贫困治理中的伦理困境及破解路径

何 军 张慧慧

(中共北京市委党校/北京行政学院，北京 10000)

2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上，代表党和人民庄严宣告，经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。当前，在我国告别千年贫穷，实现全面建成小康社会的关键时刻，乘势而上全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，将成为我国全面建成社会主义现代化国家进程中的一场新的伟大变革。可以说，没有乡村振兴，就没有民族复兴。在乡村振兴中，仍要正视乡村发展面临的形势和问题，总结和借鉴脱贫攻坚的成功经验，精准施策，分层分类帮扶，真正做到扶上马送一程。

我国决战脱贫攻坚取得了决定性胜利，脱贫攻坚成果举世瞩目。据国家统计局发布的数据，在“十三五”期间，我国有5575万农村贫困人口实现脱贫。应该看到，2021年中国基本消除绝对贫困、全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，为中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步，社会主义中国以更加雄伟的身姿屹立于世界东方，同时也为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实的基础。当前，对脱贫攻坚政策及其成效进行系统评估和总结，梳理成绩和不足，归纳经验和教训，对于不断深化对贫困问题的认识，不断完善贫困治理的政策、制度和机制，提高贫困治理绩效，更好地保障民生，推进共同富裕，具有重要的理论和实践价值。而对公共政策的评估和分析，一般主要从效率和公平两个角度来进行，也就是说，除了从政策的投入产出比，即从效率的角度来评价公共政策的优劣得失，还要从公平、公正等伦理角度来进行评价。从伦理角度来观察和分析我国的贫困治理政策，脱贫攻坚是落实以人民为中心发展理念、共享发展理念的具体体现，是实现共同富裕的基础性工作，是促进社会和谐公正持续发展的重要工程，在经济、社会和文化等层面都产生了良好的效益。同时，也应该认识到，在推进农村精准扶贫工作中，还存在一些伦理方面的困境和难题，需要高度重视、认真分析，并在未来贫困治理工作中不断克服和破解。

一、贫困治理中伦理困境的突出表现及促成因素

农村基层精准扶贫工作的持续开展和深入推进，对于推动整个社会形成扶贫助困、和谐互助等道德风尚，促进社会公平公正等方面都发挥着重要的促进作用。但是，由于受到各种因素的影响，扶贫工作在伦理方面还存在着一些冲突和困境，或多或少影响和制约着扶贫效果，影响党和国家扶贫工作的公正性。

(一)贫困户识别中的原则要求与人情因素的矛盾

精准扶贫政策的出台和实施，体现了党和国家对困难群众的无私“大爱”，但在实际扶贫工作中，少数地方在贫困户识别工作中受人情因素的不当干扰，出现了偏差。正如习近平总书记所指出的，有的地方在确定贫困户的“具体操作过程中，还存在人情因素以及不正之风等的干扰，群众对此很有意见。”[1]实事求是地说，在基层各项工作实际中，广大干部群众难免会受到乡村人情社会中“私情”的影响，而在扶贫工作的第一步——识贫工作中，相关政策的原则要求与实际工作中的人情因素有时并行不悖，有时会产生矛盾和冲突，出现了扶贫干部在实际工作中，在确定“扶持谁”的问题上，凸显“大爱”和“私情”之间的矛盾。

一方面，当地从事扶贫工作的相关干部陷入农村熟人社会的人情之中。在农村各项工作的开展，不同程度地受到人情关系的影响，扶贫工作也难以避免。自古以来，中国就是一个“人情社会”，中国著名社会学家费孝通早年在中国农村调查研究，提出了“差序格局”的概念，大意是中国农村人际关系具有特定的结构原理，即对于每个人来说，都是以自我为中心，像水涡一样向外扩散，扩散得越远，人情关系就越淡薄。因此，在扶贫资源分配过程中，掌握资源的人不可避免地按照亲疏远近来分配。从理性角度分析，他们应该按照贫困程度分配，保持资源公平分配，而在实践过程中他们更倾向于将资源分配给自己的亲戚或熟人。另一方面，外来的扶贫干部，也会不同程度地陷入农村人情社会之中。在贫困村和贫困户的认定过程中，工作人员常常受到热情接待，不可避免地被卷入当地的人情关系中，如吃饭、让烟等。如果拒绝这些好客之举就破坏了约定俗成的规范，不近人情，可能导致今后工作难以开展，如果接受了这些吃请，作为一种人情维系，就从“外人”变成了“自家人”。基层民众往往普遍认为人情往来不受法律制约，这就给人情制造了许多游走的空间。人情一旦与公权力沾边，原本只涉及熟人之间单纯的友好往来，易变调成相互依附的利益链，人情也只能成为一张美丽的包装纸。公权私用，攀关系、走后门等腐败或不良行为就如此延伸开来。

