我国老龄产业政策的现状、问题及其完善建议

杨晓奇

（中国老龄科学研究中心，北京 100088）

引言

产业政策是促进产业发展的重要手段，对于提高产业竞争力、扩大产业规模、促进产业结构的合理布局有着非常重要的作用。老龄产业作为弱质产业，产业政策对其发展有着更为重要的作用。近年来，各级政府先后出台了300多项老龄产业政策（党俊武，2018），有力推动了老龄产业发展，但整体来看，很多方面仍存在问题，如中长期规划缺失，产业政策体系不完善，政策覆盖面窄，政策效力不足，等等，对此亟须完善，

中共中央、国务院于2021 年发布的《关于加强新时代老龄工作的意见》提出，要编制相关专项规划，完善支持政策体系，统筹推进老龄产业发展。国务院于2022 年发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》也提出，要加大制度创新、政策供给、财政投入力度，推动老龄事业和产业协同发展。本文将梳理目前老龄产业的政策内容，分析存在的问题，在此基础上，进一步提出完善老龄产业政策的建议。

一、我国老龄产业政策的内涵及发展历程

（一）老龄产业政策的内涵

老龄产业政策是指由国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励和规范老龄产业发展的一系列政策的总和，是国家产业政策的重要组成部分（李志宏，2014）。不同于一般的产业政策，老龄产业政策具有以下特征。一是复杂性。老龄产业以人群作为产业划分的标准，而人的需求是非常复杂的，涉及方方面面，其中既有精神层面的需求，也有物质层面的需求。所以，老龄产业是很多行业的集合，是一个综合性的产业。老龄产业的综合性决定了老龄产业政策具有复杂性。二是以支持和鼓励为主。老龄产业带有一定的福利性，盈利空间小，资金回收周期长，社会资本大多不愿意进入，因此对其需要鼓励和支持，需要通过各种经济手段引导社会资本进入，这也就决定了老龄产业政策以鼓励和扶持为主。

（二）我国老龄产业政策的发展历程

我国老龄产业政策伴随着老龄产业发展而不断发展。从2000 年进入老龄社会到现在，我国老龄产业政策发展基本上可以分为两个阶段。

1. 从2000年到2012年，老龄产业逐渐受到重视，老龄产业政策开始出台

一是随着老龄产业的发展，“老龄产业政策”的提法逐步出现在官方正式文件中。这一点从老龄事业发展的五年规划中可以看出。2001年，国务院发布的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》提出，鼓励社会团体、民办非企业单位、私营企业和国内外人士投资老龄事业、发展老年产业。其中首次提出了“老年产业”这一概念，这是我国关于老龄产业表述的萌芽。2006年，全国老龄委发布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》中正式出现了“老龄产业”的提法，并从政策扶持、养老服务业、老年用品和老年服务产品、老年消费、人才培养等五个方面，对我国老龄产业发展进行了系统部署。“老龄产业”概念正式出现在官方文件当中，意味着社会各界对老龄产业概念已基本接受，也意味着老龄产业发展开始受到重视。2011年，国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中首次提出了“老龄产业政策”，并从扶持老龄产业发展的信贷、投资、消费政策以及鼓励社会资本进入老龄产业等方面作了阐述。三个“五年规划”中从“老年产业”到“老龄产业”再到“老龄产业政策”的文本表述，说明老龄产业政策随着老龄产业的不断发展逐渐受到重视。而老龄产业政策的制定又反过来推动了老龄产业发展。

二是这段时间出台了一些以养老服务业为主要内容的老龄产业政策。虽然官方文件中关于“老龄产业政策”的表述最早出现于《中国老龄事业发展“十二五”规划》中，但以养老服务业为主要内容的老龄产业政策此前已经陆续出台。例如：2000年，国务院办公厅转发民政部等部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》；2006年，国务院办公厅转发全国老龄委办公室等部门《关于加快发展养老服务业的意见》；2008年，全国老龄委办公室、国家发展改革委等十部门联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》；2012年，民政部发布《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》；等等。这些推动养老服务业发展的政策，都属于老龄产业政策。

