充分发挥破产审判职能，服务经济高质量发展——以L省国有企业破产案件审判为视角

刘宏伟

(辽宁省高级人民法院，辽宁 沈阳 110011)

习近平总书记指出，推动经济高质量发展，要把重点放在推动产业结构转型升级上，把实体经济做实做强做优。L省是新中国工业摇篮和工业化的重要发源地，基于历史原因，国有经济长期以来在地方经济中占据主导地位，国有企业和国有经济转型升级的任务相比其他省份更加繁重。推动新时代L省经济高质量发展，必须多措并举，在L省营造市场化、法治化、国际化营商环境，把破产审判作为产业结构调整、经济转型升级的重要途径，作为新一轮招商引资的重要方式。

2017年以来，中共L省委、L省人民政府全面启动“僵尸企业”处置工作，2018年制定出台了《加快推进全省国资国企改革专项工作方案》及三年攻坚计划(2018—2020年)，国企改革和“僵尸企业”市场出清全面加速，全省法院裁定受理国有企业破产案件的数量也迅速增长。2016年1月1日至2021年4月30日，全省各级人民法院共裁定受理国有破产案件236件，占全部受理案件总数(1167件)的20.2%；结案145件，结案率61.4%。五年时间内，L省各级法院裁定受理国有企业破产案件的数量增长了24.9倍。

一、L省国有企业破产案件的主要特点

L省国有企业破产案件具有四方面特点：

一是职工安置任务重。例如，L省A市计划在三年的时间内处置99家“僵尸企业”，需要安置职工总数为14747人，需要支付未安置人员相关费用14.1亿。而上述企业可变现的资产总额仅为0.55亿元，资金缺口高达13.6亿元。二是国有“僵尸企业”破产以地方政府推动为主。自2017年L省全面启动“僵尸企业”处置工作以来，相关“僵尸企业”均在地方政府的推动下，通过自行清算或者破产清算程序退出市场。三是国有企业进入破产程序以自愿申请破产为主。在全省各级法院裁定受理的236家国有企业破产案件中，债务人自愿申请破产的共173件，占73.3%；债权人申请破产的共62件，占26.3%；清算责任人申请1件，占0.042%。四是国有企业破产以破产清算为主。236家国有企业进行破产清算的共202家，进行重整的共33家，通过清算转和解程序的共1家。

二、国有企业破产程序启动、受理、审理基本情况与需要解决的问题

(一)基本情况

L省各级法院在国有企业破产案件审理方面，正式进入程序的145件已审结破产案件中，裁定驳回申请的共17件；裁定批准重整计划而终止破产程序的案件共14件；裁定终结破产程序案件共103件，其中，因债务人财产不足以清偿裁定终结破产程序的案件50件，因支付破产费用不足裁定破产终结的案件29件，因其他原因终结破产程序的案件24件。

(二)需要研究解决的问题

1.社会保障机制不健全的状况，困扰国有“僵尸企业”破产案件受理。破产程序虽然是司法清偿程序，但不可避免要触及职工就业等社会问题。由于我国尚处于社会主义初级阶段，社会主义市场经济体系尚处于发展完善过程中，当前的社会保障制度、就业体系不够健全，解决企业破产后的职工失业安置救济问题存在一定的困难。部分地方政府因为财政紧张、职工安置费用缺口大等现实问题，对依法处置国有“僵尸企业”态度消极，对破产衍生社会问题不积极履行法定职责，职工安置问题长期无法得到有效解决。本应及早进入破产程序的国有企业，也被一拖再拖，一直无法进入破产程序。

2.破产清算案件存在财产变现困难。一是不动产历史遗留问题严重，房产与土地权属不统一、有证厂房与无证厂房混同、地上附着物难以处置、厂房土地带租甚至层层转租现象较为普遍。破产程序即使能够依法厘清错综复杂的内部关系，但操作层面障碍多、处置成本高、利益冲突大，社会矛盾难以纾解，不动产资产变价出现“死结”，所涉及的破产案件长期不能结案。二是动产招商渠道不畅，财产贬值幅度大。尤其是一些体量大、难以分割、需要整体变价，或者类型特殊、通用性差、不具有市场流通性的财产，具体处置更是难上加难。三是财产变价成本高，企业破产财务负担沉重。如房地产变价前会产生房产税，交易时买方需要缴纳契税，过户时需要缴纳过户费等，都会对涉案财产的处置变价产生直接影响。

