农机社会化服务促进小农户与现代农业发展有机衔接的实践与思考

陈世本，卢志坚

（1 宁波市农业农村局；2 宁波市农机畜牧中心：315000，浙江宁波）

党的十九大提出了实现小农户和现代农业发展有机衔接的重要命题。为了扶持小农户，提升其发展现代农业的能力，加快推进农业农村现代化，夯实实施乡村振兴战略的基础，2019 年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》。2020 年中央1 号文件又指出：鼓励发展多种形式适度规模经营，健全面向小农户的农业社会化服务体系。2021 年2月，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》 再次提出：要不断创新农业经营体系，突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型经营主体，突出发展壮大农业专业化社会化服务组织，引导小农户走上发展现代农业的轨道。作为农业社会化服务体系中主要内容的农机社会化服务，在农业现代化进程中有着至关重要的作用。农机社会化服务如何在促进小农户与现代农业发展有机衔接这个时代命题中发挥积极作用，正是本次课题研究的重点。

1 课题研究背景与意义

1.1 研究背景

1.1.1 小农户经营仍将是现代农业发展的重要组织形式

《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出，各地农业资源禀赋条件差异很大，不是短时间内能全面实行规模化经营的。当前和今后很长一段时期，小农户家庭经营将是我国农业的主要经营方式。第三次农业普查数据显示，截至2016 年底，流转土地面积和规模化耕种面积分别占耕种面积的23.4%和28.6%，规模农业经营户所占比例为17.0%。《宁波市2020 年度农经统计年报》显示，2020 年底，宁波市家庭承包经营的耕地面积为14.161 万hm2，承包耕地流转面积为9.785 万hm2，流转率为69.1%，0.67 hm2以上规模经营耕地总面积为9.926 万hm2，规模经营率为70.1%，流转和规模经营比例虽远高于全国平均水平，但全市还有67.4 万户小农户经营4.235 万hm2耕地。虽然土地流转提高了土地规模化经营水平，但小农户在农业生产中依然具有十分重要的地位。

1.1.2 小农户在现代农业发展中处于相对弱势的竞争地位

近年来，各种农业新型经营主体发展迅速，农业规模经营迅速推进，农业发展质量得到提升。与此同时，小农户的地位却被慢慢挤向边缘。第一，生产弱势。小农户生产规模小，引进先进高效的大型农业机械和推广应用先进农业技术困难，难以与现代农业发展有机衔接。第二，市场弱势。在农资市场上，分散的小农户显然缺乏与经销商和各类服务主体的议价权。而在农产品市场上，单个小农户独自面对大市场风险大，“增产不增收”是常有的现象。第三，政策弱势。在农业政策的制定和执行中，政府部门往往更倾向于龙头企业、合作社、专业大户等各类新型农业经营主体，除基本的普惠性农业补贴外，小农户很难分享到政策的红利。

1.1.3 小农户在乡村振兴、社会稳定、粮食安全等层面发挥着重要作用

乡村振兴战略“二十字”总要求表明，乡村的繁荣昌盛不仅仅表现为农民的生活富裕，而且要在乡村文化传承复兴、生态保护等方面持续好转。小农户在农村生活中还承担着乡村文化传承、保护村居环境等多种任务，因此乡村振兴发展离不开小农户的参与。针对当前农户家庭经营多数“小而散”的状况，在推进土地流转和农业适度规模经营的同时，也要考虑城镇化发展中农村剩余劳动力的吸纳能力，如果盲目通过土地流转发展规模化经营，将增加一定的社会不安定因素。

1.2 研究意义

“十四五”期间，宁波市委、市政府提出高质量发展建设共同富裕先行市和农业农村现代化先行市的目标。在各类新型农业经营主体蓬勃发展的同时，也不能忽视小农户，要通过农业社会化服务促进小农户与现代农业发展有机衔接，带动小农户走上共同富裕之路。2021 年底全市有家庭农场（规模经营户）17 568家，其中注册家庭农场5 913家，有农民专业合作社4 075家、市级以上农业龙头企业322家，带动小农户40 万户以上。全市还有经营土地的小农户67.4 万户。因此探索小农户和现代农业发展的有效衔接路径，有利于巩固和完善全市农村基本经营制度，改善全市现代农业产业体系、生产体系、经营体系的薄弱环节，推动农业发展的质量变革、效率变革、动力变革，也有利于保障小农户分享现代农业增收成果，提升农民获得感、幸福感、安全感，推动宁波市乡村振兴战略的落实和绿色都市农业强市的建设，最终推动共同富裕。

