通过科学、正当、民主、公开等立法程序保障制定出台的法律文本尽可能地符合良法标准，并且要设置严格的法律法规审查机制，监督和纠正那些与上位法冲突和抵触、内容存在一定错误的法律文本；其次，应当在社会治理过程确立这样的原则——法律在通过法定程序修改或者废除之前，就必须得到社会全体成员的遵守。任何组织和个人不能按照自己的标准判断法律文本的良或者恶，更不能按照自己的判断来决定遵守或者拒绝相关法律。[11]11一个科学、合理的良法体系不是短时间可以完成的。就我国立法现状而言，尊重和维护一个现行法律体系权威就是创制良法的开始。

3.政府与市场经济关系及其影响。中国特色社会主义市场经济模式的特点之一，是政府在市场经济中的地位和作用。这主要体现在三个方面：一是政府充当着市场的重要主体，直接和间接地参与市场经济活动；二是政府在市场中的管理功能或者作用往往是经济性的，政府建立公共设施、提供公共服务也常常具有追逐经济利益的冲动；三是上述两个原因导致政府在市场监管过程中的中立立场受到影响，并且常常成为诉讼过程中有形或者无形的当事人。从司法实践的具体情况分析，政府基于管理和市场活动引起的各种纠纷，往往具有行政行为和经济活动、公共权力与经济利益相互交织、混同的特点，不仅仅导致司法过程中判断是非对错的困难，而且在决定纠纷解决方式和裁判结果时也存在巨大的障碍，使审判常常面临进退维谷的困境。(14)所谓行政诉讼和民事诉讼的竞合问题就典型反映了公共权力与经济利益交织给审判产生的困难。在一个民事行为的完成最终需要获得行政行为背书(许可、审批、登记、备案等方式)的机制中，有关该民事行为的合法性与行政行为合法性都有可能出现纠纷形成诉讼。但是，即使在诉讼过程中，面对同一行为所出现的涉及民事和行政行为的纠纷，法官可能会变得手足无措，因为他难以确定是应当先解决行政行为的合法性，还是民事行为的合法性。新颁布的民法典第706条等条文就这类问题的处理提供了新方案——行政登记是否完成不影响民事法律行为的效力。民商事经济纠纷是司法机构目前面临的最大案件来源，司法体制改革后的司法机制能否真正独立行使审判权，与政府在市场经济中的角色具有巨大的关联。当下的市场经济改革主要围绕政府功能的合理改造进行，这也与当下司法体制改革的要求相适应。可以预见的是，市场经济改革的程度以及围绕经济改革所进行的行政体制改革效果会在一定层面上决定司法体制改革的效果——只有当政府回归到它应有的位置，法院才可以真正成为居中的裁判者。(15)2020年5月，中共中央、国务院出台《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，强调“更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预”。

