应对快速变革环境推进农村居民数字技能培育的路径

2022-11-27陈临奇

信息通信技术与政策 2022年7期

陈临奇

(中国信息通信研究院政策与经济研究所，北京 100191)

0 引言

当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，以5G、工业互联网、人工智能、大数据、云计算等为代表的新一代信息技术与经济社会的融合渗透加速，深刻改变着人们的生产生活，成为促进一二三产业有机融合、带动城乡包容性增长的新动能。运用信息技术加速城乡协同发展、推动农业农村数字化转型，是构建新发展格局，实现农业农村现代化的重要抓手和应有之义。

但是，技术变革在提升社会福祉的同时，也会带来新的“门槛”与“鸿沟”。随着数字信息技术在农村和偏远地区的逐步渗透，全国范围内数字接入机会基本全面普及，数字应用鸿沟成为制约全民共享数字经济红利的新难题，其背后的根本原因是农民的数字技能不足，没有掌握新发展阶段所需的数字素养。在推进乡村全面振兴、实现农业农村现代化的时代背景下，探索数字技能培育体系，全面、持续地提升农村及偏远地区居民数字技能，是发挥数字经济新动能作用助力乡村振兴的必由之路。

1 我国数字技能发展现状

数字经济给城乡包容性增长带来了机遇，能够有效推动农村地区产业融合发展，促进就业扩大与居民收入提高。随着“宽带中国”“电信普遍服务”等战略与项目有效施行，中国农村数字接入机会趋向平等，接入鸿沟基本消弭，截至2020年年底，我国行政村通光纤率、贫困村通宽带率、行政村4G覆盖率均超过98%。但因数字技能缺乏导致的应用鸿沟日益凸显，已显著影响了农村居民获取数字红利。

1.1 数字技术给农业农村带来发展机遇

数字技术创造了全新的生产方式和经济模式，从效率提升、新机遇创造、新途径优化全方位实现了革新，促使农村生产生活发生了根本性变革[1]，给农村居民带来更多元化、可获得、便捷的知识提升、服务获取、收入增加以及消费渠道，能够显著提升其家庭经济福利。

数字技术为农村产业发展提供机遇。一方面，推动生产方式变革。在决策环节，数字技术通过数据、算法以及模型的有机结合，实现在数字孪生世界中的动态分析优化，帮助居民更好地了解规划供需、价格、农资等多方面情况。在生产环节，通过工业互联网、物联网等技术与设备在农业农村领域的应用，实现对资源要素的高效利用和风险规避[2]，如提供基于动态气象信息的农业生产服务，帮助贫困人口预测病虫害和极端天气的出现。在交易环节，通过电子商务平台连接农村产业与全国的广阔需求，优化商品交换机制，减少中间环节价值损失。另一方面，加速新商业模式新业态产生，推动就业创业。数字技术推动电子商务、网络直播、短视频、文旅创意等新模式新业态兴起，通过“数字内容”“云体验”的方式，有效发挥农业农村的特色产品、自然景观、文化价值等优势。以新产业新模式新业态为依托，创造出大量的诸如新农人、电商主播、电商模特、淘帮手等新型就业岗位，吸引大批的农民工、大学生等返乡创业。农村居民可以通过网络平台以更灵活便捷的方式实现就业，促进了兼业化经营，而不仅仅是从事农业相关生产，或者是受雇于单一雇主，可以获得更多新兴的就业机会。

数字技术推动构建高效多元的连接、沟通与服务模式。一方面，数字技术打通了虚拟与现实，打破了地域和市场的限制，提供了高效的连接和沟通方式，推动产生更加多元化的信息获取渠道和经营管理方式。农村居民通过互联网络能够更高效便捷获取相应的知识与信息，显著提升其决策、生产、经营效率。另一方面，数字技术架起了农村居民、政府部门、企业以及社会组织之间更多元、即时的沟通桥梁，为农村居民享获取各类社会资源与公共服务开辟了“新路径”。同时数字化的产品与服务具有零成本复制等特性，个体的消费不会减少其他人享受产品或服务的数量与质量，可以优化了公共服务资源的配置效率[3]。在金融方面，过去涉农产业通过正规信贷渠道贷款存在困难[4]，在大数据、云计算等技术的支持下，可以有效惠及被传统金融排除在外的群体。在教育医疗等方面，数字技术能够突破一般传统公共服务所具有的时空约束，推动高质量教育、医疗卫生等公共服务向贫困地区的覆盖。