2 宁波市小农户生存环境分析

在认清小农户在宁波现代农业发展中的重要地位的基础上，需要对当前宁波市小农户的生存发展环境作进一步分析。摸清小农户生存发展的现状，有助于采取有效对策促进小农户和现代农业发展的有机衔接。

2.1 农业生产经营性收入贡献度较低

家庭承包责任制的“均田承包”，使得小农户的经营规模小、土地细碎化。宁波市第三次普查公报的数据显示，普通户户均经营耕地和林地共0.204 hm2，规模户户均经营耕地和林地共2.331 hm2，农业经营单位平均经营耕地和林地共31.729 hm2。小农户的经营规模过小且土地零碎不利于规模效益的形成，一定程度上影响了农业总产出和农业生产经营性收入的增长。如2020 年宁波农村居民人均可支配收入为42 946元，其中工资性收入为25 462元，经营净收入为9 158元，财产净收入为1 512元，转移净收入为6 814 元。农业生产经营性收入仅占总收入的21.32%，对农民增收的贡献度不够。

2.2 土地流转意愿不强

城镇化在快速推进的过程中，面临着吸纳农村多余劳动力的压力。当前，在满足小农户家庭生计和发展需要尚不能由非农经营性和工资性收入支撑的情况下，部分小农户受家庭条件、自身条件等限制无法完全脱离土地进入城镇生活，农村土地依然具有保障生存和发展生产的社会经济双重功能，所以一部分小农户将土地流转出去的意愿不高。同时，小农户受年龄偏大、文化程度不高、资金不足等条件的限制，不具备通过自身流转土地发展适度规模经营的能力。到2020 年底，全市农村承包土地经营权流转面积达到9.785 万hm2，流入农业企业、专业合作社、家庭农场的有4.067万hm2，占流转总面积的41.6%，流入普通农户的有4.859 万hm2，占流转总面积的49.66%。

2.3 主动衔接能力不足

小农户与要求大生产、大物流、大市场的现代农业不相适应，其占有资源少，土地细碎化，导致组织成本高、融资能力弱，现代生产技术、信息手段的运用能力不强，发展现代农业的先天条件和动力不足。第三次农业普查数据显示，全市有农业生产经营人员49.7 万人，其中年龄35 岁及以下的为2.3 万人，年龄在36 至54 岁之间的为19.5 万人，年龄55 岁及以上的为27.9 万人。55 岁及以上人数占比达56.14%；高中以下学历有38.04万人，占从业人数的76.54%。受年龄和受教育程度制约，大多数小农户难以与现代农业发展主动衔接。

2.4 农业社会化服务体系还不够健全

农业社会化服务体系的发展状况是衡量一个国家和地区农业现代化发展水平的重要标志之一，小农户和现代农业发展的有机衔接，需要发达的农业社会化服务体系来提供支持。对小农户来说，一方面急需社会化服务组织提供产前、产中、产后的各项服务；另一方面宁波农业社会化服务体系还不够健全发达，服务组织数量还不能满足生产的需要，服务内容还亟须拓展，服务的深度还需挖掘，尤其是在小农户缺乏的农作物新品种引种、新技术改良、农业标准化建设、机械化作业等方面都需要大量的社会化服务来协助完成。

2.5 金融保险服务不足

近年来宁波市农业农村部门积极探索、主动作为，加强与银行等金融机构的合作，金融支农各项工作取得明显进展。全市在2 045 个行政村建立2 560 个金融服务点，建成普惠金融信用信息线上服务平台，可覆盖全市76 万农户。但现实中，大多数小农户不能充分享受到金融服务，尤为突出的是贷款获得率过低。据统计，仅有不足10%的小农户在银行有贷款，由于多数小农户得不到银行贷款支持，其生产经营所需资金全部靠自筹或民间借贷解决，无形中增加了生产成本。

3 宁波市农机社会化服务现状

农机社会化服务是农业社会化服务的重要内容，各类农机社会化服务组织在引领农业机械化发展、转变农业生产方式、促进农业稳定农民增收中发挥了“龙头”作用。

宁波市从2004 年开始培育发展农机专业合作社至今，全市农机专业合作社已达349家，其中宁波市市级示范社70家，先后有16 家被评为全国农机专业合作社示范社，86 家被评为浙江省级农机专业合作社示范社。全市有区域性农机维修中心32 家、农机维修网点222 家、区域性农机化综合服务中心37 家、农机作业服务公司25 家、农机专业合作社联合社5 家。经过近20 年的发展，宁波市农机社会化服务组织数量快速增长，服务能力飞跃式发展，农机社会化服务实现了从单一环节向全程机械化综合农事、松散型向紧密型、特定范围向区域性的转变，农机社会化服务组织成为了全市农业生产的主力军。