2. 2013年至今，老龄产业中的各子产业都开始加快发展，相关产业政策不断出台

一是老龄产业政策开始从以养老服务业为主要内容向老龄文化产业、老龄健康产业、老龄金融产业、老龄宜居产业、老龄制造业扩展。自2013年以后，老龄产业政策数量快速增长。虽然老龄服务业政策仍然是其中的主体，但是和2013年以前相比，关于老龄产业中的其他子产业的政策也逐渐出台，从而改变了过去基本上只有老龄服务业政策、其他子产业政策几乎空白的状态。因此，我们甚至可以说，2013年是我国老龄产业政策的发展元年。

二是开始注重服务质量，规范类老龄产业发展政策逐步增多。这一阶段，随着国家的重视，社会资本不断进入老龄产业，在推动老龄产业发展的同时也导致老龄产业市场比较混乱，服务质量参差不齐。因此，这一阶段整顿和规范老龄产业发展的政策不断增多。

三是老龄产业政策内容以鼓励和支持为主。这一阶段，我国老龄产业尚处于起步阶段，发展比较缓慢，相对于老年人的需求满足还有很长距离，因而此时出台的老龄产业政策基本上以鼓励和支持为主。

二、我国老龄产业重点领域政策的发展现状

老龄产业范围很广，以下我们重点分析老龄文化产业、老龄制造产业、老龄金融产业、老龄健康产业、老龄宜居产业、老龄服务产业等六大重点领域（党俊武，2020）的产业政策。

（一）老龄文化产业政策

从需求层面来看，老龄文化产业属于满足老年人精神需求方面的产业，它包括很多子产业，目前发展比较快的老龄文化产业政策主要是老年教育、老年图书报刊、老年旅游等方面的产业政策。

1. 老年教育产业政策

随着老年人口规模不断扩大，老年教育的需求不断增加，但老年教育的发展相对比较缓慢，接受老年教育的老年人口规模还比较小。目前我国的老年教育投资中来自社会资本的较少，政府发布的政策更多的是动员社会力量参与发展老年教育。例如：2011年，国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出，积极支持社会力量参与发展老年教育；2016年，国务院办公厅印发的《老年教育发展规划（2016—2020年）》提出，鼓励社会力量参与老年教育，充分激发市场活力，推进举办主体、资金筹措渠道的多元化，支持和鼓励各类社会力量通过独资、合资、合作等形式举办或参与老年教育，促进老年教育与相关产业联动；2017年，国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，支持鼓励各类社会力量举办或参与老年教育。

2. 老年图书报刊产业政策

老年人喜爱的图书报刊类纸质文艺作品种类不多，相关政策一直鼓励其发展。2017年，国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，鼓励创作发行老年人喜闻乐见的图书报刊作品以及影视剧、戏剧、广播剧等文艺作品，鼓励制作适合微博、微信、手机客户端等新媒体传播的优秀老年文化作品。2022年，国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，鼓励编辑出版适合老年人的大字本图书。

3. 老年旅游产业政策

近年来，老年旅游一直是政府力推的精神文化产品，但目前该领域仍缺乏专项政策，已有的老年旅游产业政策基本都是在老龄事业相关政策中出现。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出：鼓励企业开发老年特色产品，拓展老年医疗旅游、老年观光旅游、老年乡村旅游等新业态；支持社会力量建设旅居养老旅游服务设施，打造旅居养老旅游市场。中共中央、国务院《关于加强新时代老龄工作的意见》提出，要开发老年旅游产品和线路，提升老年旅游服务质量和水平。

（二）老龄金融产业政策

老龄金融是围绕社会成员对老年期各种财富和服务需求满足所开展的金融服务，其服务对象既包括年轻人，也包括老年人，但主体是年轻人。2016年，中国人民银行、民政部等部门发布的《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》提出，鼓励银行、证券、信托、基金、保险等各类金融机构针对不同年龄群体的养老保障需求，积极开发可提供长期稳定收益、符合跨生命周期养老需求的差异化金融产品。老龄金融产业政策主要集中于银行类、证券类、保险类产业。