4.正当程序基础上的司法公正与实事求是的诉讼请求。如果说前面三个问题意味着公共权力部门对于司法体制改革后法院和法官独立行使审判权可能产生的影响，司法过程中的正当程序则是社会民众、文化传统和社会治理理念共同面对的问题。换言之，人们需要一个什么样的司法产品？改革能够提供一个什么样的司法产品？现代司法机制仍然是主要建立在正当程序基础之上，主要是通过形式正义达到实体正义。政治范畴中的人民在诉讼过程中总是体现为个别的具体当事人，由于不同的个体具有的学历、职业、经济状态等多方面的差异，他们对于审判的要求和理解也会出现不同。在这一过程中，基于法律事实与客观事实的差异，由于法律规范与社会生活具体场景的差异，也由于社会多元利益调整的需要等原因，司法裁判往往只能体现一种有限的正义。而中国传统中实事求是等理念和原则在现行仍然不完善的司法机制上赋加了实现实体正义的严格要求，立法中为此设置了复杂的审判监督程序等纠错路径。现实中，这一方面体现为当事人难以满足的诉讼请求，另一方面也可能成为公共权力机关对于司法人员、司法过程的重要考量和责任。如果将司法能够和应当实现的公平正义完全视为一种裁判必须绝对符合客观事实的实体正义，对当前仍然处于初级阶段的中国司法机制而言，可能会成为其不可承受之重。司法机构为了尽量实现其要求，就有可能将裁判纠纷功能转化为调和矛盾，运用一切手段和方式，借助各种社会力量和影响使纠纷得到平息，甚至可能使通过改革刚刚能够或者可能独立行使的审判权又重回混沌之中。(16)2021年10月开始启动的四级法院审级职能定位改革被视为新中国成立以来涉及法院层级最全、涵盖诉讼领域最广和集成程度最高的一次改革。实际上，从最高法院《关于完善四级法院审级职能改革试点的实施办法》中有关“一审案件提级管辖”等制度设计看，改革者对于相关层级法院能否承担改革赋予的审判责任仍然存在一定的疑虑。当出现特别严重的涉法涉诉信访时，最高法院是否仍然坚持改革既定目标，按照《实施办法》第11条受理案件就可能成为一个问题。这种担心并非多余。全国人大常委会在2021年8月20日通过的《授权最高人民法院组织开展审级法院审级职能定位改革试点工作的决定》中要求“对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。”

三、司法体制改革的图景构成及其可能性

(一)当下司法体制改革的方向与路径选择

法治作为现代国家一种主要的社会治理方式，从来就不可能是仅仅通过少数人努力就能够完成的。就我国目前实际状况而言，司法体制改革的成功更加需要执政党对于现代中国法治的精神、价值和运行规律具有持续和深刻的认识与把握，需要执政党这一最为有力的政治力量来持续不断地引导、推动各项司法改革措施的落实。

日本著名学者棚濑孝雄认为，不同国家的法治和纠纷解决模式存在着巨大的差异。当欧美一些国家因为过度的所谓“法化现象”而出现不可控制的法律泛滥的时候，尽管日本产业和经济建设都表现出高速的发展，但其整个社会却仍然属于法化明显不充分的状况。因此，“美国的法化现象引起的问题，未必能够成为在日本社会否定法化的论据。”[12]137棚濑孝雄的看法实际上阐述了一个非常重要的问题：不同国家的法治状态和进程在同一个时空维度上往往处于不同的过程中。当一个国家面临法律泛滥的时候，有的国家可能仍然处于法律调整严重不足的时期；有些国家可能因为存在诉讼过度而必然寻求诉讼外纠纷解决方式，有的国家可能仍然处于司法权威低迷、法律秩序建设滞后的状态。甚至在不同的国家和地区之间，其改革所预设的问题可能正好相反：在纠纷解决领域，一个国家需要“去诉讼”改革的问题正好是另一个国家改革所要达到的目标。比如，在严格实施普通法上对抗制的美国出现有关证人制度和交叉询问制度扰乱了法官和陪审员视线的批判声音，但是这种批判并非意味着对职权主义审判的全面肯定。这本是一种正常的情况。问题在于，在经济全球化带动的法律国际化过程中，国家之间互相影响和交流的程度更加广泛和深入。所谓后发国家或者地区在设计其改革和发展方向和目标时，往往是以所谓先发国家为重要参照或者样本的，而这些先发国家调整其过度“法化”或者工业化的改革也可能全部体现为其发展经验，如果对于这种结构复杂的外来经验缺乏全面、科学和准确把握，它就会成为可能误导或者干扰后发国家正确判断自己改革面临的问题和科学借鉴外国经验，以及影响其改革方案和路径的选择和确定的重大因素，成为又一个改革或者现代化的新陷阱。

