基于4R模型下的我国城市社区应急保障体系建设

崔丹丹，杨 涛 (华北理工大学,河北 唐山 063000)

近年我国自然灾害、公共卫生事件频发，突发公共事件的严重性、不确定性和突发性，已经严重影响到经济的发展和社会稳定，应对突发公共事件是政府必须面对和克服的问题。社区是各项应急政策的基层执行者，做好城市社区应急保障工作，也将是我国未来应急建设的发展方向和抓手[1]。我国对应急管理和应急保障体系建设的经验不足，可以借鉴国外危机管理中的4R模型，将4R模型中的思想应用到我国城市社区应急保障体系建设中，进一步完善我国城市社区应急保障体系。

1 4R模型介绍

4R模型是由美国应急管理专家罗伯特·希斯提出的，是应急管理理论逐渐成熟的标志。希斯认为，应急管理由缩减力、预备力、反应力和恢复力四个阶段组成[2]。“缩减”(Reduction)阶段，是将突发公共事件的各种诱因扼杀在开始阶段，防止其进一步发展和恶化，可以直接降低危机造成的不良影响；“预备”(Readiness)阶段，根据潜在危机的各种情况进行预警和准备工作，即应对危机的各项准备；“反应”(Re-sponse)阶段，通过组织决策、调动物资人力等活动，实现对危机的管理和控制，将突发事件的影响降到最低；“恢复”(Recovery)阶段，突发公共事件解决后，努力恢复到危机发生前的样貌，并将本次行动经验进行总结，为缩减阶段的工作提供借鉴。

4R模型的实质是将分阶段实施和系统管理结合在一起，既包含了应对突发公共事件的全过程，又详细体现了每阶段工作的重点内容，各个环节之间的逻辑关系明确，层层递进，前一环节的顺利实施可以保证后一环节的开展，形成了一个动态的循环体系。在现实的实践活动中，既要根据突发公共事件的特点和现实情况，从4R模型角度考虑宏观的应急保障政策，又要在城市社区的应急保障活动中体现4R模型理念[3]，形成一个以4R模型为视角的城市社区应急保障体系。

2 4R模型视角下我国城市社区应急保障中存在的问题

缩减阶段的主要任务是将潜在的危机因素扼杀在摇篮中，是处理突发公共事件的关键环节[4]。但目前城市社区应急保障工作中存在各种问题，如风险评估不到位等。城市社区作为基层应急组织，对风险评估的很多知识无法掌握，社区的风险评估，一般都是从安全社区创建标准的要求估计大致的风险内容，这样进行的风险评估，只是浅层表面的内容，既不全面也不深刻。

预备阶段存在预警能力不足的问题。近年来，一些社区已经制定应对公共危机的管理办法，并对居民有周期地进行各种演练活动，即使居民的危机意识有所提升，但仍然存在预警能力不足的问题。社区的预警机制和管理办法，大多是根据已经发生的公共危机制定的，每发生一类新公共事件，就会出现一套新的预警机制。预警机制大多是在危机发生后制定的，主要目的是应对下次出现同样的事件，这样就导致了社区对突发公共事件的应对严重滞后。

反应迅速及时是反应阶段的主要特点，虽然在“甲型流感”“新冠肺炎疫情”、南方洪涝灾害等事件中，展现了我国政府反应迅速、有效应对，但是在城市社区这种基层组织，依然存在反应力不足的问题。多数社区没有程序性和制度性的反应模式，并且由于条件的有限性，反应阶段中很多措施无法实施。当突发公共事件后，不能对危机做出有效的反应，只是依赖政府，是一种被动的应对方式。

恢复阶段主要针对的是危机之后的恢复，以及对危机进行总结评估，为缩减阶段提供参考的环节。社区在制定恢复计划时做不到系统全面，社区的任务重点在住房重建、提供医疗生活用品和必需品等上面，忽视心理疏导等工作。对危机发生的整个过程进行全面的评估总结，也是恢复阶段的重要任务，社区对危机发生和处理的整个过程评估总结不全面，没有科学地认识到危机的诱因和应对危机的本质。

3 基于4R模型的城市社区应急保障体系的完善

3.1 建立常规化的风险评估机制

在制定城市社区的风险评估机制时，对一些公共事件频发的领域定期调研，风险评估工作具有很强的专业性，社区要全面细致地对潜在风险进行评估，并对危机预警系统的可靠性进行常规性评估，同时还要提高社区居民对预警信号的敏感性，加强居民对信号的理解和解读能力，最大程度使居民在应对突发公共事件时缩减、准备阶段，反应程序更加通畅。除在社区日常对居民的演练培训外，还要加强社区模拟决策和系统启动演练，避免危机来临时产生决策和管理中的失误。

3.2 建立统一的信息共享机制

突发公共事件发生后，会随着时间的推移，愈演愈烈，影响和后果也会逐渐扩大，时间和速度在这场战役中就显得十分重要。信息的层层传递，会耗费大量的时间，甚至由于传递部门人员等不确定因素，使信息发生变形，打破层级限制，建立信息有效传递机制和预警系统信息共享平台。重视预警和监测，通过监测的实时捕捉，不断发现社区内各类情况，为应急工作提供依据和动态指导。通过预警的传递，将预警信息传递给社区居民，监测预警可以更好地保障应急工作的高效灵活进行。

3.3 完善应急保障绩效考核指标

应急保障工作是政府应对突发公共事件的重要工作内容，工作效果要通过一定的绩效指标进行判断和优化。要建立科学、量化、有弹性的指标，对应急保障工作进行反馈。由专家小组对整个危机应对过程中社区在应急保障工作出现的问题进行评价，并对出现的漏洞进行细致地弥补，提升缩减危机能力。另外，应急保障不仅体现在危机的应对，恢复阶段也要继续保障工作，制定恢复重建计划。

3.4 加大对城市社区的应急保障

这里的应急保障主要指应急队伍、应急物资和基础设施的保障，是较为狭义的应急保障。社区应急志愿者队伍十分关键，在危机发生时，该群体作为应急能力较强的组织，在应急工作中较快反应，帮助应急工作的顺利开展。要保证社区有储存充分的应急物资和必备的医疗设备，定期进行更新完善，提高应急物资筹措能力。鼓励每户居民存储基本的应急包，科学建立应急避难所，危机发生时可以有效地进行避难。

4 结 论

我国城市社区突发事件应对能力不强，城市社区应急保障体系尚不健全。通过4R模型分析城市应急保障体系中的不足，并根据4R模型提出建议，以保证各个环节的工作顺利进行。城市社区应急保障体系的不断完善，会进一步促进应急管理体系的健全，促进应急管理工作的顺利开展，降低突发公共事件的不良影响。