1. 银行类老龄金融产业政策

2021年，中国银保监会办公厅下发了《关于开展养老理财产品试点的通知》，决定在湖北、四川、青岛、深圳开展养老理财产品试点。这次试点开启了我国真正意义上的养老理财产品发展。2022 年，中国银保监会办公厅下发了《关于扩大养老理财产品试点范围的通知》，将养老理财产品试点地区由原来的四地扩大到十地，将试点机构扩大到十家理财公司，将部分机构的养老理财产品募集资金总规模上限由100亿元人民币提高到500亿元人民币。养老理财产品试点规模的不断扩大，为后续出台养老理财政策奠定了基础。

2. 保险类老龄金融产业政策

为了推动商业养老保险发展，2014年，原保监会下发了《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，在老年人中进行住房反向抵押养老保险试点，以期扩大老年人的收入来源，丰富养老保障方式；2017年，国务院办公厅下发了《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，从创新商业养老保险产品和服务、促进养老服务业健康发展、推进商业养老保险资金安全稳健运营、提升管理服务水平、完善支持政策等方面提出加快发展商业养老保险的意见；2018年，财政部、国家税务总局等五部门联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，希望通过税收优惠的方式加快发展商业养老保险。

3. 证券类老龄金融产业政策

养老基金政策是证券类老龄金融产业政策的核心。2018年，中国证监会发布了《养老目标证券投资基金指引（试行）》。这是我国第一份关于养老目标基金的政府文件。该文件的发布为我国养老基金发展指明了方向。

（三）老龄宜居产业政策

老龄宜居产业主要包括适老化改造产业、老龄房地产产业和老龄宜居服务产业（曲嘉瑶，2021）。目前我国老龄宜居产业政策主要集中于适老化改造产业和老龄房地产产业。

1. 适老化改造产业政策

适老化改造主要是指对小区的公共设施、老年人的住房以及养老院等进行无障碍改造。2014年，住房和城乡建设部等部门发布的《关于加强老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作的通知》提出，对老年人家庭和居住区公共设施进行无障碍改造。2016年，全国老龄办印发的《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》提出，从居住环境、出行环境、健康支持环境、生活服务环境等方面进行适老化改造。虽然适老化改造作为一种产业逐步兴起，但适老化产业发展的主要资金来源并不是社会资本，而是财政资金。很多有关适老化改造的文件都提出，要将适老化改造列入地方政府财政预算，明确资金补助标准，同时也鼓励社会资本参与。

2. 老龄房地产产业政策

老龄房地产产品主要包括养老社区、养老机构和老龄服务设施。目前我国仅在个别文件中提及要支持开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，大量的政策集中在养老机构和老龄服务设施方面，鼓励建设养老机构和老龄服务设施。例如，2019年，民政部发布的《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》提出，要实施社区养老服务设施建设行动计划，新建住宅小区配套养老服务设施，老旧小区补足养老服务设施，切实解决养老服务设施不足的问题。

（四）老龄健康产业政策

2013年，国务院印发了《关于促进健康服务业发展的若干意见》，老龄健康产业由此进入快速发展阶段。老龄健康产业的内容比较广泛，其中的核心产业主要包括健康管理、医疗服务和康复护理。老龄健康政策主要集中于医疗服务和康复护理方面。

在医疗服务方面，主要是大力发展医疗服务业，鼓励企业、慈善机构等以多种形式投资医疗服务业，同时大力支持社会资本举办非营利性医疗机构，提供基本医疗卫生服务，形成多元化办医格局。支持大力发展医疗服务业的文件很多： 2013年，国务院印发了《关于促进健康服务业发展的若干意见》；2016年，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》；2019年，国家发改委等部门印发了《促进健康产业高质量发展行动纲要（2019—2022 年）》；等等。

在康复护理方面，逐步构建了以机构为支撑、社区为平台、居家为基础的护理服务体系。护理服务要覆盖急性期诊疗、慢性期康复、稳定期照护、终末期关怀。2018年，国家卫健委等部门印发的《关于促进护理服务业改革与发展的指导意见》对此进行了非常明确的规划。随着互联网应用的不断发展，互联网+护理服务模式悄然兴起。2019年，国家卫健委办公厅发布《关于开展“互联网+护理服务”试点工作方案的通知》，确定北京、天津等六省市作为“互联网+护理服务”试点地区。2020年，国家卫健委办公厅又下发了《关于进一步推进“互联网+护理服务”试点工作的通知》，将试点扩展到全国所有省级行政区。