1.2 我国居民数字技能提升需求迫切

范迪克将数字接入划分为动机性接入、物质性接入、技能性接入和应用性接入4种类型。基于接入类型，可以将数字鸿沟划分为“接入鸿沟”“应用鸿沟”等多个层次[5]。技能性接入连接物质接入与应用接入，是个体运用数字技术参与经济社会活动的基础，是其获取数字经济红利的根本保障。数字经济时代，包含计算机、信息通信技术、信息媒介素养在内的数字素养将成为基本的生存技能和职业素养。数字基础设施的完善弥合了接入性鸿沟，带给了农户运用数字技术的机会，但能否把握住数字化机会、实现数字应用，关键在于农户能否满足技能性接入的要求。

因为个体技能的差异，导致数字技术在给乡村带来变革的同时，可能造成发展机会的不平等。基于2010—2015年间对世界上54个国家统计数据的分析，发现数字技术变革扩大了社会不平等[6]，此现象与个体间的数字技能差距密切相关。OECD研究表明，数字技能培育可以帮助弥合城乡之间的数字鸿沟，有助于强化农村地区的人力资本，是弥合城乡差距的重要途径[7]。

我国农村居民数字经济参与程度和能力与城镇地区居民仍有较大差距。截至2020年12月，我国农村地区网民规模不足城镇的一半，根据对不上网居民的调查，有51.5%表示不上网的原因是不懂电脑或网络，数字技能不足成为城乡间数字应用鸿沟的最主要因素[8]。农村居民的数字素养平均得分为35.1，低于城市居民21.1分[9]。根据中国家庭追踪调查2018年数据，农村居民使用互联网的比重已经接近半数(48.09%)，但是，利用互联网进行数字技能要求更高的工作学习、商业活动的人口仍仅占28.38%和32.98%，分别落后于城镇居民19.33%、14.30%。与此同时，据统计，2015—2019年间，参加非学历教育的学员人数从4 400万降低到3 700万，非学历教育发展的不足以及高等教育入学率差距，使得农村居民能够接触数字技能相关教育或培训的机会远低于城镇居民，即使拥有相关培训的机会，农村居民的低收入水平也很难负担起相应费用[10]，这些都制约了相关群体数字技能水平的提升。

随着经济社会数字化转型进一步加速，我国对拥有数字技能的人才需求迫切[11]，无论是社会整体，还是劳动力自身都面临着空前的数字技能转型需求。一方面，农业、制造业等领域的自动化、智能化水平越来越高，将逐步取代低技能、重复性工序，进而造成低技能劳动力市场需求的萎缩，而数字技能是农村及偏远地区居民不被机器和智能设备替代的关键因素。据麦肯锡研究，机器和数字技术的快速普及将使得各行业、各地区的中低端劳动力不断被替代，到2030年，中国可能有高达30%的劳动力，约2.2亿人(尤其是农民工)，因自动化、数字化技术而被迫变更职业，农业和建筑相关劳动者将减少28%。另一方面，数字经济推动新产业、新模式、新业态、新就业发展，网络配送、网络主播、网约车司机等数字化新职业涌现给新时代农村居民带来巨大发展机会，而数字技能是农村居民参与相关新模式新业态的基础。从就业数量角度看，自2003年起，我国一产部门吸纳就业能力持续下降，就业弹性为负，并呈现出增大态势。从收入水平角度看，2004—2018年间第三产业平均收入最高，约为4.8万元/年，为第二产业的1.33倍，第一产业的2.45倍，年均增速分别高出第二三产业1.12%和1.09%[12]。在收入水平、工作模式、自由程度等多重因素影响下，我国农村地区劳动力不断由一二产业向第三产业尤其是数字产业流动，数字产业成为新的就业蓄水池。2019年，通过美团获得收入骑手数达398.7万人，同比增长23.3%，其中25.7万人是建档立卡贫困户，占比6.4%[13]；在共享经济领域，2019年，滴滴专职司机约20.4%是下岗、失业人员，其中41.1%来自制造业；在抖音平台，2019年8月—2020年8月，近2 100万人通过创作、直播、电商获得收入[14]，其中也包括众多农村居民。据《2021新生代农民工职业技能调研报告》，“95后”农民工重视自我能力提升，近七成受访者渴望获得职业技能培训机会，想学习数字化技能、计算机和参与数字化服务业的受访者比重分别为47.14%、26.86%和75.04%。世界银行曾从家庭增收的角度考察了电商经营对淘宝村农户家庭收入的影响，发现参与电商经营有助于农户增收。北京大学基于世行和实地调研案例数据，研究发现农户技能与其获取数字红利之间存在显著的正相关，数字技能越高的农户，越可能参与到农村电商以及相关工作中。并且通过利用电商发展还能促进缩小技能不足的农户与其他农户的社会经济地位差距[5]。

