北京节水型区创建成效与对策分析

赵志刚 阴亚军 舒静雯

（北京市节水用水管理事务中心，北京 100142）

北京既是特大型缺水城市，也是全国节水水平较高的城市，水资源严重紧缺的状况逼迫北京加快节水型社会建设步伐。如何进一步提升北京节水水平，突破现有节水管理模式，全面推进节水型社会建设已成为支撑首都经济社会可持续发展的必然要求[1]。 为深入落实习近平总书记视察北京工作和关于保障水安全的系列讲话精神，贯彻节水优先方针，2016年北京市政府印发了《关于全面推进节水型社会建设的意见》,制订了节水型区创建考核标准，并要求到2020年全面完成节水型区创建工作[2]。2017年水利部也印发了《关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》，要求各地在总结节水型社会建设试点经验的基础上，全面开展县域节水型社会达标建设[3]。

截至2019年底，北京市16个区均已按照节水型区创建考核标准要求完成节水型区创建工作，节水型社会建设取得了显著成效。节水型区创建工作不是一劳永逸，随着国家对节水工作提出新要求，为贯彻落实国家节水行动的决策部署[4]，开展节水型区创建实践总结与对策研究，对继续做好新时期节水型区创建活动，挖掘节水新潜力，因地制宜，全面提升首都节水水平，更好满足广大人民群众对美好生态环境需求，增强首都经济社会可持续发展能力，促进国际一流和谐宜居之都建设具有重要的现实意义。

1.北京节水型区创建前总体现状及标准制定

1.1 节水型社会建设总体现状

2011年至2015年，北京市在GDP年均增长7.5%、地区生产总值达2.3万亿元，年均地区生产总值增加1770亿元的情况下，万元GDP水耗已从2011年的22.13m3下降至2015年的16.63 m3，累计下降24.85%，是全国唯一连续10年超额完成国家节能减排目标的省份。与此同时，社会单位积极开展节水创建。“十二五”期间，全市共创建节水型单位（企业）1863个，截至2015年底，全市累计创建节水型单位（企业）10000多个，节水型单位覆盖率达到 25.83%，远远超出国家节水型城市标准要求[5]。

北京市节水总体水平相对全国较高，但是地区间差异很大，部分地区尤其是远郊区节水效率不高，仍然存在水资源浪费现象，节水的潜力还有待深入挖掘[6]。

1.2 节水型区创建标准制定

以制订节水型区标准为切入点，大力开展节水型区创建工作，引导各区因地制宜地开展节水型社会建设。在参考国内外一系列节水相关评价指标体系和评价方法的基础上[7～8]，结合北京市的特点，考虑指标的针对性、规范性、数据易获取程度等方面因素，研究制定了北京市节水型区创建考核标准。该标准共11条，总计100分，其中基础指标（节水管理、节水投入）20分、管理指标（计划用水、节水设施、节水型企业（单位）覆盖率、节水型社区（村庄）覆盖率）30分和技术指标（万元GDP新水用量年下降率、人均生活用水量、工业用水定额达标率、城镇节水器具普及率、节水灌溉比率）50分。并对考核方式、申报时间、申报程序、申报材料、考核评定程序和复验管理进行了明确要求。

1.3 节水型区创建前试评价及分析

按照节水型区创建标准对北京市各区节水型区创建前基本情况进行试评价，结果表明，各区节水型区创建基础现状层次不齐，存在较大差异。就单项指标而言，各区在节水管理基础工作、节水型社会建设投入水平、节水设施正常运行、万元GDP新水用量下年下降率、人均生活用水量、主要工业行业用水定额达标率、城镇节水器具普及率等七项指标上失分较少，这与近些年北京在节水管理强化、节水资金投入、节水设施建设维护、最严格水资源管理制度落实、人口调控、工业疏解、高效用水器具推广等措施保持了较好的相关性，体现了较高的工作成效。而在计划用水（覆盖）率、节水型企业（单位）覆盖率、节水型社区（村庄）覆盖率、绿地林地及农业节水灌溉面积比率等四项指标上均有所差距，需要加大工作力度，这也与北京在城市精细化管理、节水载体创建、发展“两田一园”高效农业节水，全面建设节水型社会、落实生态文明建设的城市总体发展方向保持了一致。