(二)外部帮扶强与内在动力弱的矛盾

对于脱贫致富，少数村民内在动力不足，贫困户、贫困对象中存在少数懒汉、骗子等有道德缺陷的人。他们有的好吃懒做，不思进取；有的坑蒙拐骗，游走在法律边缘。这部分人中大多存在严重的“等、靠、要”思想，想不劳而获，没人救济帮助，他们就凑合着过日子，不想自己改变。如果把扶贫资金和项目分配给这部分人，就会遭到其他一些村民的反对。俗话说“救急不救穷，帮困不帮懒”，村里人会觉得“不值得”，认为他们贫困是活该，就像扶不起的“阿斗”，资源给了他们纯属浪费，即便脱贫也难以持续，扶贫最后可能是徒劳无功。然而，这些人也属于弱势群体和困难群众，无论因何原因致贫，政府都有救济和帮助、提供最低生活保障的责任。习近平总书记指出，小康路上一个都不能掉队。要做到“确保不漏一村不落一人”[2]。而要使这部分贫困人群摆脱贫困，会比普通的扶贫工作更加困难，既要考虑到项目本身应该遵从的公平，关注弱势群体，同时也要顾及周围群众的情绪，注意改进扶贫方式。

习近平总书记指出，救穷不救懒，外部帮扶不能停留在简单地给钱给物，要激发起困难群众的内在动力。“简单给钱给物，对群众的思想发动、宣传教育、感情沟通不到位，在调动贫困群众脱贫积极性、激活内生动力上做得不够。”[3]“没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，你不愿意‘飞’，也不能从根本上解决问题。现在，一些地方出现干部作用发挥有余、群众作用发挥不足现象，‘干部干，群众看’‘干部着急，群众不急’。一些贫困群众‘等、靠、要’思想严重，‘靠着墙根晒太阳，等着别人送小康’。”[4]“党和政府的好政策变成了养懒人的政策，完全变了味。俗话说，救穷不救懒。穷固然可怕，但靠穷吃穷更可怕。没有脱贫志向，再多扶贫资金也只能管一时、不能管长久。”[5]“认为扶贫是干部的事，反正干部立了军令状，完不成任务要撤职。”[6]对于习近平总书记多次指出的这些问题，我们应该高度重视、认真研究、切实改进。

(三)实际生活困难但未达到文件规定贫困标准的矛盾

扶贫过程中，尤其在农村地区，存在一种常见现象，自身确实贫困但又不符合贫困标准，因而被挡在政府扶贫助困的大门之外，较为常见的情况有：

首先，因为婚丧嫁娶大操大办而致贫的村民。如在一些农村地区，家长为子女置办厚重的结婚彩礼、购置城市商品房、家用轿车等而花掉他们一辈子的辛苦所得，甚至负债累累，生活陷入困难，但因为家庭成员名下有商品房或其他超标准的电器等，又不符合规定的贫困户标准。

其次，一些农村群众亲友间随礼和“份子钱”负担过重。传统上，中国人大多讲究家族和邻里关系和谐，比较看重亲友之间的人情往来，信奉“人情大似债，头顶锅儿卖”的教条。随着经济社会的发展，红白喜事的“份子钱”水涨船高，甚至有的农村还张榜公布，不断相互攀比。有的村民平时省吃俭用，但请帖一来，几十元、上百元甚至几百元的“份子钱”就送出去了，一年下来，有的村民支出的“份子钱”累计有数千元甚至上万元。有的家庭过去几年没有红白喜事，一直是“出份子”，只出不进，觉得特别亏，就找各种事由宴请亲友“收份子”，个别地方甚至有人家办起了“无事宴”、摆“无事酒”，向亲友们回收“人情”。习近平总书记也熟知这些情况，他在东西部扶贫协作座谈会上的讲话中指出：“还有一种现象就是不在找脱贫门路上动脑筋，却在婚丧嫁娶方面讲排场搞攀比，办一次红白事，花销几万元甚至几十万元，要‘随份子’，也要还人情，倒腾几回，钱全花在了场面上。不少家庭不堪重负。”[7]