如果居民缺乏与时代匹配的数字技能，他们不仅难以参与数字经济活动并从中获益，而且在未来极有可能会被不断变革的劳动力市场排斥在外。数字经济新模式、新业态的探索与应用进程也会因技能不足而减缓，阻碍现代化、数字化的公共服务和治理体系构建，进而制约数字中国、数字乡村、乡村振兴等战略的推进。因此，构建有效的数字技能培育体系，全面促进包括农村和偏远地区居民在内的全民的数字技能水平提升，将是新时期技能培训的重点任务。

2 国外数字技能培育政策及经验

欧美国家已较早关注国民的数字技能培育，同时ITU、OECD等国际组织在数字技能培育方面积累了较为丰富的实践经验，其在数字技能培育体系构建、建设重点、多主体合作等方面的经验值得借鉴。

2.1 打造覆盖城乡的数字技能顶层战略框架

为应对数字化转型，多数欧美发达国家制定了多层级、覆盖全面的国家数字战略、议程或方案，加速培育国民数字技能。一是提高数字技能培育的重要性。早在2006年，欧盟内部达成了第一个关于“数字化能力”的政治协议《欧洲参考框架—终生学习的关键能力》，其中的重点之一就是数字化能力[15]。2018年通过首个《数字教育行动计划》，并在2020年9月更新，明确需要推进“高效的数字教育生态系统”和“提高数字技能和能力”两大战略重点。英国在2017年发布数字化发展战略，将数字技能的重要性上升到与识别文字同一高度，并致力于让全国人民都获得数字化技能，在数字教育及相关领域追加4.06亿英镑投资，建立初始投资为6 400万英镑的国家再培训计划，支持全体居民，尤其是农村及偏远地区居民的数字技能再造。二是将农村及偏远地区居民数字技能的培育作为政策和资金支持的重点。德国在2018年制定了数字化战略，将数字技能培育列为其中的一项重要任务，通过“Digitalpakt#D”计划投入35亿欧元，实现国内的中小学及大学互联网接入全覆盖，并针对数字技能提升推出国家继续培训战略，重点培训尚未掌握初级数字技能的国民，以满足全体国民数字经济时代的生产、生活需要。美国近年来开展了覆盖不同层次数字能力的提升战略，计划提升国民的基本数字化能力，特别是强化对弱势群体的数字技能培育。2017年，签署“总统STEM教育备忘录”，提出政府每年将对STEM教育(包括计算机科学)投入超过两亿美元，并号召互联网、工业等领域巨头以及各类基金会通过捐助等方式投资超过3亿美元，用以提高国民的数字技能。

