从《筹议海防折》与《谏逐客书》谈传统谏议

鞠智超

（辽宁师范大学政府管理学院，辽宁大连 116021）

传统国家治理下，国家政策的制定有着自身独特的路径，其中，权臣在国家政策制定过程中扮演着重要的角色。从某种程度上而言，国家政策往往是权臣个人意见转换而成公共决策的结果体现。本文将以李鸿章的《筹议海防折》与李斯《谏逐客书》为例，对权臣意见与国家政策间的互动关系进行分析。

一、《筹议海防折》与《谏逐客书》的历史背景

奏折是清朝的一种文书，“因用折叠的纸张缮写而得名。”。奏折是“工作报告”，是传统治理下官员向皇帝进行汇报工作和提出自己对国家事务观点的主要方式之一。因此皇帝每日需要批阅大量奏折。所以奏折要用最少的字说明大臣个人的想法和政见，不宜过长。但奏折中请奏之事多是国家的军政大事，所以如何在奏折中用最少的文字陈清利弊，令皇帝采纳具奏者的意见和建议就成了一门学问。

李鸿章1862年任江苏巡抚，直至1901年去世，身居要职四十余年，在涉及国家大政方针和政策时，他的观点有时与皇帝相左，但在大多数情况下，他能通过奏折陈情以说服皇帝接受他自己的意见，并将他的意见转变为一项国家政策。公元1864年（清同治三年），湘军攻破南京，太平天国灭亡。随后，捻军又被湘军淮军联合绞杀溃败，国内反对势力消失，阶级矛盾缓和。加之，中外相关条约缔结。大清帝国涌现出了湘军、淮军、楚军等地方部队守卫国家，中兴四大名臣曾国藩（1872年病逝）、李鸿章、左宗棠、胡林翼都在各自的岗位上发挥着自己的价值，各个军工械所成立，大清帝国突然焕发了生机。在同治十三年，东南沿海地区的海疆危机再次浮出水面，清政府感到震惊之余，朝野上下引发“海防”与“塞防”之间的辩论。主要观点有三：一是主张完全放弃海防，着力于塞防；二是海塞防并重；三是重视海防放弃塞防。辩论中李鸿章洋洋洒洒写下万字的《筹议海防折》 成为其中最具影响力和代表性的论点，后被人誉为洋务运动的“总纲”[1]。

李鸿章的《筹议海防折》凸显了他对海防的重视，并提出了建立新式海军的观点。首先，他通过分析清廷面临的国际形势。中国与各国之间的条约已经无法更改。东南沿海已经成为我们和敌人的公共土地。两方互相猜忌，凡事预则立，不预则废。要早做防备。但是总理衙门的方案要立即付诸实施却非常困难，因为人才难得、经费难以筹措、畛域难化、旧习难以根除，故而“今日所及，惟在力破成见，以求实际而已”。紧接着，李鸿章就谈到了问题的核心，历朝历代更多地将军事力量集中在西北要塞，屯垦戍边，如今东南沿海海疆数万余里，外国商人、传教士往来如织，表面上是想要友好往来，实际上包藏祸心。只要有一个国家挑起事端，我国一定会被各个国家分食。列强依靠着坚船利炮成为“数千年来未有之强敌”，而中国还想要按照过去的方法来处理一定是行不通的，因此他认为当务之急是“变法”，在军事上，建立近代海军；在人才选拔方面，不拘于科举制度，培养新式人才。但是建立新式海军需要大笔的经费，一方面，李鸿章建议停止进军新疆，节约军费；另一方面，要发展各类近代民用企业，以获得资金发展近代海军。因此，也有人将此折称为洋务运动的“总纲”。

公元前238年，韩人郑国正奉命以协助修建运河的名义去钦州进行阴谋活动。事发后秦宗室大臣皆谓秦王曰:“诸侯人来事秦者，大抵为其主游间于秦耳，请一切逐客”。秦始皇接受了大臣们的建议。于是，秦王政十年(公元前237年)下令逐客，李斯也在被逐之列，在被逐的路上,他写了这篇《谏逐客书》给秦始皇，终于使秦始皇收回成命，李斯官复原职，不久升任廷尉。后为秦并六国谋划，建议先攻取韩国，再逐一消灭各诸侯国，完成统一大业。在《谏逐客书》中李斯用大量事实说明，秦国之所以日益强大，是因为接纳了天下贤士，秦国之所以日益富足，是因为搜罗了四方珍宝，而那种“不问可否，不论曲直，非秦者去，为客者逐”的错误做法，只能削弱自己[2]。