3.“无产可破”国有企业的破产费用及管理人报酬支付问题亟待解决。依照破产法相关规定，债务人财产不足以清偿破产费用，或者无财产可供分配的，管理人应当请求人民法院裁定终结破产程序。但国有企业进入破产程序后，管理人不经过债权申报公告、财产状况调查等程序，通常不敢请求法院裁定终结破产程序。只有解决破产费用及管理人报酬支付问题，才能顺利推进破产程序。

三、国有企业重整制度实施的基本情况、经验及需要研究解决的问题

(一)基本情况

近五年来，L省高级人民法院不断加大对重大复杂破产案件的监督、指导力度，全程指导D市中院依法受理并稳妥处置涉美涉朝、具有高度政治敏感性的D港重整案。在不到八个月的时间里，顺利完成D港重整的全部程序，充分彰显了中国法律的权威。指导S市中院、A市中院等法院依法审理和稳妥处置D特钢、B方重工、D机床、D船海工、D化集团、S机床等在全省、全国具有重大社会影响的国有企业破产案，使上述陷入困境的国有企业得以涅槃重生，重新焕发生机和活力，有力地保障了L省经济的转型升级。

(二)L省国有企业重整的主要经验

1.坚持市场化导向的审理工作思路。一是通过竞争机制引入战略投资者，从战略投资招募公告发布到招募遴选程序，均遵循公开、透明、平等、竞争的市场竞争规律。二是关联企业重整方案设计坚持市场化方向，通过初期征询意向战略投资人意见，了解相关市场参与主体意愿，争取潜在战略投资者对重整方案设计的认同。三是在重整计划的批准上，尊重市场选择。坚持严格审查，慎用强制批准，确保各方充分表达意见，实现对各方利益的平衡保护。

2.按照当事人意思自治原则进行重大事项决策。一是设立破产重整方案联合工作组，吸收主要债权人——银行为工作组成员，保证主要债权人对破产重整工作的全程参与，以过程公开赢得债权人信任。二是建立审计机构和评估机构选聘工作机制，要求管理人、债务人共同与金融债权人委员会进行交流，通报审计机构、评估机构选聘方案等事项，听取其意见，并邀请主要银行债权人代表直接参与评审，最终在法院的监督下，债权人代表、债务人、管理人共同采取无记名投票的方式，确定最终的审计工作机构和评估工作机构。三是针对债权人关于隐瞒关键财务数据和转移优质资产的疑虑，创造性地引入债权人和投资人复核程序，以专业事项专业监督的方式消除各方疑虑。四是创新战略投资人引入机制，将确定最终战略投资人的推荐权赋予金融债权人委员会，使其对战略投资者的选择保有决策权。

3.对关联企业进行整体重整。尊重关联企业各自的法人独立性、经营性和相互之间的业务往来、关联关系，在重整程序中进行整体安排，妥善协调重整方案。B重工重整、D特钢重整等大型国有企业重整均涉及各关联公司之间的关系协调问题，在大型国有企业旗下子公司深度关联等情形下，进行单独重整难以实现关联公司运营的整体价值。进入重整程序后，相关法院采取指定同一管理人、表决同一重整计划的方式，进行整体重整，最大限度地维护了企业的整体运营价值，最终使大型国有企业关联公司整体获得重生。

(三)需要研究解决的主要问题

1.重整程序中的“府院联动”机制有待进一步完善。主要表现在以下四个方面：一是破产重整程序中的协调对接仍处于个案协调、一事一议的应急协调状态，工作的连续性不强，就某类破产案件中反映出的带有普遍性的问题，府院之间很少形成统一的规范性文件；二是沟通协调多因对破产审判中某一问题的解决或事实的调查需要相关部门的支持和配合，尚未建立常态沟通协调机制；三是对矛盾纠纷的应对解决多，对纠纷发生的原因以及防范措施的协调少；四是由于缺少统一的联系部门和对口联系人，沟通协商的次数较多，程序繁琐，效率有待提高。