2.2 构建覆盖多方行动主体的数字技能培育联盟

数字技能培育涉及多个主体和部门，需要构建多主体协同机制。一些国家和地区通过建立数字技能培育联盟，明确不同主体的职责，整合资源合力推进相关培训。包括调整对数字技能培育的资金支持，推动政府针对特定群体提供再培训；推动企业提供更多的数字技能培训服务；改善学校内部和公共培训的数字技能课程等。一是建立国际层面的数字技能联盟，深化区域合作。欧盟在2016年启动“数字技能与就业联盟”，致力于推动各成员国制定相应数字技能战略，并建议各成员国建立本国的数字技能联盟。二是政府作为数字技能培育的主要组织方，在投入多方面资源的同时，聚合多方主体共同参与数字技能培育。2018年，印度政府提出“未来技能倡议”，加强行业协会与产业界合作，打造“未来技能”合作平台，为员工提供人工智能、网络安全等10种新兴技术培训，涉及70种新职位和155种新技能。意大利技术创新和数字化部(MID)与欧盟合作于2020年4月成立数字技能联盟，聚合了包括企业、政府部门及其他组织等的90多个组织和机构，致力于弥合数字鸿沟，促进数字包容性和国民数字技能提升。加拿大将数字教育及技能提升作为重要的发展战略，整合企业、行业协会、理事会、各级政府、教育机构、个人等多方资源，共同开展数字技能教育和培训。2019年，英国政府推动成立由企业、教育机构和慈善组织共同组成的数字技能联盟“future now”，目标是培育数百万无法有效掌握数字技能的民众。联盟创始成员包括电信运营商以及来自互联网、运营商、教育、咨询以及金融等多领域的企业。三是企业和社会组织作为核心主体，积极参与数字技能培育工作。2017年，国际电信联盟(ITU)和国际劳工组织(ILO)在“信息社会论坛”世界峰会上发起一项运动，旨在到2030年培训超过500万具有数字技能的年轻人。2018年，Facebook与美国各地政府和社区学院建立合作，一方面推出免费的数字技能在线培训资源，另一方面与社区学院合作提供线下培训。2021年，英国WeFarm公司为发展中国家的独立农户建立社交网络平台，以数字手段提供专业农业知识分享和获取服务。

2.3 聚焦重点加速完善数字技能培育推广基础

多国聚焦学历教育与职业教育，加速推动数字技能相关课程更新，夯实数字技能培育基础。一是聚焦学历教育与职业教育，完善教育体系。2016年，加拿大信息与通信技术委员会就提出应从幼儿园起设立数字技术相关课程，培养低年级学生数字思维、为高年级设立编程、开发、网络安全等更多课程，提供更多满足行业需求的实习、培训信息和机会。挪威通过更新小学和初中课程，加入更多数字技术元素，强化数字技能在学校教育中的地位，并制定一系列政策支持继续教育中的数字技能培训，如加强职业院校与市场主体的合作，加强对农村及偏远地区公共服务人员培训，以适应区域数字化需求，推动更大范围居民的数字应用能力提升。二是聚焦弱势群体提供多元化培训服务。爱尔兰开展数字技能培育计划，向社会各类主体提供资金，为市民提供基础数字技能培训，重点培训未使用过互联网的民众，如45岁以上人群、农业社区群体、小型企业主、失业人群、残疾人群和弱势群体等。微软与南非约翰内斯堡市协作，为当地超过百万人的贫困居民提供为期5年的免费数字技能和素养培训，获益者大多是在寻找工作的青年以及超过35岁仍未掌握有效工作技能的人。意大利开展“A tablet and a smile for the elderly”项目，为小城镇的老年人提供免费平板电脑，并招募志愿者对他们提供培训，提高弱势群体数字技能应用能力。