“臣闻吏议逐客，窃以为过矣”。李斯列举四君为例：秦穆公四方求士，孝公用商鞅之法，惠王用张仪（魏人）之计，昭王得范睢（魏入）为相，才成就秦国帝业。四君重用之人，并非秦国所生，从而得出了自己的结论：“皆以客之功”。在这一段中，作者从“用人”的角度分析了秦国强大的原因。接着作者通过陛下所用之奇珍异宝、昆山之设玉、随和之宝、明月之珠、太阿之剑、纤离之马、翠凤之旗、灵之鼓，都不在秦国的例子进入文章核心问题：“今取人则不然，不问可否，不论曲直，非秦者去，为客者逐”，完全是本末倒置，“此非所以跨海内制诸侯之术也。”在第三段中，李斯借泰山河海为喻讲述五帝三皇之所以无敌于天下的原因。最后一段，申明了逐客的危害“今逐客以资敌国，损民以益仇，内自虚而外树怨于诸侯”。告诫秦王，用“逐客”的办法，想让国家求得安全，是不可能的[3]。

李斯的这篇《谏逐客书》向秦王说明了“不问可否，不论曲直，非秦者去，为客者逐”的错误，并提出只有重视人才，遵循“王者不却众庶”的原则，才符合秦国的利益，使得秦王废逐客令，继续任用贤士。这篇文章在论证秦国驱逐客卿的错误和危害时，没有在逐客这个具体问题上就事论事，也没有涉及自己个人的进退出处，而是站在“跨海内，制诸侯”，完成统一天下大业的高度，来分析阐明逐客的利害得失，谏者从皇帝的角度出发进行劝谏，这反映了李斯的卓越的劝谏水平，也是个人意见转变成国家政策的典范。

二、传统治理中从权臣意见到国家政策的主要程序

（一）秦朝

秦朝处于官僚制度的建立时期，皇帝进行决策的信息来源比较单一，主要来源于大臣的建议。由于制度不够完善，进谏机构欠缺，此时谏官多由武将担任，谏议制度未成定制，诤谏权的归属也尚不明确。所以臣子可以向直接写信向皇帝劝谏。《谏逐客书》就是一封李斯写给皇帝的书信。

（二）清朝

古代臣子将意见传达给皇帝然后变成国家政策可以通过许多方式，例如廷议、密奏、奏折等。大部分事情，都可以通过臣子写表上奏获得答复，但“假如有大事，各部不能单独决定，也常由七卿、九卿公决，叫做廷议。”钱穆所列举的明代“廷议”模式，不仅存在于明代，也贯穿于整个清代，晚清时期运用得尤为频繁。汪康年曾说:“我朝有大事，固尝有令六部九卿会议矣。”熟悉当时政务运作的吏部司官何刚德也说：“从前国有大事，则交大学士六部九卿会议。”例如1875年前后的“海防与塞防之争”“甲午后政局的大讨论”等。但在这种模式有一定的弊端，顺治年间有大臣曾说，当时的廷臣会议有一些人迎合皇帝的意思，有一些人是凭借自己的爱憎，还有一些大臣只能沉默来从众。皇帝将问题发交会议之前，多少会表露态度，这自然影响会议的整体基调。参与会议的大臣虽说都可发表意见，但事实上，臣子之间有官位高低之别，还有政治党派之分，早已经形成实际政治中的权势和秩序。为了避免得罪身居要职、把持实权的大臣，官员们多半“缄默从众”。即便有不同意见，也仅仅是保持观望态度不发表意见[4]。

密奏是关于皇帝政治事务的机密文件，它出现在顺治时期，但由于至今未找到实物，因此难以断定。在康熙时期，密奏的使用到达了顶峰。在康熙三十二年七月的《苏州得雨并报米价摺》中：“窃惟今夏天时亢旱，各处祈雨……敢就所知，谨奏以闻。朱批：……朕夙夜焦思，寝食不安，但有南来者，必问详细，闻尔所奏，少解宵旰之劳。秋收之后，还写奏贴奏来，凡有奏贴，万不可与人知道。”这道奏折中皇帝明确提出了奏折需要保密的要求，故而我们判断这应该是清朝密折的源头。密折的写作一般由八部分组成,先是官员拟写，后用纸、封套、装封，交于专人呈递，经皇帝批阅后发还。康熙时期允许个人保存密折。后雍正皇帝继位，完善了密折制度，增加了缴回一项，密折不准私自藏匿、焚烧，必须当月按制缴回。经雍正帝改革后的密折制度更加规范化，成为了清廷用来统治国家和巩固皇权的强有力工具[5]。