（五）老龄服务产业政策

老龄服务产业是老龄产业中出台政策最多的子产业，也是目前发展比较成熟的子产业。目前出台的政策涵盖了服务供给、发展质量、强化监管等各个方面。

一是促进老龄服务供给的政策。例如，2019年，民政部发布的《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》提出，通过大力发展城市社区养老服务、积极培育居家养老服务、促进机构养老服务提质增效、有效拓展农村养老服务等，全方位优化养老服务有效供给。

二是提升老龄服务质量的政策。2017年，民政部等部门发布的《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》提出，到2020年底，养老服务质量治理和促进体系更加完善，养老院服务质量总体水平显著提升，所有养老院能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，形成一批品牌形象突出、服务功能完备、质量水平一流的连锁化养老院。也就是说，用三年左右时间，全面提升养老院服务质量。2019 年，民政部等部门发布的《关于做好2019年养老院服务质量建设专项行动工作的通知》提出，从重大风险隐患清除、《养老机构服务质量基本规范》达标、养老机构等级评价、养老机构医疗卫生服务质量、民办养老机构消防安全等方面，加大力度提升养老院服务质量。

三是完善老龄服务发展环境的政策。2017年，民政部等部门发布的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》提出，要进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性，降低创业准入的制度性成本，营造公平规范的发展环境，培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的养老服务企业和社会组织。2016年，国务院办公厅印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》提出，要持续深化简政放权，放管结合，优化服务改革，加快推进养老服务业供给侧结构性改革。

四是加强老龄服务监管的政策。老龄服务关系到广大老年人的切身利益，服务质量的好坏关系到老年人的生活质量。由于信息不对称，老年人往往处于信息的弱势地位，很容易被欺诈。因此，老龄服务监管一直是重中之重，近年来出台的老龄服务政策基本都会涉及服务监管。

五是促进医养结合服务的政策。2015年，国务院办公厅转发原国家卫计委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》。该文件全面阐述了医养结合政策，是自2013年加快发展养老服务业以来非常重要的一个文件。此后，我国针对医养结合又出台了很多政策。例如，2022年出台的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》就对医养结合政策作了具体阐述。

（六）老龄制造产业政策

自从“老年用品”一词在2006 年发布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》中首次出现以来，此后的老龄事业发展规划都会阐述老年用品的发展。国务院于2011 年印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出，要促进老年用品、用具和服务产品开发；于2017年印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，从增加老年用品供给、提升老年用品科技含量两个方面，繁荣老年用品市场；于2022 年印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》从老年用品的研发制造、应用推广、产业集群发展三个方面，阐述了如何发展壮大老年用品产业。此外，很多促进老龄服务业发展的政策也会涉及老年用品发展。例如，2019年，民政部印发的《关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》从创新优质老年用品供给、激发老年用品消费潜能两个方面，阐述了如何繁荣老年用品市场。

2019 年，工业和信息化部等五部门联合出台的《关于促进老年用品产业发展的指导意见》全面阐述了促进老年用品产业发展的政策措施。这也是近年来第一个促进老年用品产业发展的专项政策。该政策提出：要促进各领域老年用品创新升级，包括发展功能性老年服装服饰、智能化日用辅助产品、安全便利养老照护产品、康复训练及健康促进辅具、适老化环境改善产品；夯实老年用品产业发展基础，包括增强产业创新能力，加快构建标准体系，提升质量保障水平，推动智能产品应用，强化知名品牌建设，等等。

三、我国老龄产业政策存在的问题

（一）缺乏对老龄产业的中长期发展规划

老龄产业发展规划对老龄产业的长远发展做出明确的安排，是对老龄产业发展的顶层设计。长期发展规划缺乏，使我国的老龄产业发展处于自发无序的状态，出台的老龄产业政策缺乏明确的方向。近年来，我国针对老龄产业发展已经出台了不少政策，但一直缺乏全国性的老龄产业中长期发展规划。之所以这样，其原因主要有三：一是老龄产业包含的行业太多、太复杂，目前学界对老龄产业的研究深度不够，缺乏制订老龄产业规划的基础；二是老龄产业是弱质产业，带有一定的福利性，和老龄事业的边界非常模糊，对于哪些属于老龄产业的内容，哪些属于老龄事业的内容，目前的争论和分歧都很大，所以，制订一个中长期的老龄产业发展规划绝非易事；三是老年人的有效需求不足，导致老龄产业发展始终不温不火，相比其他产业市场，老龄产业市场分量较小。

