集中统一管理：新中国文件归档发展的历史脉络、特色与价值

史林玉 詹逸珂 任珊珊

摘  要：文件归档是一项具有中国特色的档案工作，标志着文件被纳入档案管理范畴。研究以时间和空间维度的交互视角，梳理以集中统一管理为核心的新中国文件归档发展的历史脉络与特色：从时间维度看，文件归档在历史演进中始终遵循档案集中统一管理的要义；从空间维度看，文件归档在管理工作流程和管理体制方面以集中统一为导向，与世界其他国家相比具有显著差异，能够适应我国档案工作实际。以此为基础，论证集中统一管理下文件归档的优势与价值，提出集中统一管理下我国文件归档创新发展的具体路向。关键词：集中统一管理；文件归档；历史脉络；特色；价值

Abstract： Document filing is an archival work with Chinese characteristics， which marks the inclusion of documents into the category of archives management. This research takes the interactive perspective of time and space dimensions to sort out the historical context and characteristics of the development of New China's document filing with centralized and unified management as the core. From the perspective of time dimension， document filing has always followed the essence of centralized and unified management of archives in the historical evolution. From the perspective of space， document filing is oriented towards centralization and unity in terms of management workflow and management system， which is significantly different from other countries in the world and can adapt to the reality of archives work in China. Based on this， it demonstrates the advantages and value of document filing under centralized and unified management， and proposes a specific direction for the innovative development of document filing.

Keywords： Centralized and unified management; Document filing; Historical context; Features; Value

2016年，习近平总书记主持召开哲学社会科学工作座谈会时指出，要加快构建中国特色哲学社会科学，充分体现中国特色、中国风格、中国气派。[1]以此为指引推动实现中国特色档案学学术体系、话语体系推陈出新，成为档案学发展的时代旋律。中华人民共和国成立以来，以“集中统一管理”为核心诉求的文件归档一直是我国档案工作中必不可少的环节，在维护国家档案资源完整与安全方面发挥了不可替代的重要作用，在世界范围内具有鲜明特色。总体来看，现有研究对文件归档从多个角度进行了相关研究，部分学者从文件与档案的转换关系出发，深入分析文件归档含义，进一步明确了“归档”“存档”与“移交”之间的关系；[2-4]有学者从归档实践出发，对文件归档涉及的权责分配[5]以及技术路径开展研究，探讨了有关区块链[6]、云平台[7]及归档流程和预归档模块的设置[8]；此外，部分学者对国外网页归档工作进行了相关梳理，包括英国政府网页[9]、美国网页归档[10]等。

由此可见，现有研究主题领域众多，但从整体历史发展脉络以及空间地理角度梳理我国文件归档制度演进以及其中特色的研究较少。本文旨在聚焦相关研究的盲点，从时间和空间维度的参互交织中，关注文件归档的历史与内核，对文件归档中的中國特色进行挖掘、梳理与阐释，彰显文件归档在中国特色档案事业发展中的重要价值。

1 时间维度：我国文件归档发展的历史脉络

归档作为赋予事物档案身份的“仪式”，推动着文件与档案工作的顺利交接，深刻影响着档案资源体系构建的数量与质量。中华人民共和国成立后，文件归档作为我国档案实践中的重要环节，在历史潮流的裹挟中不断完善，在历史坐标的定位中显示出我国始终坚守着档案集中统一管理这一主线。即使数字转型对传统的集中模式有所挑战，但仍不会偏离文件归档的核心诉求，即确保档案部门拥有对档案资源的管理权限。

