中国地方城建档案立法：现状、偏差与改进

余文清

摘  要：《档案法》对城建档案管理仅作概括规定，目前对城建档案的管理以各地立法为主。以31个省份的城建档案立法情况为基础，经由实证分析发现，地方城建档案立法时间较早，在效力层级上多以“规章”为主，规范名称不一，体例结构多元，内容涵盖范围较广。地方城建档案立法有助于推进城建档案管理的规范化，但也存在立法规范结构和逻辑融贯性不足、语言和句式表达不规范、立法内容重复或“互鉴”过剩等问题。坚持问题导向，城建档案立法应回归地方城建档案管理性质和特色，理顺立法的规范构造和逻辑，规范化立法语言，提升立法宗旨，创设具有地方针对性的立法内容。

关键词：城建档案；立法；规范；档案管理

Abstract： The Archives Law only makes general provisions on the management of urban construction archives. At present， the management of urban construction archives is mainly governed by local legislation. Based on the legislation situation of urban construction archives in 31 provinces， this paper finds through empirical analysis that the legislative time of local construction archives is earlier， and the effectiveness level is mainly based on ‘regulations’， with different normative names， diversified styles and structures， and a wide range of contents. The legislation of local urban construction archives is helpful to promote the standardization of urban construction archives management， but there are also some problems such as insufficient structure and illogical coherence of legislative norms， non-standard expression of language and sentence patterns， duplication of legislative content or excessive ‘mutual learning’.  Problem oriented， the legislation of urban construction archives should return to the nature and characteristics of local urban construction archives management， straighten out the normative structure and the logic of legislation， standardize the legislative language， improve the legislative tenet， and create legislation content with local pertinence.

Keywords： Construction archives; Legislation; Norms; Archives management

2020年，我国修订《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，提出“应归尽归、应收尽收”，扩大档案资源覆盖面的发展目标。[1]

本次研究样本来自于北大法宝，通过检索和剔除不相关及重复的部分，截至2022年5月10日，共检索出10部地方性法规①和44部地方政府规章②，其中有13部省级政府规章、3部省级规范性文件。为确保研究的合理性与可行性，仅以31个省份的省级城建档案立法情况为分析基础。

1 地方建设档案立法的现状

仔细考察研究样本，在31个省（自治区、直辖市）中，只有16个省份出台了有关城建档案的法律规范（见表1），而江苏省、辽宁省、福建省、山东省、河南省、湖南省、廣东省、四川省、陕西省、甘肃省、青海省、海南省、安徽省、宁夏回族自治区、西藏自治区均无省级层面的立法，其中安徽省和宁夏回族自治区分别在2002年和2021年废止了原先制定的《城市建设档案管理办法》，其余的13个省自始无城建档案立法。

通过梳理16个省份的城建档案规范，发现我国地方城建档案立法呈现如下特点：

第一，在规范制定主体上，16个省份的制定主体主要分为两类：一类为省级政府，一类为省住房和城乡建设厅，目前不存在省级人大常委会制定的立法。

表1 现行有效的省级城建档案规范概览

第二，在规范效力上，省级城建档案立法以政府规章居多（13部），少数为规范性文件（3部），无地方性法规。根据《立法法》第73条和第82条的规定，采地方性法规形式更强调地方性事务，突出区域特殊性，立法形成的范围更大，采地方政府规章形式更强调地方行政管理特性。相较而言，以政府规章形式立法更能突显城建档案的“行政管理”特征，更有利于落实“依法行政”。

第三，在规范名称上，法规名称呈现多样化。政府规章以“规定”（占25%）、“办法”（占50%）或者“暂行办法”（占6%）命名，规范性文件多以“通知”命名（占12.5%）。规范命名较为混乱。此外，在这些省级城建档案立法中，存在“城市”建设档案管理、“城乡”建设档案管理和“城镇”建设档案管理等不同命名，虽仅有一字之差，但在覆盖范围上，三者有实质性区别，前者窄于后两者。