（二）老龄产业政策体系不完善

老龄产业政策体系不完善主要体现在两个方面。一是从组成老龄产业的各重点领域来看，有些领域的产业政策非常多。例如，就老龄服务产业而言，自2013年以来，从中央到地方出台了几百个政策，其内容涉及老龄服务产业发展的方方面面。老龄健康产业领域也出台了一系列政策。老龄产业其他重点领域如老龄文化产业、老龄制造产业、老龄金融产业、老龄宜居产业等，出台的专项产业政策则很少。就老龄制造产业领域而言，工信部等部门于2019年出台的《关于促进老年用品产业发展的指导意见》是近年来该领域唯一的较具综合性的产业政策。老龄文化产业领域则基本没有出台专门的产业政策。二是从产业本身的政策体系来看，很多政策缺失。产业政策体系一般包括产业发展政策、产业结构政策、产业布局政策、产业组织政策。从目前的产业政策来看，由于老龄产业还是幼稚产业，处于起步阶段，所以该领域的产业政策目前仍以产业发展政策为主，产业结构政策和产业布局政策基本缺失，而且地方政府制定的产业政策和国务院制定的产业政策基本上差别不大，缺乏地方特色。从长远来看，制定产业政策时，只有首先完善政策体系，才能真正促进老龄产业快速发展。

（三）老龄产业政策效力不足

老龄产业政策按照效力等级可以划分为法律、行政法规、部门规章制度和规范性文件（李志宏，2014）。一般而言，法律和行政法规权威性较高，部门规章制度和规范性文件权威性较低，执行过程中随意性较大。我国老龄产业政策大部分以“意见”“通知”办法”等规范性文件出现，上升到行政法规和法律层面的政策很少。尤其是税收、土地、财政方面的扶持政策，由于牵扯到部门利益，如果政策本身缺乏权威性，在落实过程中就会非常困难。此外，由于很多老龄产业内生于老龄事业活动（郭正模等，2014），因而很多老龄产业政策内嵌于老龄事业文件当中。仅仅在老龄事业文件中被原则性提及的一些鼓励老龄产业发展的政策，促进老龄产业发展的作用往往非常有限。老龄产业政策效力不足，与老龄产业所处发展阶段、社会各界对老龄产业发展规律的把握有很大关系。

（四）老龄产业政策操作性不强

老龄产业属于弱质产业，因而政府在推动老龄产业发展的过程中制定了很多优惠政策，以鼓励其发展。但是在具体操作过程中，很多政策难以落实。一方面，很多政策过于原则化、口号化，其内容多为倡导性条款，缺乏具体的配套措施。例如：按相关政策规定，养老机构用电和用水可以享受居民水电价格；但这些政策的执行单位为自来水公司和电力公司这些自主经营的企业，由于政府并没有通过制定相应的补贴政策对这些企业进行补偿，因此这些政策往往很难落实（高雅，2021）。另外，老龄产业的扶持政策涉及民政、国税、卫生、教育、人力资源和社会保障等诸多部门，政策执行分属于不同单位，由于缺乏牵头单位，很难协调，加之服务观念落后，基层缺乏相应人才，这些都增加了政策的落实难度。