最后，有群众争当贫困户。有的群众眼红扶贫政策红利，利用各种手段“争当贫困户”，变着各种法子“要扶贫政策”。如有劳动能力的子女或真或假遗弃老人、不赡养老人使其成为贫困户，这种问题较为典型。我们在贫困治理工作中，注意防止可能存在的“福利陷阱”和“悬崖效应”。习近平总书记指出，“应该说，现行扶贫标准能够达到全面小康生活的基本要求，在国际上也是一个高的标准。实现这个标准下的脱贫是一项了不起的成就，也是不容易的。不能做超越发展阶段的事，那样贫困农民就可能会陷入‘福利陷阱’，对非贫困人口就会造成‘悬崖效应’，不仅难以做到，而且还会留下后遗症。”[8]

可见，诸如这些村民，是“真贫”还是“假贫”，是否能纳入贫困户，到底该不该帮，这种贫困的政策标准与现实贫困的原因和表现多样性的冲突，在很大程度上增大了贫困户的认定难度，制约了脱贫进程，影响到群众对贫困治理工作的感受和评价。

(四)驻村干部扶贫工作同本职工作的矛盾

按照要求，在扶贫工作中，每个贫困村都有驻村工作队、每个贫困户都有帮扶责任人。按理说驻村工作队应脱产驻村帮扶。在无明确规定前，干部如果都脱产驻村，原单位的工作就没人接，单位其他人分担，会增加其工作量，心里可能会不平衡。如果不脱产帮扶，驻村干部也没有足够精力投入到扶贫工作中，陷入“两头跑、两头忙”的境地。无论舍弃哪一边，都不符合职业操守的要求。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》明确指出：“干部驻村期间不承担原单位工作，党组织关系转接到所驻贫困村，确保全身心专职驻村帮扶。”但实际工作中，即便有文件规定，有些单位人员力量薄弱，本已是“小驴拉大磨”，还被抽调选派驻村干部，导致被选派的驻村干部即使住在村里也不能脱产，只不过是用“网上办公”“电话遥控”等工作方式替代“两头跑”。

另外，帮扶责任心也是值得探讨的职业道德问题。不排除有的人扶贫的初衷，要么是为了今后的提拔晋升，要么是当作领导布置的硬性工作任务来完成。他们主观上并不情愿，存在应付心理，就像推磨一样，推一把，转一下，甚至不转。有的驻村干部虽住在村里，但心却不在村里。居住在非贫困村的贫困户，对于其帮扶责任人的约束则更少。有的帮扶责任人极少下乡，帮扶贫困户数年，只是在检查、考核时才“露面”，对贫困户基本情况知之甚少，把帮扶责任全推给工作队队友；有的贫困户都不熟悉甚至不认识自己的帮扶责任人。乡村振兴很大程度上也会延续驻村工作队的工作模式，如何选优配强驻村工作队，如何确保工作队脱产专职驻村工作，诸如此类职业道德困境仍待解决。

二、贫困治理中的伦理困境破解路径

成绩不容磨灭，问题不容忽视。贫困治理越是深入，越需要奔着问题去，把工作做得更细更深更实。习近平总书记指出，贫困治理面临的困难挑战依然巨大，需要解决的突出问题依然不少。要清醒认识把握“面临任务的艰巨性，清醒认识把握实践中存在的突出问题和解决这些问题的紧迫性，不放松、不停顿、不懈怠”[9]。扶贫是一项实践性很强的工作，受多种价值观念的影响，难免遭遇诸多的伦理困境，这些困境既是挑战，又是机遇，它要求扶贫干部认真审视自身的价值和处境，加深对扶贫工作和乡土文化的理解，从而寻求困境的解决之道。