3.1 作业服务领域

近年来宁波市着眼于发展大农机、服务大农业，不断拓展农业各产业、各环节农机社会化服务领域。农机社会化服务从农业生产的产中不断向产前、产后延伸，全市各类农机社会化服务组织为粮食生产提供统一育秧、统一机插、统一机耕、统一植保、统一机收“五统一”全程作业服务，有近200 家合作社开展水稻育秧服务，126 家合作社建立了烘干中心开展粮食烘干服务，20多家合作社开展了粮食加工等服务。农机社会化服务已从水稻等主要农作物耕种收向标准化、规模化的育秧、耕种收、植保、烘干、秸秆处理、粮食加工、品牌出售及农资统一供应等产前、产后环节延伸，从粮食产业逐步扩展到林特花卉、蔬果业、畜禽养殖、水产渔业、农产品初加工和销售等领域，实现了作业服务领域和范围的大拓展。

3.2 作业服务模式

宁波市农机社会化服务组织传统服务模式以 “五统一”全程作业服务、托管服务、“菜单式”服务、租赁式服务为主。近年来，不断开展“全程机械化+综合农事”服务新模式的探索，建设了一批集先进技术推广应用、农资产品展示销售、农机作业信息发布、农机维修保养存放、农机人员培训管理、农机农艺农信融合应用等服务于一体的“全程机械化+综合农事”服务中心，实现了全程机械作业、农资统购、培训咨询等“七统一”一站式服务。

3.3 作业服务对象

一是以自我服务为主。随着土地流转和现代农业发展的加快，以及农机合作社作业能力的日益提升，为进一步发挥机具效能、提高经济效益，宁波市农机合作社纷纷走上了由单一农机社会化作业服务主体向土地经营和农机作业服务双主体转变之路，全市“双主体”合作社占合作社总数的80 %以上。2020年，全市农机服务收入为15.45 亿元，其中经营性收入为9.06 亿元，占比为58.64%，可见经营性收入是各类农机社会化服务组织的主要收入来源。二是以服务规模化经营主体和种植大户为辅。各类农机社会化服务组织凭借自身的机械装备优势，通过对外开展社会化服务提升服务组织的经济效益。2020 年全市农机作业服务收入达到了6.39 亿元，成为各类农机社会化服务组织的重要收入来源。三是兼顾服务小农户。由于小农户的土地细碎化，在人工和各类生产要素价格不断上升的背景下，服务小农户的时间成本和经济成本都要远远高于规模化作业，对服务组织来说盈利空间不仅不大甚至是亏本的，所以服务小农户的收入在农机服务收入中的占比并不高。

4 农机社会化服务促进小农户与现代农业发展有机衔接的路径

实现小农户与现代农业发展的有机衔接，要坚持政府扶持、市场引导，统筹推进、协调发展，因地制宜、分类施策，尊重意愿、保护权益的基本原则。注重惠农政策的公平性和普惠性，不断完善农机社会化服务体系，健全新型农业经营主体与小农户的利益联结机制，使小农户积极参与发展现代农业并从中受益。