作为大臣的“工作报告”，奏折主要用于征求皇帝的指示和建议。奏折中不仅能体现具奏者的行文技巧，更能通过隐藏在奏折中的具奏者的见识、水平、脾气禀性等。分析奏折的时代、社会背景及意义，为后人提供许多宝贵的经验。李鸿章的《筹议海防折》、李斯的《谏逐客书》就是其中的杰出代表。

三、传统治理中从权臣意见到国家政策的影响要素

（一）共性要素

1.权臣个人地位

根据决策理论，决策者的主观因素将对决策过程产生重要影响，包括丰富的知识、多年的经验、前瞻性的决策者的个人素质。外在的技巧、判断力和冒险意愿是正确决策的必要先决条件。李鸿章当时作为当时总督之首的直隶总督，精通洋务与海防，所以再向皇帝建议时就更具有可信度。也正是因为他是直隶总督，所以他的意见能更多地被皇帝看见，才有了更多被采纳的可能。

2.帝王的因素

封建社会的历史条件使决策人个人作用显得更加突出，诸如康熙时期的撤藩问题、亲征噶尔丹以及雅克萨抵御沙俄侵略者等重大问题，均是在诸大臣皆谓不可的情况下力排众议做出的。李斯的《谏逐客书》写于秦王十年。由于秦国经常攻打韩国，韩国正处于灭绝的边缘。为挽救危机，韩国派出了郑国到秦国说服秦王兴修水利以消耗秦的国力，阻止秦国从北朝东进攻，后来韩国阴谋暴露，秦国的王公贵族十分震怒，认为其他国家的人来到秦国都是为了要为自己的国家图谋游说秦王，或者是刺探消息的。所以应该将其他国家的人尽数赶走。秦王听从了他们的建议，于是下令逐客。楚人李斯此时也在秦国做官，在此关头，李斯在《谏逐客书》中陈明利害，据礼力辩。秦王幡然醒悟后立刻废除逐客令，并让李斯官复原职，后来李斯在秦始皇一统天下的进程中做出了不可磨灭的贡献。

3.党派纷争

在权臣将个人意见转换成国家政策的过程中往往会受到党派纷争的影响。李鸿章和左宗棠对国防战略的看法不尽相同，关于派系利益的争端也很激烈，李鸿章的主要力量集中在北洋，所以他特别强调了沿海防御的重要性，经常强调北京近海，不久前，英法联军从沿海地区入侵并占领了天津和北京。左宗棠湘系的势力由东南已移到西北，所以强调西北边疆的重要，坚决反对“渐弃新疆”，主张收复新疆是当务之急。他一再强调清王朝定都北京，由于蒙古环卫北方，百数十年一直十分安全，之所以重视新疆是为保卫蒙古的安全，而保卫蒙古的安全则是为了保证京师的安全。因为“新疆不固，则蒙部不安”，陕、甘、山西的安全都没有保证，北京也将没有安全之日。

（二）特殊性要素

秦国与清朝处在两个不同的历史时期，故而不能一概而论。秦国时期，国家形态和政治制度尚不完善，所以个人意见转变成公共决策相对简单。而清朝的各项制度均已成熟，所以个人意见转变为公共决策不仅需要奏折，还需要经过廷议等阶段。

四、结束语

在封建君主专制制度之下，人治是其典型特征，整个国家的运行都要受到作为最高统治者的皇帝个人意见的影响。皇帝不仅是国家最高统治者，而且是国家机器的一部分。在整个国家体系中，皇帝在掌握国家绝对权力的同时，权臣作为整个国家机器的重要组成部分，对整个国家的运行有着重要影响，二者之间的互动在具备国家属性的同时，更是一种非正式的私人效忠与被效忠关系。皇帝与权臣之间私人效忠关系使得权臣个人意见对皇帝意见影响极大，也为权臣个人意见转换为国家政策创造了空间和条件。但由于历史时期的不同，权臣的意见转变成公共决策的过程也有很大的差异。在官僚制度建立初期，以秦国李斯为例，想要推行某项政策之时，只需将其转换为信件向皇帝提出即可，意见可以直接传递到最高决策者手中，而且能够在很短的时间内获得皇帝的批复，大大提高政策的效率。而在清朝则要经过奏请、廷议、论证等环节，变得更加复杂。