十八大以后，由中共中央直接启动并且主导的司法体制改革的指向非常明显、清晰，有效避免了陷入棚濑孝雄提示的上述陷阱。就审判领域而言，司法体制改革方案呈现出的总体追求就是要继续20世纪80年代以来试图消除审判机构设置和管理的地方化、审判方式和过程行政化状况，使宪法规定的人民法院独立行使审判权更多地落实到法官身上，使其真正成为审判权独立运行的重要责任主体，“真正实现审理者、裁判者、署名者、签发者的高度统一”。(17)详见2017年3月最高人民法院《关于深入做好司法改革政策解读工作的通知》，法【2017】86号。换言之，使审判权运行更加符合司法规律自身。改革措施整体上是对市场经济与现代法治之间存在密切的、必然的关联性的认同和回应，而不是远离社会经济发展要求、为单纯追求政治意义而简单重拾田间地头家长里短式的调和式审判。改革方案有关人民陪审员审理职能的改变，在明确“司法权是中央事权”原则下有关法院机构实现跨行政区域配置或者管辖，以及不同层级的普通法院应当承担不同审判功能的设想都反映了改革设计者对于现代审判过程规律的科学把握。(18)最高法院“四五”改革纲要，也即《 2014—2018年人民法院改革纲要》认为：当下改革目的是实现审判权的独立性、中立性、程序性和终局性。方式是进行法院人事管理改革；探索建立于行政区划适当分离的司法管辖制度；健全审判权力运行机制；加大人权司法保障力度；深化司法公开；明确四级法院职能定位；健全司法行政事务保障机制。

(二)当下司法体制改革的基本图景

根据十八届四中全会决议，涉及司法改革内容几乎涵盖了从司法机构、人员到审理方式、裁判效力等全过程，(19)十八届四中全会决议从六个方面提出了司法改革的具体要求：(一)完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。(二)优化司法职权配置。(三)推进严格司法。(四)保障人民群众参与司法。(五)加强人权司法保障。(六)加强对司法活动的监督。而其改革的目的就是要通过上述措施的落实达到保证公正司法，提高司法公信力的总体效果。改革指向非常明确：在坚持党对政法工作绝对领导原则下，通过改革消除司法的地方保护主义和审判过程的行政化状况，实现审判过程在遵循司法共识和审判规律基础上的回归。就技术层面而言，改革措施设计更多地吸收了域外的司法专门化实践经验而不是以往的传统。[7]7-13

可以设想，在本次司法体制改革的各项措施真正落实后，新的审判体制应当呈现出如下图景——在坚持中国共产党绝对领导原则下，通过省以下法院人财物集中统一管理，使各级地方法院所在地公共权力机构不再具备基于对法院的人员管理和财政控制所形成的干预或者影响具体案件审判的条件和能力，再配套采取跨区域设立法院和管辖案件，使司法地方保护主义在机制层面上得到基本解决；通过进行法院人员分类管理、建立高素质的员额法官队伍，实现由员额法官审理并裁判案件，使审判行为和审判过程真正符合司法规律性要求，使长期以来造成“审理者与裁判者分离”的审判行政化状况得到解决；通过明确合议庭集体负责制，建立专业法官会议，完善审判委员会功能等等内部监督机制，再配套建立有关领导干部干预案件责任追究等制度，使员额法官行使的审判权运行在有效的监督、约束和规范之下，防止员额法官通过改革获得的审判权又被滥用；(20)目前围绕防止和解决对司法活动的非法干预，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(中办发【2015】23号)。同年，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。最高人民法院同一年出台了落实上述规定的“实施办法”。2021年10月启动的四级法院审级职能定位改革将进一步明确不同层级法院和不同审判程序的职能和功能定位，实现“逐步实现基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。”(21)最高法院《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》，法【2021】242号。目前，全国法院正进入法院内设机构改革并且基层法院内设机构改革已经完成，目的在于改变传统的层级式机构设置而代之为所谓“扁平化”结构，以适应法官员额制条件下的审判需要。(22)推动审判职能优化、内部管理扁平化是司法改革过程中法院内设机构设置的重要原则。从目前各地的实践考察，扁平化机构设置面临着改革前按照行政方式确立的“庭”“局”“委”及其负责人职级如何处理，实际上是如何真正实现审判过程的去行政化。详见中央机构编制委员会办公室、最高人民法院《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》，法发【2018】8号。