1.1 政策先导：文件归档的实施。1949年中华人民共和国成立为我国档案事业的发展提供了一个崭新的开端，随着档案工作实践的深入，人们逐渐发现分散管理模式并不符合我国档案管理工作的目标，相反对我国档案事业的发展造成了严重阻碍。[11]1954年12月1日至8日，第一次全国档案工作会议在北京召开，时任国家档案局局长曾三作了《关于目前党的档案工作的一般情况和今后任务的报告》。报告指出：“改进机关文书处理工作和健全档案工作，是目前急需解决的问题。解决这些问题的最重要的方式就是制订统一的制度、条例，使文书处理工作和档案工作有一个基本一致的正确做法，以克服分散模糊状况，使工作逐步健全起来。”[12]在这一思想引领下，1955年1月17日中共中央批准《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作条例》，在该条例中明确了我国档案工作的基本原则是“集中统一地保管机关档案，维护档案的完整与安全，便利机关工作，反对分散保存”。[13]在贯彻集中统一保管原则的框架下，条例明确规定“实行文书处理部门立卷归档制度，编写卷内目录和案卷目录”。[14]这是首次提出机关形成的文书材料必须编立成案卷才能向档案部门归档的规范。

1956年3月27日国务院常务会议通过《国务院关于加强国家档案工作的决定》，进一步明确了我国档案工作的集中统一管理原则，并在第二条规定中提出“全面推行文书处理部门立卷，以建立统一的归档制度”。[15]这标志着我国文件归档制度正式在顺应我国档案工作集中统一管理的原则和档案工作实践需求的背景下成长起来。

1.2 挫折与恢复：文件归档在曲折中发展。文件归档制度的确立為推进新中国建国初期党政机关文书档案工作规范化处理起到了重要作用，但其在我国的发展并非一帆风顺。1958年的“大跃进”使档案工作受到了一定的冲击。“全党办档案，各级办档案”“全民办档案”“万物档案化”等口号反映了当时的档案工作严重偏离了事物发展的客观规律。

1962年12月，国家档案局召开了全国档案工作会议，曾三作了题为《1958年至1962年全国档案工作和今后的任务》的报告。曾三在报告中阐述了“什么是档案的形成规律”，并进一步指出“从由文书部门或有关人员立卷归档形成档案开始，经过档案室，最后集中到档案馆”。[16]这表明文件归档对于档案资源的集中保存有着至关重要的作用，且符合我国档案形成的客观规律。1966年至1976年“文化大革命”期间，我国档案工作遭到了严重破坏。据记载，“四人帮”曾下令取消档案部门，地、县档案工作机构被拆散，档案工作人员被调离，中华人民共和国成立初期建立的归档制度和其他管理条例也都被废弃。[17]

1980年2月14日中共中央、国务院批转了国家档案局《关于全国档案工作会议的报告》，批示强调了档案、档案工作的重要性，要求各级机关团体恢复文书处理部门立卷归档的制度。在这一文件精神的指引下，我国档案工作迅速得到恢复和发展。随后，1987年国家档案局先后印发《关于机关档案保管期限的规定》《文书档案保管期限表》《机关文件材料归档和不归档的范围》等制度，进一步完善了我国文件归档制度以及相关实践的规范性和可操作性。[18]尽管文件归档制度在“大跃进”及“文化大革命”中经历了冲击，但正是在逆流中使我国档案工作者深刻认识到，文件归档符合我国档案形成以及档案工作的实际及客观规律，是必须恢复和坚持的一项重要制度。

1.3 恪守与更新：文件归档的完善与优化。为进一步规范文件归档实践，国家档案局于2000年首次颁布了针对纸质文件的《归档文件整理规则》（DA/T 22—2000），将文书归档以“卷”为具体保管单位转为以“件”为单位，传统文件归档方式的改变使得文件实体与电子目录一一对应，极大地提升了计算机检索的效率与准确度，适应了当时我国档案信息化建设的需求。