2.破产重整债务人自行管理模式存在滥用问题。在债务人自行管理重整模式中，可能存在债务人利用立法规定上的程序优势，迫使债权人参与重整，并操纵重整程序，通过漫长的重整程序迫使债权人让步，损害债权人的合法权益的情况。

3.对持反对意见关系人的合理诉求缺乏有效的程序保障。对于不符合公平、公正和缺乏可行性要求的重整计划草案，重整关系人在表决过程中通过投反对票表达自己的意愿，并在破产程序外通过申诉、信访、媒体等各种途径，表达对任意处置其合法权利的反对。但因相关法律制度不健全等原因，少数人持反对意见关系人的合理诉求，很难通过有效的程序保障获得救济。

四、国有企业破产中管理人制度的实施和需要研究解决的问题

(一)管理人制度实施的基本情况

关于国有企业破产管理人的指定，在L省各级人民法院近五年所受理的236件国有企业破产案件中，以随机方式指定管理人的共151件，占63.9%；以公开竞争方式、邀请方式指定管理人的共22件，占9.32%。上述案件中，律师事务所担任管理人的87件，占36.9%；清算公司担任管理人的1件，占0.04%；会计师事务所担任管理人的7件，占2.97%；清算组转管理人的37件，占15.7%。

(二)L省在实施管理人制度方面的主要经验

1.对无产可破国有“僵尸企业”破产案件管理人，采取“定额补贴+打包指定管理人”模式解决。即由地方政府协调企业集团等定额补贴管理人报酬，并按地域或者企业关联程度进行“打包”，然后在编入管理人名册的机构名单中随机指定管理人。凡因报酬较少拒绝管理人指定，或者接受指定后消极怠工的，根据具体情况，或者对管理人进行降级处理，或者剔除管理人名册。

2.对于疑难复杂国企破产重整案，采取面向全国公开招募管理人的模式指定管理人。

3.对于在破产程序启动前已经成立清算组进行破产清算的国有企业，可依法由清算组转任的方式指定管理人，保证清算工作的连续性。

(三)需要研究解决的主要问题

1.管理人管理制度需要加强。目前对管理人实行名册管理，法院对社会中介机构和个人申请进入管理人名册实行入口管理，但对管理人履职情况缺乏动态考核，也未建立定期调整机制，管理人名册固化，加上入册中介机构人员流动，管理人名册难以真实反映中介机构的真实能力水平。同时，由于尚未建立管理人分级和动态调整管理机制，部分入册中介机构因缺少必要的竞争而丧失工作积极性。

2.管理人选任制度不能适应案件审理需要。除国有企业政策性破产案件管理人由先期成立的清算组担任及个别案件通过公平竞争方式遴选管理人外，其余的破产案件的管理人均通过随机摇号产生，对不同类型、不同难易程度的案件尚未普遍实现因案选任管理人，“削足适履”现象较为严重。

3.管理人执业风险防范亟待加强。管理人在执业过程中存在四方面的风险：

一是管理人在执业过程中可能存在擅自挪用破产企业资产的风险。一些国有企业名下有大量的财产，如土地、房屋、车辆和现金，管理人在接管相关财产后，利用职权便利将部分财产挪作他用。二是管理人在执业过程中可能存在虚报各项支出的风险。依照《破产法》的相关规定，管理人执行职务的费用和聘用工作人员的费用都被列为破产费用，由债务人财产随时清偿。实践中，有管理人通过虚报调查费、差旅费、工作人员聘用费等方式，恶意侵吞债务人财产。三是管理人在执业过程中可能存在与部分债权人串通的风险。在债权申报和审查环节，通过串通、共同伪造债权申报材料等方式，确认不真实或者根本不存在的债权，以侵占债务人财产。四是管理人在执业过程中可能存在与其他中介机构串通的风险。管理人在执业过程中可能与其他中介机构串通，通过审计、评估、拍卖环节侵吞债务人财产。