(三)当下司法体制改革的架构及其复杂性

与此前已经进行的司法改革相比较，目前司法体制改革无论在推动力量、改革目标设定、路径选择和具体措施上，都具有明显的不同。[11]3-17

其一，本轮改革是中共中央直接主导和推定的，因此它必然会并且也能够触动现行司法机构和党委、政府等公共权力机构之间盘根错节的复杂关系，厘清不同权力之间的边际及其相互影响；[11]9另一方面它必然触动司法机构体系内部深层次的机制障碍，突破司法机关基于部门利益纠葛所导致的司法主体自身对于非司法权力的追逐和坚守，排除司法机构自身对于改革的非理性反对。以往司法改革存在的缺陷还体现在设计改革具体措施的非理性考虑，比如过度强调行政级别等因素在改革中的作用，出现抓立案信访或者执行工作改革就升格立案、执行机构或者高配其主要负责人行政级别。从目前改革推行过程看，因为机构、编制和职数往往成为有关机构管理和领导的重要利益资源，以往那些非理性、受部门利益驱动的所谓改革 “成果”有可能演变成当下改革的阻力。(23)目前正在进行的、配合法官员额制和司法责任制改革需要的法院内设机构改革就面临如何处理此前内设机构行政级别、待遇的问题。在法院内设立审判团队，实现扁平化管理是法官员额制和司法责任制的必然要求。在扁平化管理改革过程中，取消机构和级别就意味着一些人将失去相应的晋升渠道和工资福利待遇。在现行国家工作人员队伍中，法官等级与行政级别的挂钩和脱钩仍然是一个复杂的、有待进一步解决的问题。

其二，当下司法体制改革的目标明确。“在我国，司法不公的体制性问题中，最为突出的就是司法机关和司法人员不能依法独立行使职权的问题，这集中体现为司法的行政化和司法的地方化。”[11]8而司法行政化和地方化状况的形成实际上又是近代以来司法机制中国化过程的结果或者产物。因此，无论是跨行政区域司法机构的设置，还是省级以下司法机构人财物的统一管理，或者司法权运行方式的改变，目的都是为了使司法机构真正获得独立行使审判权和检察权的基础和条件，实现司法的去地方化和去行政化。试图通过排除现行机制和体制障碍，使司法权运行更加符合司法规律，真正发挥现代司法机制在社会治理过程中的不可替代的作用是当下司法改革的重要预期。

其三，法官员额制改革的重大意义在于真正体现法官的审判主体功能和作用，使审判权在法院和法官之间获得科学、合理配置，实现“让审理者裁判，让裁判者负责。”而通过员额法官工资福利保障、法官司法责任承担、领导干预案件记录追责等配套措施，一方面让作为审判主体的员额法官开始获得相应的物质保障和职业荣誉感，使司法人员在明晰责任界定、严格责任承担的压力下逐渐形成公正、廉洁的职业特质和品格；另一方面通过对非法干预司法的责任追究，强制减少对审判过程的外来影响，最终实现法院、特别是员额法官独立行使的审判权能够公正、廉洁、高效运行的效果。一支长期适应甚至依赖领导、监督、支持来办理案件的司法人员队伍无疑会缺乏对于维护法律权威的坚定信念，并且因此缺乏相应的裁判能力和公正立场。当下司法改革所蕴含的风险之一，就是目前的司法人员尚不完全具备按照改革路径、方式来运行司法权的全部能力。而符合司法体制改革需要的司法人员又必须在现有的人员基础上培养而成。这一过程中，人们既可能面对新旧机制磨合不顺甚至相互抵触产生的司法权运行受阻问题，更加可能面临司法人员品格和素质缺陷产生错案却难以及时有效纠正带来的负面影响。对此，对于改革过程中可能出现的风险、波动必须具有充分的意识和准备，特别需要防范的是当改革出现某些风险或者曲折时，有关各方包括司法系统内部可能出现对改革的批评并因此出现要求完全返回所谓传统的呼声和做法。