（五）老龄产业扶持政策覆盖面窄

首先，老龄产业带有一定的福利性，完全依靠市场实现供需平衡非常困难，需要政府充分利用经济手段对其加以扶持，以促进其发展。因此，这里的扶持政策并不是指产业政策本身，而是促进产业发展的财政、税收、金融、土地等方面的优惠政策。目前的扶持政策主要集中于老龄服务产业，其他产业如老龄金融产业、老龄宜居产业、老龄制造产业、老龄文化产业的扶持政策很少。这在一定程度上制约了这些产业的发展，但实际上这些产业也是满足老年人需求的重要组成部分。其次，目前针对老龄服务产业的扶持政策覆盖面也很窄。例如，企业所得税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等税种的优惠政策，主要是针对非营利性养老机构和社区养老服务提供者，其他养老服务提供者则享受不到这些优惠（徐捷，2021）。从业人员不足一直是养老服务业发展的制约因素，目前针对养老服务从业人员的税收优惠政策也较为缺失。最后，针对老龄产业新业态的优惠政策较少。例如，养老服务业和健康、体育健身、教育、文化娱乐相互融合的新产业、以互联网为媒介的互联网+养老产业，这些都是老龄产业发展过程中出现的新业态，也是老龄产业的一部分。如何扶持这些产业发展，成为制定老龄产业政策的一个重要方面。老龄产业新业态出现后，无法确认这些产业是不是在已有政策扶持范围之内，即使按照原有标准，部分服务属于政策扶持内容，但由于难以计量，政策往往很难执行。这一点在税收优惠政策上表现尤为突出。所以，老龄产业的扶持政策宜随着老龄产业的发展及时调整、不断完善。

四、健全和完善老龄产业政策需要把握的几个关系

健全和完善老龄产业政策，需要处理好如下几个方面的关系。

（一）长期和短期之间的关系

老龄产业是老龄社会的支柱性产业和基础性产业。随着老龄社会的到来，发展老龄产业的重要性日益凸显。健全老龄产业政策，既需要从长远视角考虑老龄产业的发展方向和发展理念，也需要从短期视角考虑老龄产业的发展重点和发展思路，将长期的发展方向和短期的发展重点相结合。从长期来看，国民老年期从健康需求、服务需求、产品需求、居住需求、金融需求到文化娱乐需求等各种需求，都应该得到满足。从短期来看，需要满足老年人最急迫的刚性需求，发展相对比较成熟的产业，生产老年人最需要的产品。例如，老龄服务产业、老龄健康产业，这些既是目前亟须大力发展的产业，也是目前发展相对比较成熟的产业。总之，健全老龄产业政策，既需要从长远角度对产业发展进行通盘考虑，也需要根据目前的经济发展状况、财政税收支持能力，重点发展刚性需求产业。

（二）城市和农村之间的关系

目前来看，我国城乡在经济发展、人口老龄化程度、老年人需求水平等方面都有着很大的差别。由于农村经济发展水平低，农村老年人的有效需求远远低于城市老年人，所以目前农村的老龄产业发展水平远远低于城市。以养老机构为例，大部分民营养老机构分布于城市，农村主要是福利性养老机构。但由于城乡老龄化程度倒置，农村的人口老龄化率高于城市，因而农村更需要加快发展老龄产业。目前我国的老龄产业扶持政策对城乡没有太大区别，对于发展农村老龄产业并没有更优惠的政策，例如，在税收方面，目前对于农村养老服务并没有给予特殊的优惠政策（徐捷，2021）。因此，健全老龄产业政策，必须考虑城乡经济社会发展现状的不同，加大对农村老龄产业发展的政策优惠力度，弥补农村老龄产业发展不足的短板。

（三）政策扶持力度和经济发展水平之间的关系

毋庸置疑，随着人口老龄化的不断加剧，老年人口规模不断扩大，社会对老龄产业的需求肯定会持续增加。因此，从理论上来说，应该加大力度发展老龄产业。但事实上，由于老年人的有效需求有限，老龄产业并不像其他产业那样能够得到丰厚的利润。因此，为了推动老龄产业发展，政府需要利用经济手段（如税收、财政、金融、土地等方面的优惠政策）对其进行扶持。对老龄产业给予减税、降费优惠，进行财政补贴，势必会增加国家的财政支出；因此，在扶持老龄产业发展的过程中，既需要加大力度发展老龄产业，也需要考虑国家财政的承受能力和国家整体经济的发展水平，将二者结合起来统筹考虑。