第四，在制定和修改上，城建档案立法时间普遍较早，由表1可见，北京市是最早制定城建档案立法的省级城市，制定时间甚至早于《档案法》（1987年）的制定时间，随后是吉林省和上海市。在立法之后，多数地方对档案法规进行了次数不等的修改，根据2009年全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）（一）》（全国人大常委会法工委发（2009）62号）的规定，这些地方主要以“修正”，而非“修订”的方式对城建档案立法进行修改，修正次数最多的当数天津市，吉林省、云南省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区和广西壮族自治区从未以任何方式对城建档案立法进行修改，北京市在2003年直接颁布新法替代1983年制定的《北京市城市建设档案管理规定》。尽管多数地方都有对城建档案立法作出修改，但总体上，立法修改相对滞后，整体变化不大。

第五，法规体例结构多元，涵盖范围较大。由表1可知，当前我国地方城建档案立法的体例结构主要有两种：一种是以条文顺序排列的体例结构（占81.25%），即不分章节，按法条依次排列法条；另一种是以“总则—分则—附则”排列的体例结构（占18.75%），目前只有重庆市、上海市和贵州省采用该体例结构。

2 地方城建档案立法的规范分析

基于上述的省级城建档案立法情况，本部分将从省级城建档案立法的文本出发，分析文本的立法技术和具体内容，检视其存在的问题并提炼地方城建档案立法的经验，以为将来地方城建档案立法的优化提供可能的进路。

2.1 立法技术粗糙

2.1.1 立法的规范构造和逻辑融贯性不足。一是立法的规范名称使用混乱。如前所述，现有的省级城建档案规章有“办法”“规定”“暂行办法”“实施细则”等不同的名称，何时使用“办法”、何时使用“规定”，没有经过规范的法理检视。在具体名称范围上，有的地方仍以“城市”建设档案管理命名，略显立法的滞后性，无法充分体现“城乡一体化”的现代背景，也在一定程度上限缩了城建档案立法的适用范围，即只保护“城市内”的建设档案，忽略“村镇”的建设档案的管理。

二是条文或者章、节、条、款的设置较为随意。根据国务院《规章制定程序条例》的规定，规章除内容复杂的外，一般“不设章”。目前省级层面的城建档案立法主要为“规章”。鉴于城建档案管理内容的复杂性，部分地方政府规章“设章”也能得到合法性解释，但在结构排列的逻辑上仍存在一定的问题。城建档案的“管理”必然遵循档案形成的逻辑顺序，包含城建档案的“收集、整理、报送、接收、移交、保护、开发利用”等环节，但部分城建档案立法未明确“管理”的范畴，混淆概念与概念之间的包含与被包含关系，例如上海市城建档案立法将“管理和保管”与“编制和报送”并列，又将“竣工图”与“城建档案”并列，导致体系混乱，不利于城建档案立法的适用与执行。

三是结构要素多余。在立法依据部分，《立法技术规范（试行）（一）》明确指出，立法一般不需要明示某部具体的法律为立法依据，除宪法或者其他法律“对制定该法律有明确规定”，才应明示宪法或者该法律为立法依据，但多数省的城建档案立法仅是以“内容相关”作为罗列立法依据的标准，其罗列的立法依据大都没有“对制定城建档案立法有明确规定”，例如罗列《科学技术档案工作条例》《建设工程质量管理条例》《城市地下管网条例》，甚至《城建档案业务管理规范》等技术规范作为立法依据。

2.1.2 语言和句式表达不规范。一是随意简化表述或者词语。根据全国人大常委会法工委《立法技术规范（试行）（一）》的规定，立法一般需要明示立法目的，规范的表述方式应为“为了……，制定本法”。经比较，多数省级城建档案立法仍以“为”，而非“为了”表达立法目的，尽管有些城建档案立法制定或者修改于《立法技术规范（试行）（一）》之后，但也未遵循该规范性表达，例如《黑龙江省城乡建设档案管理办法》（2018年）、《河北省城市建设档案管理规定》（2018年）、《贵州省城乡建设档案管理办法》（2021年）等。除此之外，还有以单音节词“但”来简化使用“但是”。