为适应电子文件归档实践，2002年《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894—2002）颁布，规定电子文件归档的方式为物理归档和逻辑归档，并明确“凡在网络中予以逻辑归档的电子文件，均应定期完成物理归档”，而物理归档的方式真正实现了电子文件管理权限的转移，使得档案部门切实地拥有了对电子文件的管理权和控制权，[19]而这一做法也正是为了满足我国档案工作一贯坚持的集中统一管理原则。2016年，《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）中取消了关于物理归档与逻辑归档的相关表述，且明确“电子文件及其元数据向档案部门提交即可”，这体现了无论采取哪种归档方式，电子文件的管理权限最终要转移至档案部门，实现档案资源的集中式管理。由此可见，即使我国传统的文件归档制度在数字转型的浪潮下面临挑战，在归档文件集中式与分布式保管的抉择中经历了迷惘与徘徊，但选择的天平最终偏向了更有利于实现集中统一保管的物理归档，以最大程度保证档案部门统一掌管我国档案资源的管理权限。这表明“集中统一”作为我国档案管理基本原则的必要性仍难以动摇，而数字转型所带来的挑战只是增加了“集中统一”管理原则的实施难度而已，并不能撼动其对于实现我国档案管理目标的重要性。[20]

2 空间维度：实践差异与中国特色

2.1 管理工作流程。文件生命周期是支撑我国档案管理实践的重要理论，由此我国档案管理流程划分为明显的“三段式”。正因如此，归档在我国文件和档案工作的划分中起到明显的分界作用，文件工作侧重于业务流程中的文件进行管控，以发挥对机构运行的支撑作用，而文件通过归档纳入档案管理范畴拥有“档案”身份，此时档案工作的主要任务是维护归档文件的原始性和真实性，在此之后，拥有长久保存价值的档案被移交至档案馆。由此可见，文件归档是我国档案管理的逻辑起点，它意味着文件工作的结束以及档案工作的开始。笔者调研发现，与我国相比，西方国家的档案管理流程中同样存在泾渭分明的两种管理程式，即records管理和Archives管理，但与我国的实践存在一定区别。records管理主要指对机构部门的records进行分类、保存和处置，其保管场所主要包括业务形成部门及文件中心，而后将具有拥有保存价值的records移交至档案馆形成Archives，而非永久records则在到达一定年限后销毁。Archives管理主要指在档案馆内对Archives开展保护和开发利用活动[21，22]可见，西方国家档案管理流程的明显分界点为移交，即records被移交至档案馆，这与我国的文件归档在档案管理流程中的划分存在明显区别（如图1 所示）。

此外，尽管我国档案界有人认为，西方国家的archiving、filing、transfer等环节可与我国文件归档对等，但有学者调研指出，archiving更多强调的是档案存储位置的变化以符合安全与经济效益的要求，缺少我国文件归档环节中基于现行文件身份转换的“全程观”和“整体观”内涵；filing的含义是指将文件有机整合起来，但不包含我国文件归档中文件管理权限的转移，因而也就较少涉及管理权责的统筹、划分与对接内涵；transfer也仅仅强调档案的转移过程。[23]因此，上述西方国家档案管理流程中的操作并不能完全对应我国的文件归档，相对而言，我国文件归档的含义更为丰富充实，不管是强调不同保管主体业务协作、衔接的分段管理，抑或是基于文档一体化的全程管理，本质而言都是着眼文档形成、流转和保存的全过程及这一过程中需要协调的多方面关系，其根本指向就在于对国家档案资源全面、全方位的集中统一掌控。这也体现了我国文件归档工作相较于其他国家的优势和特色所在。

2.2 管理体制。我国档案管理体制属于集中式管理，遵循“统一领导、分级管理”的原则[24]，而文件归档作为我国档案资源增量的重要关口，使我国档案部门拥有对档案资源的所有权和控制权。