2.节水型区创建成效及典型做法

2.1 创建成效及分析

在创建工作期间，各区对创建节水型区工作能够做到领导重视，协调到位，措施得力，并对照节水型区创建标准扎实开展各项工作，切实做到政府有统筹、规划有目标、资金有保障、实施有手段、落实有效果，16个区的11项指标完成情况良好。从指标完成情况看，节水设施正常运行率、主要工业行业用水定额达标率、城镇节水器具普及率、绿地林地及农业节水灌溉面积比率基本达到或接近100%；资金平均投入水平约为4.61‰、实现翻番，最高达到11.1‰；计划用水平均覆盖率约为98.06%，近半区实现全覆盖；节水型企业（单位）平均覆盖率约为54.04%，比创建前提升了近一倍，最高的通州接近80%；节水型社区（村庄）平均覆盖率50.76%，最高的丰台达到92%；在城市经济高速发展和人口增多的情况下，万元GDP新水用量年平均下降率约为9.38%，人均生活用水量平均控制在180L/人·d，降幅明显。

2.2 典型做法

2.2.1 节水管理体系逐步完善

节水管理体系是节水型区建设的核心。全市16个区政府均首次印发编制了《“十三五”时期节水型社会建设规划》和《节水型区创建实施方案》，成立区节水型社会建设领导小组，建立部门联动机制，强化部门管理责任和街道（乡镇）政府主体责任，每年至少召开了一次节水工作专题会。以《规划》和《实施方案》为依据，制定节水型区创建年度工作计划，将节水型区创建任务分解，明确各个部门分工管理的目标和任务。科学统计是精细化管理的重要基础，16个区均全部建立了区-乡镇（街道）-村（社区居委会）三级节水统计队伍，各级设有专（兼）职的统计人员，职责明晰。节水执法是节水管理的重要抓手，各区均积极推进落实节水执法检查工作，采用全面排查、现场检查、问卷调查等多种形式，借助网格化管理平台，属地管理实现节水检查全覆盖，100%处理浪费水等相关举报信息[9]。同时严格建设项目节水“三同时”的审批和验收，制度落实率均能达到100%，服务保障了北京世园冬奥、城市副中心建设、首都大兴机场等绿色工程，并创新发展在线的联合审批机制，实现大数据、云计算的高效审批手续，形成了一套从规划到实施，从建设到验收，从宣传到执法的全过程节水管理体系。

资金投入是各项工作的基础保障。16个区均能满足节水型社会建设投入水平不低于本级财政支出2‰的考核要求，最高的通州区达到了11.165‰。有7个区超出了4‰的两倍要求，这些区均是北京市近年来城市发展迅速的新区，尤其是通州城市副中心的建设[10]，政府在重大项目和工程的建设过程中，更加重视节水绿色发展理念，投入更多的资金用于节水项目建设。

2.2.2 节水管理水平显著提高

计划用水管理一直是节水管理的重要手段。16个区的计划用水覆盖率均达到95%以上，其中有7个区达到100%，实现用水户全覆盖。究其原因，一是加强重点企业取用水管理，二是多个区开发研制了区属“用水计划管理信息系统”，计划用水管理工作自动化、信息化和精细化，实现了智慧水务的管理雏形[18]。

加强节水设施运行管理是节水效果得以实现的重中之重。各区对节水设施实行严格管理，根据节水设施所处位置、投资渠道等情况，对设施的所有权、使用权和管护权进行合理划分，确保节水设施产权明晰。建立了节水设施管理台账以及设施运维管理制度，定期开展节水设施自查、抽查工作，检查设施有无跑冒滴漏、淤积、堵塞、锈蚀等损坏和废弃情况。创新运行维护机制，委托第三方公司进行节水设施的统一规范化管理及运营维护。

节水型载体创建是节水管理的最有效抓手，是节水型社会在微观层面的最直接示范单元，也是宣传节水的窗口。加强重点用水行业企业创建，例如朝阳区针对CBD核心区域写字楼多的特点，打造了“制度完备、设施完善、用水高效、国际一流”的中服模式。推进节水载体创建，配套机制保驾护航，坚持节水培训“一贯制”。要求新入驻的企业（单位）要按照节水型企业（单位）的创建标准进行节水设施的配套建设，并进行水平衡测试，确保新增企业（单位）全部达到创建标准。

2.2.3 节水技术优势更加突出

各区采取各种技术手段，全面实施节水。在工业节水方面，加快调整经济结构和空间布局，逐步清退高耗水企业或生产工艺，鼓励工业企业进行节水改造，严控用水定额；在生活节水方面，加强节水器具的推广、研发、生产、销售等方面的鼓励和监督，重点做好老旧小区居民换装节水型生活器具工作，切实提高了公共机构和居民生活节水器具的普及率；在绿地林地和农业节水方面，不断优化农业和园林种植结构，大力发展喷灌、微灌、低压管灌、精准灌溉等工程，加强农业和园林用水精细化管理。