（四）老龄事业和老龄产业之间的关系

从大老龄事业的角度来讲，老龄产业是老龄事业的一部分，发展老龄事业的目标是为了满足广大老年人的需求，政府在其中居于主导地位。然而，促进老龄事业发展，政府并不是其中的唯一力量，而是除此之外还需要动员市场等社会各方面力量参与其中。政府可以利用财政、税收、土地、金融政策等经济手段，引导和促进老龄产业的市场发展，扩大产业规模，调整产业结构，提高产业质量。对于低收入人群，政府可以通过购买服务的方式来满足其需求；对于其他收入人群的需求，则可以直接由市场来满足。所以，老龄事业和老龄产业在发展过程中是密不可分的。政府在推动老龄产业发展的过程中，必须考虑老龄事业发展的方向和重点；当然，政府在发展老龄事业的过程中，也必须考虑老龄产业的发展现状（杨晓奇，2021）。

（五）供给政策和需求政策之间的关系

老龄产业发展的制约因素很多，其中最重要的当属老年人的有效需求。由于老年人的收入水平整体较低，有效需求不足，因此老龄产业发展难度较大。在制定老龄产业政策时，既需要从供给侧视角考虑如何促进老龄产业发展，也需要从需求端视角考虑如何提高老年人的有效需求。提高老年人的有效需求，既要考虑如何完善社会保障制度（如通过完善养老保险制度，满足全体老年人的基本生活需求；通过完善医疗保险制度，解决全体老年人的医疗费用问题；通过完善长期护理保险制度，解决失能老年人的长期护理资金来源问题）；也要考虑如何通过其他途径提升老年人的收入水平（如鼓励老年人再就业，通过从事力所能及的劳动获得收入；发展以房养老模式，利用存量资产获得收入；农村老年人还可以考虑利用承包的土地获得收入）。

（六）国际市场和国内市场之间的关系

2020年，中央提出构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。老龄产业作为经济发展的一个增长点，应该充分利用好国际国内两大市场。我国老年人口规模非常大，预计到2053年，我国60岁及以上老年人口将达到峰值4.87亿人（总报告起草组，2015）。这对发展老龄产业来说是一个非常大的市场。我们可以通过引进外资，填补国内市场的一些空白。通过有序竞争，可以提高我国老龄产业的发展质量，同时可以将国内的一些成熟产品出口到国外，占据国外市场。因此，在制定老龄产业政策时，既要考虑我国的国内市场，也要考虑国际市场，不断提高老龄产业发展的质量并扩大其规模。

（七）政策支持和法律保障之间的关系

老龄产业的产品与服务在市场定价方面多数以生产成本为基础，企业投入的资金回收周期长，盈利水平普遍偏低（郭正模等，2014）。为了鼓励老龄产业发展，政府需要制定一些税收、财政、土地等方面的优惠政策，鼓励和吸引民间资本进入。目前这些政策文件多以“通知”“意见”等形式出台，政策执行的权威性不高。未来可以借鉴日本经验，将一些重要的政策通过立法的形式固定下来，提高政策的权威性，解决政策执行过程中的落实难问题。所以，在健全老龄产业政策时，需要将政策支持和法律保障相结合，使重要政策在执行过程中有法可依。

五、完善老龄产业政策的建议

（一）出台老龄产业发展的中长期规划

老龄产业规划对于引领和促进老龄产业发展具有重要意义。目前，我国缺乏老龄产业发展的短期和中长期专项规划，仅仅在老龄事业五年规划中对老龄产业发展作了少量阐述，但这远远不能满足老龄产业发展的需要。目前需要加快制定老龄产业五年规划和中长期规划。尤其中长期规划是解决老龄产业顶层设计的重要政策，对此需要加大研究力度。制定老龄产业中长期规划需要明晰老龄产业在国民经济中的定位、近期和远期发展目标，明确其中长期发展的主要任务和拟实施的重大工程，从老龄文化产业、老龄金融产业、老龄服务产业、老龄制造产业、老龄宜居产业以及老龄健康产业六个方面，具体分析每一板块的产业发展现状、面临问题、未来的发展规划，从整体出发对六大板块产业发展做出统筹安排，分清轻重缓急，做好规划设计。