4.1 健全农机社会化服务体系

对小农户来说，一家一户购买农机，依靠自己完成农业生产各个环节的作业，既不经济也不现实，所以客观上需要社会化服务为生产经营提供支撑，各类农机社会化服务组织则成为了小农户与现代农业发展有机衔接的理想载体。成熟的农机社会化服务体系应能够为小农户提供农业信息、农机作业、农产品流通、农机金融保险、农机技术推广培训等服务。一是培育多种类型的农机服务主体。自党的十八大提出加快构建新型农业经营体系等方针政策并实施以来，宁波市相继出台了一系列培育发展农机社会化服务组织的措施，从资金投入、购机补贴、项目安排等多个方面对农机服务组织予以重点扶持。实施农机专业服务组织功能培育项目，对农机专业合作组织建造库房、场地的按标准分别予以5～20 万元的资金扶持；实施农机专业服务组织提质工程，对达到市级示范建设标准的合作社给予6 万元奖励；开展区域性农机化服务中心创建工作，对达到创建标准的区域性农机化服务中心予以10 万元奖励；对达到股份制农机作业服务公司建设标准的给予10 万元奖励；对建设“全程机械化+综合农事”服务中心的给予20 万元奖励。这些政策的实施极大地促进了各类农机社会化服务组织的发展。“十四五”期间，一是将结合农业“机器换人”高质量发展先行创建，重点布局建设一批装备设施先进、服务链条完整、要素保障有力、运行管理规范、示范引领明显的农机服务中心，打造成为服务小农户的主力军。二是探索多样化的服务方式。不断探索完善订单作业、合同作业、承包作业及机械租赁作业等多样化的机械化生产服务方式，加快推进农机作业半托管与全托管服务。特别是针对一些主要依靠留守老人耕种的情况，由于观念保守或对土地的深深情结，这些老人仍舍不得将土地流转，或者部分农户认为现有流转模式取得的效益不够有吸引力，要探索在不进行土地流转和不更换经营主体的条件下，通过作业托管形式把小农生产引入现代农业发展轨道。三是大力拓展服务内容。小农户除了土地细碎化，种植的作物种类也繁多，要积极引导各类农机社会化服务组织主动开辟新的服务领域，推动服务范围从粮油作物向经济作物、从种植业向养殖业、从产中向产前产后环节、从农业生产到金融保险等配套服务拓展和延伸，以满足生产多样化的小农户的作业服务需求。

4.2 提高小农户组织化程度

在今后相当长的时期内，各类新型农业经营主体与小农户共生发展应该是宁波市农业发展的常态。这就需要科学处理培育新型农业经营主体与扶持小农户发展的关系，引导二者优势互补、共生共赢，将适度支持新型农业经营主体发挥对农业高质量发展的引领带动作用，同支持小农户扬长避短和转型提升有机结合起来，促进小农户和现代农业发展的有机衔接。新型农业农业经营主体能否带动小农户与现代农业发展有机衔接，关键要看二者之间是否能够建立紧密的利益联结机制。如农机社会化服务组织可以采取股权方式吸纳小农户，通过建立保护价收购、利润返还、股金分红等机制，与小农户形成稳固的利益纽带，从而把小农户引入现代农业发展轨道。

4.3 加强对服务小农户的政策支持

在调研过程中发现，由于地块不连片、不规则，种植产品不一致等原因，农机社会化服务组织服务小农户效率低、收益少，积极性普遍不高。而且受人工和生产要素价格上涨影响，农机社会化服务组织利润空间不断被挤压，有些出现亏损，有些就此放弃。如果仅依靠市场发挥作用，有可能会出现农机社会化服务组织数量增长缓慢甚至下降，且其服务对象越来越集中于大户的现象。因此，发展农机社会化服务不能仅仅依靠市场发挥作用，要在政策层面加强统筹规划，充分考虑小农户的现实需求，通过政府购买服务、提供作业补贴等配套措施鼓励农机社会化服务组织向小农户提供服务。

5 农机社会化服务促进小农户与现代农业发展有机衔接的政策建议

5.1 加强组织领导

要充分认识加快发展农机社会化服务的重要意义，以及农机社会化服务在促进小农户与现代农业发展有机衔接中的重要作用，将其作为推进农业农村现代化的主攻方向之一。要加强分类指导，合理确定农机社会化服务的重点发展领域、环节和组织形式，完善工作机制，细化工作措施，推动有序发展。要加强与发改、财政、税务、银保监等相关部门的沟通协调，争取政策支持，形成工作合力。要创新工作方法，广泛动员社会力量，共同推动农机社会化服务高质量发展。

5.2 强化对小农户的政策支持

把带动小农户的数量和成效，作为对农机社会化服务组织的评优创先、政策扶持、项目倾斜等的重要依据。充分发挥财政杠杆作用，争取出台贴息、奖补、风险补偿等扶持政策，撬动社会资本投入农机社会化服务组织，带动小农户发展现代农业。健全小农户生产技术装备补贴机制，按规定加大对丘陵山区小型农机具购置补贴力度。鼓励对小农户托管土地给予费用补贴。

5.3 加强试点示范

大力发展农机社会化服务，积极培育农机合作社、农机作业服务公司、区域性农机综合服务中心等农机服务主体。创新灵活多样的农机服务方式，发展“全程机械化+综合农事”等农机服务新模式新业态，支持农机服务组织广泛开展面向小农户的单环节、多环节、全程生产作业托管服务，打造示范基地，培育服务主体，创新作业服务模式，发挥示范引领作用，推动农机服务模式与小农户的实际需求相适应。