纵观西方各国，其情况可分为集中式和分散式两种。在实行集中式的国家中，俄罗斯形成了从中央到地方的层次化的档案行政管理机关体系，分级掌管国家档案事业，法国在全国范围内只設置国家档案局作为唯一的档案行政管理机关总领全国档案事业，而北欧国家则以国家档案馆身兼保管机关及档案行政机关职能的方式，对地方档案工作开展监督指导。在实行分散式的国家中，英国实行中央政府与地方政府各自管理档案的制度，美国形成了在联邦层面集中统一管理档案而地方层面又各自为政的局面，而瑞士则依靠档案工作者协会来统筹与协调中央和地方档案工作。[25]此外，随着后现代主义思潮的出现及数字环境的推动，西方国家档案工作出现了强调分散式保管的档案后保管思潮，并且要求无差别地尊重各类社会主体生成和保存档案的动机及其所形成的档案，但是这种后现代档案资源体系中隐藏着“档案整体的碎片化”[26]问题。

总之，我国档案事业管理体制与其他集中式国家情况有所不同，更侧重集中统一管理下以分段式管理推动资源的层层交付，最终实现统一收集、统一保管、统一利用的目的，从而建立起从机构内部到档案馆的全国范围内档案资源集中网络，且集中统一管理的要求和执行效力更加严格。同时与实行分散式的国家的情况相比，我国幅员辽阔，行政设置庞杂，机构团体众多，因而会形成数量庞大且格式复杂的文件档案资源。因此，我国要实现国家范围内档案资源的集中统一管理难度大，加之数字转型所带来技术环境的改变，无疑面临更多的挑战。

3 时间与空间印证：集中统一管理下文件归档的优势与价值

从时间维度看，文件归档这一深植于中国本土的档案工作实践环节与国家档案工作集中统一管理的历史相伴随而发展，在时间维度上具有独特的演进逻辑，呈现出明显的阶段性与连续性，既与每一阶段时代发展的客观需求紧密结合，适时调整与改变，又牢牢把握文件归档内核，坚守我国档案部门对档案资源的管理权限。中华人民共和国成立初期，我国档案工作缺乏统一档案行政管理机构的领导以及档案制度的规范，档案资源的保管呈现分散的状态，这无疑对于我国档案事业的发展产生了不良影响。

随着档案集中统一管理原则在我国的确立，文件归档制度逐步由不完善走向成熟、优化以及体系化。尽管在“大跃进”以及“文化大革命”中，我国档案事业一度遭到重创，文件归档工作陷于停滞，但随着对档案实践的反思以及对于我国国情的深入思考，文件归档符合我国档案形成的客观规律已经成为学界以及业界的共识。

尽管随着各式各样信息技术的广泛应用，分散式保管的呼声逐渐涌现，我国相应的电子文件归档管理规范也做出调整，但我国档案工作仍毫不动摇坚持集中统一管理原则，这不仅是为了保障我国档案资源齐全完整的体现，更是经过实践检验后作出的符合我国国情的选择，即我国档案部门更具有提供长期保存档案以及提供优质公共服务的能力。因此，象征着实体转移及管理权限转移的物理归档在我国占据着主体地位，这也是我国文件归档制度伴随集中统一管理原则发展的合理选择。

从空间维度看，文件归档是符合我国档案工作客观实践的环节，是构建起全国范围内档案资源齐全完整的重要途径。在微观层面，我国文件档案工作始终遵循文件生命周期理论的指引，划分为明显的业务文件处理阶段、档案室阶段及档案馆阶段。而文件归档作为档案管理的逻辑起点，通过设置明确的归档范围，将对国家、社会具有重要价值的文件纳入档案管理的范畴，实现了档案资源从业务部门到档案部门的归集，进而与我国的集中统一管理的原则遥相呼应。在宏观层面，我国档案事业通过建立起体系化、科学化的文件归档制度，加以统一档案行政管理机构的领导，实现了从中央到地方各级档案部门管理本单位范围内档案资源的使命，并建立了全国范围内档案资源集中统一保管复杂且宏大的档案网络。同时，与西方国家相比，其档案管理流程中并没有与我国文件归档内涵对应的环节，不论是集中式抑或是分散式，它们都没有或者不完全具备这一集中统一管理原则之下的归档实践要素，难以在国家范围内构建复杂庞大且执行有力的档案资源保管体系。因此，在世界范围内，文件归档是具有鲜明优势的档案工作实践。