(一)坚持党的领导，强化组织保证

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。2018年2月，习近平总书记指出，“必须坚持发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用，为贫困治理提供坚强政治保证。”[10]2020年3月6日，习近平总书记指出：“……要加强和改善党的领导。各级党委(党组)一定要履职尽责、不辱使命。”我们要认真分析当前形势，克服新冠肺炎疫情影响，在中央的统一领导下，动员全党全国全社会力量，以更大决心、更强力度推进实现全面小康后的贫困治理。

(二)培育懂政策能力强的干部队伍

选准用好扶贫干部，培育和壮大懂政策能力强的扶贫干部队伍。毛泽东说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[11]习近平总书记指出，脱贫工作中，困难群众致富不致富，关键看干部。

首先，选派责任心强、水平高的扶贫工作队，优化扶贫干部和人才结构。习近平总书记指出：“选派扶贫工作队是加强基层扶贫工作的有效组织措施，……脚下沾有多少泥土，心中就沉淀多少真情。工作队和驻村干部要一心扑在扶贫开发工作上，强化责任要求，有效发挥作用。”[12]“在脱贫攻坚战场上，基层干部在宣讲扶贫政策、整合扶贫资源、分配扶贫资金、推动扶贫项目落实等方面具有关键作用。……打造一支留得住、能战斗、带不走的人才队伍。向对口帮扶地区选派扶贫干部和专业人才，也要突出精准，缺什么补什么，增加教育、医疗、科技、文化等方面干部和人才比例，优化扶贫干部和人才结构。”[13]

其次，不断提高基层干部的贫困治理能力。“帮钱帮物，不如帮助建个好支部”。抓好党建促脱贫攻坚，是贫困地区脱贫致富的重要经验。“党支部和村委会的干部，生活在乡亲们中间，生产在乡亲们中间，整天同乡亲们打交道，党和政府的好政策能不能落到实处，你们的工作很关键。要把党和政府的扶贫开发政策、支持农业农村发展的政策、支持农民增收的政策原原本本传递给乡亲们，让乡亲们了解党和政府的政策，真正享受到政策的好处，一起来落实好政策。你们的工作做好了、做扎实了……”。[14]

另外，为扶贫干部专心工作提供充分的保障和支持。2020年3月6日，习近平总书记指出：“脱贫攻坚任务能否高质量完成，关键在人，关键在干部队伍作风。要加强扶贫领域作风建设，坚决反对形式主义、官僚主义，减轻基层负担，做好工作、生活、安全等各方面保障，让基层扶贫干部心无旁骛投入到疫情防控和脱贫攻坚工作中去。要加强脱贫攻坚干部培训，确保新选派的驻村干部和新上任的乡村干部全部轮训一遍，增强精准扶贫、精准脱贫能力。”[15]

(三)坚持大扶贫格局，推进扶贫同扶志扶智相结合。

坚持系统治理，推进扶贫同扶志扶智相结合，大力培育脱贫致富的内生动力和发展能力。习近平总书记多次强调，救穷不救懒，外部帮扶不能停留在简单地给钱给物，要激发起困难群众的内在动力。习近平总书记指出：“贫困地区发展要靠内生动力，……内外结合才能发展。最后还是要能养活自己啊！”[16]因此，各级党委政府在脱贫工作中，认真贯彻落实习近平总书记提出的“四个注重”要求，即“注重调动贫困群众的积极性、主动性、创造性，注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，注重激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力，注重提高贫困地区和贫困群众自我发展能力。”[17]切实做到扶贫同扶志扶智相结合，外在动力与内生发展相结合，为全面推进乡村振兴打下提供强劲的内在动力和坚实的发展基础。

首先，注重扶贫同扶志扶智相结合，注意调动群众的积极性和主动性。各级党委政府注重扶贫同扶志扶智相结合，注意改进工作方式方法，充分调动贫困群众的积极性和主动性，实现外部推动和内在改变的良性互动。习近平总书记指出：“要注重扶贫同扶志、扶智相结合，把贫困群众积极性和主动性充分调动起来”[18]“加大内生动力培育力度。……要改进工作方式方法，改变简单给钱、给物、给牛羊的做法，多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，不大包大揽，不包办代替，教育和引导广大群众用自己的辛勤劳动实现脱贫致富。”[19]因此，各级党委政府要加强宣传引导，进一步转变贫困群众观念，变“要我富”为“我要富”，切实增强内生动力和自我发展能力。通过职业技能培训、经营意识再造等方式，提高贫困群众生产技能和竞争能力，消除“怕”的心理，激发参与扶贫产业的积极性，为巩固脱贫成果、提升贫困治理成效、全面推进乡村振兴提供强劲的思想、智力、能力和产业支撑。