二是文字表述含混，尤其体现在“管理部门”的表述上。[2]按照《立法技术规范（试行）（一）》“10.2”和“10.4”的要求，立法中行政机关的表述一般使用“……主管部门”，“行政”与“主管”不能并用，[3]但除了极少数省的城建档案立法遵循该要求外，大多数城建档案立法在表述行政机关时不同程度地以“机关”“行政管理部門”“行政管理机构”“行政主管部门”等表述，诸如《北京市城市建设档案管理办法》《湖北省城市建设档案管理办法》等，甚至有些省的城建档案立法直接采“某某厅”“某某局”等非规范性表述，例如《吉林省城市建设档案管理规定》。

三是语法、用语错误或者常用语欠规范，例如“和”“以及”的使用，“和”和“以及”都用于连接并列句的成分，但“和”连接的成分无主次之分，“以及”连接的成分有主次之分，当前地方城建档案立法在使用这两个词时，并没有做出具体区分，甚至用“及”连接无主次之分的成分，例如《河北省城市建设档案管理规定》。

2.2 立法内容失范

2.2.1 立法目的无法彰显现代化城建档案管理目标。一方面，随着现代信息技术的发展，信息化、数字化档案管理已成为城建档案管理的新趋势。早在2004年，国家档案局中央档案馆在《全国城建档案信息化建设规划与实施纲要》中就曾指出：“把城建档案信息化建设纳入全国建设事业信息化建设和各城市信息化建设、电子政务建设的总格局中……”

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中进一步提出：“数字化、信息化档案管理”的要求。2020年《档案法》在第1条“立法目的”中增加“提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化”的内容。需要注意的是，这里的“信息化”是基于现代信息技术的信息化或者数字化，而非简单的文本信息转换。

然而，考察16个省级城建档案立法的规范文本，第1条“立法目的”均以实现城建档案收集、整理、保护（保管）和利用为目标，都不含有“信息化”“数字化”等现代化城建档案管理目标（占100%），其中立法目的没有“信息化”“数字化”等现代化城建档案管理目标但后续条款有“信息化”“数字化”等内容的，也仅有2部（占12.5%）。另一方面，城建档案管理是涵盖城市、村镇城建档案收集、整理、保管和利用的全链条式活动。2019年修改的《城市建设档案管理规定》的立法目的仍限于“加强城市建设档案，充分发挥城建档案在城市规划、建设、管理中的作用”，并不涉及城建档案管理的所有阶段，也未涵蓋村镇城建档案。16部省级城建档案立法中也仅有4部涵盖村镇城建档案的管理（占25%）。

2.2.2 地方立法内容重复《城市建设档案管理规定》或省级地方城建档案立法文本之间“互鉴”过剩。我国尚未制定城建档案管理的专门法律，《档案法》《建筑法》仅在少数条款间接地涵摄城建档案，对城建档案的具体管理殊少涉及。

目前，涉及城建档案管理的中央层面立法主要为《城市建设档案管理规定》，《城市建设档案管理规定》为国务院部门规章，江西省、新疆维吾尔自治区和广西壮族自治区制定的城建档案管理规范属于省级规范性文件，其他13个省制定的城建档案立法属于省级政府规章，根据《立法法》第91条的规定，在效力层级上，《城市建设档案管理规定》是江西省、新疆维吾尔自治区和广西壮族自治区城建档案规范的上位法，而《城市建设档案管理规定》与13个省级政府规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行，尽管效力等级相同，但《城市建设档案管理规定》的适用范围仍囊括这13个省。

通过比较发现，地方城建档案立法内容具有重复《城市建设档案管理规定》的内容之嫌，以《江西省城市建设档案管理办法》为例，其第1条（立法目的）、第3条（城建档案的概念）、第6条第2款（城建档案馆重点管理档案的部分类别）、第10条（建设系统业务管理和业务技术档案的管理）与《城市建设档案管理规定》第1条、第2条、第5条第2款、第9条的内容基本一样。除了重复《城市建设档案管理规定》外，省级地方政府规章立法之间“互鉴”过剩，甚至有“抄袭”之嫌，“抄袭”范围从立法目的、适用范围、保障措施、主管部门的具体职责，到城建档案范围、要求、编制责任、管理制度、档案馆建设与安全不等，地方城建档案立法特色阙如。