3 我国推动数字技能培育的初步探索

近年来，我国持续推进数字基础设施建设，基本消除了城乡数字接入鸿沟，在此基础上，也对提升居民尤其是农村居民数字技能进行了一些探索实践。

3.1 数字技能培育的顶层设计初步出台

2021年，人力资源和社会保障部、中共中央网络安全和信息化委员会办公室、教育部等部门陆续印发数字技能培育相关系列文件，初步构建数字技能培育的顶层架构。2021年4月，人力资源和社会保障部印发《提升全民数字技能工作方案》，从完善政策举措、加强职业培训等六方面作出部署。2021年10月，人力资源和社会保障部印发《专业技术人才知识更新工程数字技术工程师培育项目实施办法》，并与工业和信息化部联合发布工业互联网、数字化管理师等7个国家职业技术技能标准，为专业数字技术人才培养提供指引。2021年11月，中共中央网络安全和信息化委员会办公室印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》，部署了丰富优质数字资源供给等7个方面主要任务，设立了数字社会无障碍和适老化改造提升工程等6个重点工程。

各地探索差异化的数字技能培育路径。2021年，广东、浙江、山东等省份积极出台数字技能培育相关政策，探索体系化发展路径，争当全国引领示范。江西、河北、云南等地区一方面通过重大人才工程、人才优惠政策等举措吸引高层次数字人才，另一方面以加强学科建设、打造培训平台、推动校企协同等方式，持续提升数字技能培育在学历教育、职业教育中的重要性。

3.2 各方逐步探索开展多元化的数字技能培训

各级政府、科研院所、高校、职业院校、企业、公益组织等多方协同合作，探索更加丰富、多元的数字技能培育方法与路径。农业农村部深入推进信息进村入户，连续6年开展农民手机应用技能培训，累计受众过亿。据不完全统计，2021年通过我国线上线下相结合等方式为农民群众提供数字技能培训，累计为超过4 100万人次农民群众提供手机应用技能培训。2021年10月，广州率先开展新就业形态职业技能提升行动，政府联合数字经济龙头企业，开展新型学徒制培训等职业技能培训行动，预计培训超10 000人次。中国就业培训技术指导中心联合阿里钉钉推出新职业在线学习平台3.0，截至2021年7月底，注册人数已达809万，学习人次数2 757万。友成基金会跟中国慈善联合会、清华大学等一起联合推动“乡村振兴领头雁”计划，帮助返乡青年学习农村电商、农村旅游、种植养殖、农村金融、社区发展等相关课程，培训数千余人。举办各类数字技能相关赛事。通过召开、启动全国行业职业技能竞赛、首届全国乡村振兴职业技能大赛、全国新职业和数字技术技能大赛以及各类省、市、行业级赛事活动，极大激发全民提升数字技能的主动性、积极性。

4 提高居民数字技能的政策建议

面对城乡居民数字应用鸿沟问题不断凸显的现实，虽然我国已经展开了一定探索，但是仍需要加快构建一套惠及全体民众的数字技能培育体系，加强国民尤其是部分特殊弱势群体的数字时代适应能力，让数字技术带来的红利和便利覆盖全体人民。

4.1 加速完善覆盖全民的数字技能发展顶层设计

党的十九届五中全会提出，“提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖”。为应对数字化进程中带来的机遇与挑战，需制定针对数字技能的多层级、覆盖全面的国家数字发展战略，统筹布局数字技能培育。一是开展全民数字技能评估。建设数字技能评估机构，构建全民数字技能评估指标体系，通过自我报告或基于测试的方法评估我国居民数字技能水平。结合我国城乡、区域数字经济的整体发展状况、地区数字经济发展目标和现阶段居民教育水平等特征，设定符合实际情况且具备差异化特征的数字技能培育目标。二是构建多层次的数字技能培育机制。设立由教育部、工业和信息化部、中共中央网络安全和信息化委员会办公室、国家发展和改革委员会等多部委联合牵头的数字技能培育专项工作组，根据相关评估结果研究制定“数字技能政策工具包”，构建完善包含一揽子的数字技能培育政策。建设“中央—省—市—县”各级地方政府有效参与的工作机制，落实具有城乡、区域差异的数字技能培育工作，将农村与欠发达地区居民数字技能培育作为重点任务。三是建设数字技能培育长效机制，开展将数字技能培育成效纳入地方政府数字经济发展考核指标的试点，提高国民对数字技能重要性的认知，推进常态化、主动化的数字技能培育，避免出现运动式培育现象。推动数字技能培育与数字经济发展实验区、数字乡村、网络扶贫等发展战略有机衔接。