五、职工权益保护情况与需要研究解决的问题

(一)职工权益保护基本情况

L省各级人民法院始终坚持为民服务宗旨，牢固树立“群众利益无小事，民生问题大于天”的工作理念，在执法工作中切实维护职工利益，增强人民群众的获得感。在D市STX集团、D机床、D特钢、Z汽车、H重工等职工数量庞大的大型国有企业重整案件中，职工债权均得到了100%清偿或妥善处置。上市公司S特钢重整后负债率大幅降低，11万多名股东的利益得到维护，成功化解了上市公司可能退市引发的重大风险。B重工重整期间，采取引入金融债权人进行财务投资、新的投资作为共益债务在破产财产中优先受偿的融资模式，先后融资7800万元，保证了企业生产经营的正常进行。企业破产重整期间，6700余名职工未被裁减一人，有效保护了企业职工合法权益。

(二)L省在职工权益保护方面的主要做法

1.严格按照企业破产法所规定的债权清偿顺位优先清偿职工债权，依法保障国企破产职工的生存权。

2.将职工债权保障作为国有企业战略投资招募的重要考量。比如，D特钢、Z汽车、H重工等职工数量庞大的企业破产重整案件中，职工债权均得到了100%清偿。

(三)需要研究解决的主要问题

职工集资款等费用是否应第一序位受偿存在争议。由于《破产法》中相关的具体规定不明确，破产清算组对职工集资、下岗生活费以及离退休人员的社会统筹费应否计入第一顺序清偿认识不统一，职工与债权人之间也存在较大的认识冲突。部分职工对政府收回划拨土地，以及用划拨土地出让金补偿职工权益的做法不能够正确理解，甚至产生卖地分钱的错误想法。

六、完善破产法律制度的建议

(一)尽快建立庭外重整与破产重整程序的衔接程序

国有企业破产通常具有利益主体复杂、社会影响大、关注程度高等特点，庭外重组保密性强，可将国企破产的负面影响降至最低限度，但个别债权人的不合作可能导致庭外重组谈判成果付诸东流。建立庭外重组与破产审判的对接机制，有助于将庭外重组共识转化为破产程序中的各方共识，促使破产审判高效运转。

(二)尽快完善管理人报酬确定程序与披露制度

《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》中关于管理人报酬的确定标准、程序等均有明确的规定。依据前述规定，管理人应以专项报告形式向债权人会议披露管理人报酬问题，使全体债权人在信息对称的条件下对管理人报酬方案作出正确、全面的判断。但在破产审判实践中，管理人并未通过前述重整计划草案或者破产财产分配方案详细披露管理人报酬收取的法定标准和实际收取标准，更未披露按照该标准收取的具体理由，只是笼统地表述为 “依法收取管理人报酬XX元”，在如此抽象的表述之下，对于绝大多数成员并非法律职业人员组成的债权人会议而言，其实际上并不知道管理人报酬收取的法定标准，更无从判断管理人所收取的报酬是否合法，针对管理人报酬行使监督权基本上没有可能。

(三)通过立法建立“府院联动”长效机制

一是可在《破产法》中增加相关条款，直接规定政府机关为法定参与主体并明确其在破产程序中的权利(力)；二是通过对《破产法》进行修订，直接规定特殊市场主体破产程序中如何府院联动；三是建立常态府院沟通协调机制，充分发挥政府各职能部门和法院的深度协同作用，依法有序解决企业破产所涉及的破产费用保障、产权瑕疵、存续资产运营、职工安置、税收政策、信用修复、企业注销、金融机构参与，以及刑民交叉、打击逃废债等重点难点问题；四是建立重点领域和企业敏感案(事)件信息共享机制，定期监测、评估、通报破产企业和“僵尸企业”相关信息，依法惩治恶意逃废债违法行为。