3.对策与建议

通过对已完成的节水型区综合考核评价和创建过程中发现，各区在工作计划执行和规划落实方面还存在不足，部分区在节水资金的投入仍然不够；节水设施正常运行率不足，部分区的节水设施管护仍然存在不到位、不规范、不能正常运行的情况，各区节水型企业（单位）、社区（村庄）覆盖率差异巨大，发展不均衡；仍然存在大水漫灌，灌溉制度不科学，非常规水利用不足，节水先进技术推广不够等问题。针对这些问题，提出以下几点建议：

3.1 完善创建评估标准，加强规范化管理

围绕国家节水行动方案的最新要求，对比国际国内先进水平[11]，寻找差距和短板，突出工作重点，补充评价公共供水管网漏损率、非常规水利用率和社会节水意识等指标；调整考核的部分指标，比如适度的将节水载体创建覆盖率提高，促进覆盖率较低的区加强节水载体创建，并由水量指标向数量指标倾斜[12]，加强各级节水部门对小水量单位的关注度；细化“节水执法检查”等考核指标，进一步提升考核评估的精准性；增加鼓励各区创新的节水奖励指标[12]，确保创建标准的引领性，以高标准倒逼各区推进节水型区创建工作的延续性。

达标创建工作仍需进一步规范，在节水型区创建过程中，发现各级单位工作习惯、开展方式、区域情况不同，对各项政策的理解或有所区别，部分区达标创建技术支撑材料还存在不完善、不规范等现象。要更加注重目标导向和过程管理，加强各部门节水相关数据统计对接。应加强创建工作交流，探索可借鉴、可复制、可推广、可操作的经验和做法。建立标准化协调推进机制，提升标准实施效果，形成各个部门共同参与，落实相关政策，协同推动标准实施的工作格局，解决申报区创建申报材料存在不完善、不规范等现象。

3.2 加强节水管理监督体系，建立长效化机制

通过节水型区创建，各区已初步建立多部门协调联动机制。但是仍然存在体制机制不顺，水利单兵畸进，相关部门责任落实不够，下一步节水型区创建仍需要政府各部门共同推进，水行政主管部门主办而不能包办，还要加强与自来水集团、排水集团等供、排水企业的信息共享机制，加强与行业协会、社会组织等专业性强、影响力广的团体的沟通，持续推进节水型区建设。

建立节水型区创建工作进展情况定期总结和督查制度，制定考核办法，强化节水型社会建设工作的监督考核，定期对各区节水型区创建工作进展情况进行督导检查、评估通报。节水型区创建完成后，应强化动态管理，加强复查工作，改变目前重创建轻监管的工作状态。

3.3 补强节水管理技术短板，提升整体节水水平

强化区政府对节水工作重视程度，加大财政支持发挥引领作用，探索建立节水投资稳步增长机制，鼓励和引导社会资本投入，积极推行PPP、BOT、合同节水等项目融资和经营模式[13]，积极探索“以奖代补” 等方式给予资金补助，解决部分区节水投入水平偏低问题。当前，节水型区创建工作涉及多部门、多行业，存在范围广、内容多、难度大的特点，然而节水管理的各项事务多为人工统计，仍存在部分内容底数不清、信息更新慢、统计口径未统一等问题，需要加强节水管理精细化、信息化、科技化水平，以科技的手段提高计划用水覆盖率，深化与供水企业的沟通合作，继续加强对漏管户全面排查，实现计划用水覆盖率100%。

全方位开展节水工程技术体系建设，各区要根据区域功能定位，分区域挖掘和总结节水工作区域发展方向，如新机场建设、副中心建设、冬奥会、怀柔科学城、永定河流域综合治理中典型的节水工作做法作为北京的节水亮点进行总结，抓重点突破，抓水平提升。鼓励工业用水单位对比国际国内同行业、同类型企业或单位的用水水平，对比分析不足，提高用水定额标准[14]。积极开展水效领跑者引领行动，鼓励工业集聚区用水效率达到更高标准[15]；深入推进农业和园林节水，在节水规划建设、城乡节水管理、科技节水等方面开展一盘棋谋划，促进各区城乡节水工作得到统一规划和管理，将城市先进的节水技术和节水意识更好地推广到农村。

4.结语

创建节水型区已取得阶段性的成果，但是节水工作是一项长期、系统的工程。北京市未来应依据创建工作探索的路径和方法，因地制宜，灵活应用，确保节水型社会建设水平稳步提升。各区应逐步落实国家节水行动方案，以节水型区复验为着手点，寻找差距和短板，以问题为导向，完善体制机制建设，促进发展方式转变、不断提升用水、节水管理水平，形成科学的用水体系，实现社会效益、环境效益和经济效益的有机统一，真正把数据达标转化为发展成果、惠民成果，推动城市可持续发展。