3 地方城建档案立法的改进路径

3.1 理顺城建档案立法的规范构造和逻辑。名称合理且章节布局严谨的城建档案立法文本能够完整地表达城建档案管理政策和实现立法意图。在规范名称上，“规定”“办法”“暂行办法”“通知”等都有不同内涵，“规定”是根据法律法规规定或者授权，对某一地区的政治、经济和社会发展的某一方面作出具体规定；“办法”旨在对国家或某一地区的政治、经济和社会发展提出切实可行的措施，重在强调具体制度的可操作性[4]；“暂行办法”与“办法”类似，仅在适用期限上存在区别；而“通知”有发文性通知、印发性通知和转发性通知等，主要用于传达有关单位需要周知或者共同执行的事项。

虽然城建档案立法命名形式的多样化，可以体现地方的民主性和特色性，但从法制统一的视角看，未来地方城建档案立法的规范名称有必要统一。根据城建档案管理的性质、特征，以“办法”命名城建档案省级政府规章符合规范要求。省级城建档案立法大都以“规章”形式制定，大都是对上位法的补充、具体细化的实施性立法或者基于本地城建档案管理特色的创设性立法。不论哪种，受制于效力层级，省级城建档案管理立法所涉的城建档案管理活动和权利义务关系都相对简单。

因此，城建档案管理作为一个全链条的、动态的管理活动，在规范构造的选择上，应遵循城建档案管理的日常逻辑顺序即城建档案的收集、整理、报送、接收、移交、保护、开发利用等编排内容。在规章内容不复杂的情况下，尽量避免分章节。需要强调的是，遵循城建档案管理的日常逻辑并不意味着在规范构造的设计上应采用“大而全”的完整结构，而是以相对简易的结构层次，避免“地方立法多余”现象的出现，以增强地方城建档案立法的实效性。

3.2 规范化城建档案立法的语言和句式表达。立法是一种特殊的沟通形式。[5]作为实现沟通的工具，立法语言和句式表达的规范化一方面需要标准化和制度化的立法技术规范或标准，另一方面需要专业的地方立法者。自2000年起，我国先后制定《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等，形成了立法语言和句式表达应“准确”“简洁”“严谨”的规范共识，但由于我国目前尚不存在一部规范立法技术的专门法律，即便2009年、2011年全国人大常委会法工委发布《立法技术规范（试行）（一）》《立法技术规范（试行）（二）》，基于其效力层级，多数地方在制定城建档案管理草案时并未严格遵守该规范。此外，从地方城建档案立法的实际看，省级城建档案管理的立法草案都由政府或其所属部门牵头起草，现实是政府或其所属部门的工作人员往往不是专业的立法人员，对立法技术，甚至法律规范的起草知识不甚了解。

因此，在国家层面尚未以立法的方式，例如制定《立法标准法》或《立法技术法》等，为地方立法提供法律指导之前，地方应当严格遵守全国人大常委会法工委发布的技术规范，明确立法的方针和风格，避免立法表达的含糊性和不明确性，通过立法前审查和立法后评估等制度，将立法语言和句式表达的审查纳入立法前后。

此外，通过内部人员的优化与外部专家的引入相结合的方式提高地方人员的立法技术，即调整人大代表和常委会组成人员、政府规章制定人员的知识结构，提高专业化人员的比例，同时开通专家咨询、论证、评估渠道或者设置此类程序。

3.3 彰显城建档案现代化管理的立法目标。首先，昭彰城乡建设档案“信息化”“数字化”管理的立法目标。城建档案数字化建设是顺应潮流、适应时代发展的新举措、新要求，城建档案作为一种原始信息资源，其重要性正日益凸显，在立法目的中明确城建档案“信息化”“数字化”等现代化管理目标，才能充分发挥城建档案在社会治理和公共服务中的重要作用。

从全球视角观察，信息化、数字化档案管理通常会历经数据型、信息型、知识型等数字档案管理三个阶段。[6]目前，我国城建档案管理的信息化、数字化建设目标尚停留在第一阶段向第二阶段过渡的阶段。因此，应通过立法目的的转变，将城建档案的信息化推向第三阶段。