4.2 推动构建多方主体参与的数字技能培育生态

良好的生态是数字技能培育的催化剂，国外经验表明打造数字技能联盟完善培育生态是推广数字技能的有效机制，可以在整合培训资源、监测数字技术发展和技能需求以及深化区域合作等方面发挥重要作用。我国应借鉴国外经验，构建本土数字技能培育联盟，创造数字技能培育多方参与格局。政府或者行业协会可以作为发起主体，聚集政教产学研等多方主体，引导公私部门协同并行，共同推进数字技能培育，将农村与欠发达地区基础数字技能的培育作为联盟的主要发展目标，重点聚焦当地居民数字经济认知的提升。充分发挥互联网企业作为数字技能培育执行主体的重要作用，积极倡导互联网企业承担社会责任，协同推进覆盖全民的数字技能培育。需要激励私营部门特别是互联网企业在基础教育之外，开展更多市场化的培训服务，提供平台、人员、资源等多维度支持，与政府、学校、社区等多方开展合作，设立专项培训项目，提供涵盖线上线下的数字技能培育资源，提升农村居民应用智能设备的能力，并通过互联网知识平台，提供农业生产和经营管理相关专业知识服务。依托联盟创新举办各类试点示范和赛事活动。选择合适地区试点数字技能培育，遴选出优秀案例并推广，在全国范围内举办面向个体、企业和高校科研机构多层次的数字技能赛事，针对制造业开展行业知识与数字技术融合应用的竞赛或活动。此外，在乡村打造积极良好的学习氛围也是推进数字技能培育的重要内容。

4.3 筑牢数字技能培育普及相关配套基础保障

随着技术革新和劳动力素质要求的提升，需要构建能够适应时代需求的数字技能培育体系。以学历教育、职业教育为重点抓手，以农村及偏远地区为重点目标，加速推动数字技能课程体系的普及。丰富义务教育、高中教育阶段数字技能知识，在有条件、有意愿的地区开设人工智能、基础编程等高端数字课程。聚焦应用能力提升，改革高等教育阶段电脑课的学习内容，培训具有扎实数字技能功底的高端力量。拓宽数字技能职业教育的培育渠道，打造针对不同需求群体的差异化教育内容，建立数字技能终身制学习体系。结合产业数字化的发展动向，建设完善与之相匹配的职业数字技能教育课程体系。积极探索提供免费或部分补贴的、具有不同职业侧重点的数字技能成人教育培训课程。加强师资队伍建设，打造能够适应农村地区文化风俗、物质条件和学习习惯的数字技能师资队伍。加大支撑力度，保障智能终端、数字技能学习场所等供给。

4.4 强化公共服务人员与弱势群体的数字技能培训

公共服务人员与弱势群体等特殊人群有更迫切的数字技能培训需要。一是对于教师、医生、基层公务员等群体，特别是农村与欠发达地区公共服务人员，进行专业性数字技能培训。加大政策与资金支持力度，根据不同岗位的工作特点与数字化需要，开展能够持续迭代、不断更新的数字技能课程和培训。二是创新培训形式与方法，扩大数字技能培训对于老弱病残群体的覆盖面。针对受教育水平低、年龄大、身患残障等弱势群体，积极提供以图像影音等为主的培训载体。通过“家庭内部培训”“社区志愿培训”等途径，提高培训便利性和可及性。此外，在提高特殊群体数字能力的同时，政府、企业应更积极主动推动公共服务和其他各类网站、APP的适老化和无障碍改造，并为弱势群体提供相应的配套数字服务。三是更加注重涉农群体的进阶数字技能培育。组织实施面向新型农业经营主体、返乡农民工、留守妇女等群体的电子商务、网络直播、普惠金融等培训，强化对数字经济的参与能力，以新产业、新模式、新应用为依托，创造新型就业岗位，加速农业农村数字化转型。