总之，以集中统一管理为内核，文件归档工作有其独特的历史轨迹和实践逻辑，体现出与旧中国和其他国家地区档案工作不同的特色和价值。我国文件归档制度本身是实现集中统一管理原则的重要保障，也是实现国家档案资源齐全完整的制度依据，这与受后现代主义思潮影响的西方档案强调分散保管、为个人和社群服务的倾向具有本质差别。因此，从我国档案工作客观实际出发，今后也必然遵循发展和优化文件归档这一符合中国国情的档案工作发展道路，避免因对外来档案学理论的理解偏差而对我国档案工作可能造成的不良影响。

4 面向未来：集中统一管理下我国文件归档的创新发展

4.1 集中统一管理原则的灵活运用与一脉相承。在文件归档制度的完善优化过程中，最核心的自然是对集中统一管理原则的遵循。然而，随着技术环境变迁及业务流程的改变，电子文件大量生成，以数据支撑业务流程运转的治理需求更为迫切，而业务文件在办理完毕后才进行归档的传统操作难以保障电子文件的真实、完整和机构治理的及时性。在这种新的形势下，对集中统一的理解应是趋向灵活的，而非死板和机械的。从优化管理的视角看，“分散”和“集中”不是非此即彼的关系，前者对于后者可从保障安全、提升效益的角度发挥补充作用。[27]基于此，在未来文件归档的发展中，需要在把握文件归档的本质即将文件纳入档案管理范畴的前提下，辅以采用更灵活的档案化管理方式，进一步扩大归档范围及档案概念外延，使“档案”身份认证由传统意义上强调由保管场所及管理权限的转移来决定，转向强调采用档案管理的方式来对待，以此来应对电子文件管理和前端治理需求对传统文件归档的挑战。但不论如何，适当地“分散”最终是为了更好和更充分地实现“集中”，也是为了更有效、更全面地管理和控制国家数字档案资源。就像来源原则与事由原则在数字时代的交融一样，适度强调“分散”和“集中”的互动是实现文件归档在坚守集中统一的基础上，面向新的实践形势进行灵活运用的重要体现，也是推动文件归档变革与发展的守正创新之策。

4.2 面向数字转型中电子档案管理的世界难题探索中国方案。当前，数字转型浪潮在世界范围内正深刻冲击传统的档案管理实践和管理模式。在数字环境下，电子文件归档作为一种人们刻意保存档案记录的合目的手段，与传统文件归档一样仍然体现着集中统一管理原则的根本诉求，在未来相当长的一个历史时期仍具有实践的必要性。在没有或不完全具备文件归档要素的其他国家和地区，由于档案管理难以完整、彻底实施集中统一管理原则，因而在微观的机构和社会主体层面，电子档案管理各自为政的局面较为突出，在全社会统筹和协调电子档案管理技术接受步调的努力往往更难见效。实际上，促进电子档案管理工具、手段和架构的适度集成，实现对社会泛在机构和主体档案资源的全面与有效控制，对每个国家或地区都具有或多或少的必要性。从某种意义上说，这正是集中统一管理原则在世界范围内具有的普适价值所在。而在其他国家和地区，在无法以集中统一为导向全面实施电子文件归档的情况下，在宏观层面“管得好”和“低成本”难以兼得，这使得数字转型中的电子档案管理事实上已成为一个颇为棘手的世界难题。在这一背景下，我国立足文件归档制度，探索总结具有普遍意义的电子文件归档技术模式和实践经验，不仅有助于提升我国电子档案管理的规模效益，也有助于为解决数字转型中电子档案管理的世界难题提供中国智慧和中国方案。

*基金：本文系国家社科基金青年项目“电子文件归档的中国特色研究”（21CTQ042）研究成果之一。

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（作者单位：中山大学信息管理学院 来稿日期：2022-07-12）