其次，彰显“城乡一体”的城建档案立法目标。在城乡一体化的社会发展模式下，乡镇建设和发展必然形成大量颇具价值的乡镇建设档案。[7]乡镇建设档案是城建档案的重要组成部分，早在2007年《關于加强中小城市城乡建设档案工作的意见》中，就已提出做好村镇建设档案管理工作的要求。城建档案管理应打破城乡分离、区域分离的单级管理格局，[8]由原来的“城市建设档案”管理转入“城乡建设档案”的两级管理。一是覆盖本地方所辖的全部行政区域，包括城市和乡镇的所有建设档案；二是囊括“城市+乡镇”建设档案收集、整理、报送、接收、移交、保护、开发利用等所有管理活动。

3.4 基于地方城建档案管理实际需求和特色创设新内容。从体系化视角观察，各省的城建档案立法具有一定的家族相似性，即都是基于城建档案管理的一般内容和特征制定的法律规范。但作为体现地方管理特色的立法，地方城建档案立法应具有“针对性”，注重“本地特色”，回应地方实际需求。

一是通过挖掘本地城建档案管理中存在的新情况、新问题，找寻地方城建档案立法的空白点，在上位法“大而全”的规定范围下，针对本地实际，做出“小而精”的规定或者“一事一规定”。

二是结合地方历史、文化、经济和社会特色等，制定创设性立法，例如西藏自治区、广西壮族自治区等可以在城建档案立法中增加针对无城建档案的历史建筑或者少数民族特色建筑资料的补录、制作和保管、利用等规则，丰富档案收集内容，体现地方城建档案管理特色。

三是基于中央政策，制定具有地方性的核心机制或者制度。在制定相关立法时，可以推行城建档案执法的公示制度、全过程记录制度，也可以创制城建档案开放目录或清单制度、特色城建档案资源信息公开制度或数据共享制度[9]，或建设基于“人—房—地”的档案知识图谱服务平台等[10]，实现公益与私益的平衡。

*基金项目：本文为2021年国家社会科学基金重点项目“中国征收法的体系化研究”（项目编号：21AFX006）的阶段性成果。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].（2021-06-09）[2022-03-01].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[2]黄洪旺.论地方立法技术存在的问题及其完善[J].福建论坛（人文社会科学版），2009，（z1）：61-63.

[3]蒋云飞.中国地方档案立法：现状、问题与完善路径[J].档案学研究，2022，（02）：33-39.

[4]陈忠海，吴雁平.对我国地方档案法规立法技术存在的问题的分析[J].档案管理，2010，（05）：4-6.

[5]朱涛.民法典编纂中的立法语言规范化[J].中国法学.2017，（01）：231-248.

[6]朱小怡等.数字档案馆建设理论与实践[M].上海：华东师范大学出版社，2007：7-8.

[7]陆香琴.城建档案城乡一体网格化模式的思考[J].城建档案，2013，（06）：33-35.

[8]郭重庆.探索县域城乡一体化乡镇建设档案管理新模式[J].档案与建设，2015，（11）：73-76.

[9]袁绍晚.政务服务驱动下城建档案数据共享问题与策略[J].档案学研究，2021，（05）：85-89.

[10]罗绍辉，黄平友.基于时空数据的城建档案知识图谱服务平台构建[J].北京档案，2022，（04）：38-40.

注释：

①10部地方性法规均为市一级立法，所在市分别为淄博市、沈阳市、长春市、西安市、南昌市、淮南市、济南市、太原市、长沙市、西宁市。

②44部地方政府规章中有31部市级政府规章，所在市分别为珠海市、东莞市、贵阳市、兰州市、云浮市、中山市、青岛市、郑州市、济宁市、海口市、深圳市、厦门市、哈尔滨市、武汉市、惠州市、昆明市、银川市、成都市、南宁市、呼和浩特市、邯郸市、沈阳市、吉林市、乌鲁木齐市、苏州市、唐山市、本溪市、石家庄市、合肥市、广州市、鞍山市。

（作者单位：福建警察学院法律系 来稿日期：2022-07-11）