（二）完善老龄产业政策体系

从老龄产业的六大板块来看，目前的老龄产业政策体系中，老龄服务产业政策最多，老龄健康产业被纳入大健康产业，出台了一些专项政策，老龄金融产业、老龄宜居产业、老龄制造产业、老龄文化产业的专项政策相对比较少，这些都制约着老龄产业的快速发展。因此，完善老龄产业政策，需要弥补短板产业的产业政策，促进老龄产业各大板块协同发展。此外，在制定产业政策时，宜完善产业布局、产业结构政策，使各地形成有特色的老龄产业，最终实现全国老龄产业的合理布局。

（三）增强政策的可操作性

增强老龄产业政策的可操作性可从以下三个方面着手。一是增强老龄产业政策的权威性。例如，目前来看，促进老龄产业发展的税收优惠政策政出多门，法律监督主体不明确，各地制定的老龄产业税收优惠政策并没有完全对接国家规定，有的对优惠税种作了扩大解释，有的对优惠方式作了缩小解释，这种情形带来了税收优惠政策执行过程中的随意性（杨复卫，2020）。因此，需要提高税收政策的立法层级，强化相关财税政策的法律性和权威性，为财税政策的实施提供制度基础和法律保障（高雅，2021）。二是加强政策制定的协调性。在制定政策时，各部门往往从本部门角度出发，在政策的口径、覆盖范围上有时和其他部门并不一致，导致政策在执行过程中很难落实。所以，在制定政策的过程中，应该加强统筹协调。三是明确政策执行的牵头部门，加强对政策落实的统筹协调，减少政出多门带来的推诿扯皮现象。

（四）完善税收、财政和金融政策

一是完善税收政策。例如：对于提供老龄服务和产品的营利性企业，在其经营的前五年免征企业所得税，对其自用房产、土地、车船免征房产税、城镇土地使用税、车船使用税；对于将个人分红和利润再投入老龄产业的，对其给予一定程度的税收减免；对于营利性养老机构在运营阶段所产生的研发费用，在计算应纳税所得额时加以扣除；对于养老机构运营过程中实际使用的设备，可考虑加速折旧。二是完善财政政策。例如：在中央和省级层面设立推动老龄产业发展的专项资金，并将其纳入财政预算；加大对民间资本参与老龄产业发展的财政补贴力度，补贴对象和补贴标准不以老龄产品和服务提供主体的性质和类别为依据，而是以提供产品和服务的内容和服务对象的类别为依据；加大对经济困难的高龄、空巢、失能等老年人群的补贴力度，增加这类人群的有效需求。三是完善金融政策。例如：充分发挥政府信用担保的作用，由政府推动设立小额贷款融资平台，为老龄产业相关企业提供融资；将老龄产业信贷担保作为各地政府扶持中小企业发展信贷担保计划和扶持青年创业就业担保计划的重要组成部分。

（五）扩大扶持政策的覆盖面

老龄产业是一个包括众多行业的综合性产业。目前的扶持政策的覆盖范围主要是老龄服务产业，老龄制造产业、老龄健康产业、老龄宜居产业、老龄金融产业、老龄文化产业等领域的扶持政策很少。从全面发展老龄产业的角度来看，对于老龄服务产业以外的其他老龄产业也应该给予相应的政策扶持，从而促进这些产业的快速发展，更好地满足老年人的需求。实际上，对于老龄服务产业，目前政策扶持的力度和广度也是不够的，未来需要进一步扩大政策扶持的覆盖面。例如：对于新兴的智慧养老产业，需要加大政策扶持力度，促进这些产业的快速发展；对于养老护理员等从事老龄服务的一线从业人员，宜减免其所得税的纳税额，以更好地吸纳人才，减少一线护理人员流失。

（六）加强对老龄产业政策的评估

一项政策从出台、执行到评估，应该是闭环系统，如果缺乏政策评估，政策的制定就缺乏科学依据。在老龄产业发展实践中，一些老龄产业政策由于并没有得到很好的落实，基本上成了一纸空文，只是在政府部门之间空转，并没有推动实体经济的发展。因此，对于目前的老龄产业政策，需要加强政策评估。通过科学评估，判断哪些政策执行到位，哪些政策执行不到位，为什么执行不到位，是政策本身的原因还是执行过程中的原因；分析这些政策对于推动老龄产业发展的效果如何，如果效果不好，下一步应如何改进。总之，只有让老龄产业政策从制定到落地形成一个闭环，才能切实推动老龄产业发展。