其次，尊重群众的主体地位，相信基层干部和群众的首创精神。习近平总书记指出：“群众参与是基础，脱贫攻坚必须依靠人民群众，组织和支持贫困群众自力更生，发挥人民群众主动性。”“要防止忽视贫困群众主体作用。干部和群众是脱贫攻坚的重要力量，贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。……引导贫困群众树立主体意识，发扬自力更生精神，激发改变贫困面貌的干劲和决心，变‘要我脱贫’为‘我要脱贫’，靠自己的努力改变命运。”[20]因此，各级党委政府不能停留在简单地给钱给物，要将外部帮扶同激发群众谋求富裕的内在动力结合起来，注重立足本地资源禀赋，在扶贫产业选择上加强引导，尊重贫困群众主体意愿，让群众充分参与决策，找到合适的乡村全面振兴之路。

(四)坚持原则坚定性同政策灵活性相结合。

在坚持贫困治理工作原则性的同时，注重改进方式方法、不断细化政策、讲求分类施策、因地制宜，切实贯彻好党和国家贫困治理的基本方略和具体工作部署。

首先，不断改进扶贫工作的方式方法。习近平总书记指出：“精准识贫、精准扶贫要坚持，但要讲究科学、讲究方法、讲究效率。”[21]“既不急躁蛮干，也不消极拖延，既不降低标准，也不吊高胃口。”[22]“既防止不思进取、等靠要，又防止揠苗助长、图虚名。”[23]

其次，不断细化政策，精准识别、精准施策。习近平总书记指出：“要分类施策。……扶贫是大政策，大政策还要细化，就像绣花一样。”[24]精准扶贫政策，“贵在精准，精准识别、精准施策，根据致贫原因有针对性地制定方案，对不同原因不同类型的贫困采取不同措施，因人因户因村施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗。”[25]因此，一方面，不断完善贫困标准，科学识别贫困人口。我国的贫困治理工作，在基本解决绝对贫困之后，进入着力解决相对贫困的新阶段。相对贫困标准是多维的，我国对相对贫困的多维测度应该包括收入、生活状况、就业、教育、健康、社会保障和社会融入等多重维度，并充分考虑城乡、地域、人口特征等因素，采取更具针对性的减贫政策。另一方面，优化识贫程序。习近平总书记提出“精准扶贫，首先要精准识贫。识贫要下功夫。有的地区做法很好，派大量干部下去，一家一家摸底，然后公示，让村民来议贫，还要了解外面买没买房子、有没有务工、实际生活条件怎么样，经过一系列环节后才认定贫困户，认定以后群众也认同。”[26]这些地方在识贫工作中摸索出的好做法好经验，值得借鉴和推广。

公共政策的伦理性，关乎公共政策的成效，必须高度重视。习近平总书记指出：“我们要以更大的力度、更实的措施保障和改善民生，加强和创新社会治理，坚决打赢脱贫攻坚战，促进社会公平正义。”[27]“维护社会公平正义，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”[28]由党委政府主导的、覆盖全国跨越城乡的扶贫脱贫工作，涉及地域人员广泛，工作难度大，推进力度强，成绩效果卓著，产生影响深远，值得我们从多种角度来总结分析，探讨问题，提炼经验。对于扶贫地区和扶贫对象来说，扶贫工作看得见、摸得着。可见，扶贫政策及相关工作的开展，关乎民生、反映民意、贴近民心，其运行和成效牵动民意和民生。因此，从促进社会公平正义的视角来观察和分析我国的扶贫政策，对于未来贫困治理政策的升级更新，建立和完善解决相对贫困的长效机制积累宝贵经验；对于我国经济社会发展中各项政策的修订和完善，具有重要的借鉴意义。