整体主义视野下黄河流域生态环境法治保护探析——以《黄河保护法》的制定为契机

◎李明慧 李鸿英

《黄河保护法》从顶层设计出发，明确了黄河流域生态环境治理的相关原则、体制和制度等内容，借助中央立法的指导性、全局性力量，实现对黄河流域生态环境治理的全方位调控，以改善目前黄河治理条块分割、整体性控制不足等问题，是一部兼具综合性与特别性、适逢其时的流域法律。

黄河是中华民族的母亲河，自古就承担着流域内民众生计维持和经济效益实现等多重责任，保护黄河流域的生态环境是关乎国家整体利益与国家可持续发展的千秋大计。然而长久以来，囿于黄河先天地理环境因素，即地处干旱、半干旱地区，流经黄土高原，沙多水少，旱涝时有发生等，以及受过度利用、排污污染、粗放式经济发展模式与低效治理方式等人为因素的外部影响，黄河面临荒漠化、水土流失、河道堵塞、径流量减少等多重隐患，需要多维手段来进行综合治理。

1949年以来，我国陆续出台了一系列生态环境领域的法律、法规及规章，其中不乏黄河流域治理的相关规定，通过采取强制性或管理性手段，为黄河的生态环境保护提供了法律保障。但目前黄河流域生态环境的法治保护仍存在诸多问题：其一，缺乏专门立法，现行法律规范多具综合性或单一要素性，对于黄河流域的针对性较弱，难以形成对黄河生态环境保护的一体化规制。其二，相关立法层级较低，且存在地域分区而治的现象，无法呈现整体性、系统性的治理局面。一方面，各行政区划立法的关系难以调节，存在相互矛盾、重复、空缺或模糊时推诿扯皮的现象，加之黄河治理多为跨地区的联合行动，立法的抵触继而会导致执法的捉襟见肘。另一方面，地方立法往往会存在地方保护主义倾向，制度设计时多基于地区利益的考量，无益于黄河流域整体利益的保护。

2019年9月，习近平总书记在“黄河流域生态保护和高质量发展座谈会”上强调了黄河流域生态环境保护的重要性，并提出要坚持统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。黄河的跨地域性要求打破了原有的孤立思维，要坚持全流域一盘棋，突破分区治理的局限性。因此，破解当前黄河流域生态环境保护法治困境的路径之一，便是将整体主义思路实质化，把整体主义理论应用于生态环境保护领域法治实践。

整体主义：黄河流域生态环境法治保护困境的破解之维

整体主义生态环境观是指将生态环境各要素、各有机组成部分作为一个系统性、稳定性的整体来看待的环境伦理观，主张以共同体整体之善作为评估相关价值及其组成部分的相关秩序之标准。简而言之，就是将生态环境看作一个有机统一的整体，同时考虑生态环境内部的联系性和协调性。这一观念涉及人与生态环境之间、生态环境内部两种关系的调整，本文仅就后一关系之内涵进行阐述，即整体主义生态环境观在治理模式方面的体现——与地方利益保护主义相对的，针对现有条块分割、部门分割等孤立治理情形所提出的流域整体治理思想，它要求流域各地区以黄河流域的整体利益为出发点与最终归宿，强调各地齐心治理而非分而治之，以改善目前黄河生态环境保护混乱无序、效率低下等由治理碎片化而引发的短板，从而彰显法治思维与生态文明建设的巧妙结合。

整体主义生态环境观指导下的流域整体治理模式，以系统论为哲学理论基础，并以公共利益理论作为价值衡量的法理准则，是黄河流域生态环境法治保护困境的破解之维。

系统论

系统论将系统定义为由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体，其核心思想是系统的整体观念，即强调系统并非各子部分的简单机械组合，而应当站在全局视角，审视各部分之间的相互作用。

系统论的基本原理包括：第一，整体性原理。系统内部各要素或各组成部分的存在和运作应当受到系统这个整体概念的制约，而不能逾矩而为。第二，相关性原理。各子部分之间存在一定的关联性，既互相配合又互相制约，呈现出纷繁复杂的作用关系网。第三，最优化原理。应当在整体承载力范围之内，探求实现整个系统发挥最大限度之功能的方法或途径。

将上述原理置于黄河流域整体治理模式的语境之下，即应当将上下游、左右岸以及干支流统筹为一个整体，革新原有以行政区划为治理权限的划分标准或流域内区域化治理的窠臼，倡导、敦促流域内各地区在统一指挥之下分工负责，既合作又制衡，实现利益共享、责任共担，强化黄河流域的整体观，以探究黄河流域生态环境保护的最佳路径，继而推动黄河流域的绿色高质量发展，促进其各项功能价值的最大化释放，实现生态、经济和社会效益之共赢。

公共利益理论

黄河流域作为一个系统，其生态环境治理应当系统化施行。因此，黄河流域法律治理模式的整体化也是题中应有之义。判断特定法治模式是否符合整体主义生态环境观的价值要求之准则即为公共利益理论，这一理论作为法治手段的法理基础，以“公共利益”这一概念作为逻辑原点，阐述了法治模式在黄河流域系统中的应然状态。

公共利益理论的基本观念是法律应当反映“公意”，代表“最大多数人民的最大利益”，不仅要求国家机关应当将人民利益作为一切工作的出发点和落脚点，还要求该利益应当满足所服务的绝大多数人民。因此，“公共利益”这一概念应做整体化理解，不能将其狭义地理解为各地区行政机关仅考虑本地区人民利益，而应当以黄河流域内全体人民的利益作为“绝大多数”的统计基数及追求目标，将黄河流域整体而非单独的区域作为法律治理的客体。

换言之，黄河流域的生态环境法治保护须以整个流域的公共利益为根本遵循，并贯彻于立法、执法、司法等各个环节，实现法治领域的流域协同治理，打破行政区划的现实界限，产生强有力的集群效应。

《黄河保护法》是整体主义生态环境观的最佳载体

目前，黄河流域法治保护存在立法空白且现行立法层级较低、强制力不足等问题，继而导致执法层面的联动乏力，办案标准不一。而面对黄河流域这个庞大的系统，欲达成以公共利益为核心的流域生态环境整体化保护，当务之急或最有效的解决方案即为制定《黄河保护法》，从顶层设计出发，以国家层面宏观实质调控的方式，明确相关原则、体制、制度、保障和法律责任，将整体主义生态环境观融入法律价值体系和法律制度建构之中，借助中央立法的指导性、全局性力量实现对黄河流域生态环境法治保护动态过程的全范围调控。

2021年12月20日，《黄河保护法（草案）》首次提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。《黄河保护法》是针对黄河流域生态环境保护及发展的具有综合法与特别法双重特性的，以多层管理与多元制度为治理依靠的流域法律。

立法定位

《黄河保护法》兼有综合法和特别法的特征。一方面，《黄河保护法》作为中央立法，属于高效力位阶的法律层级，其对地方性法规、规章和规范性文件具有统辖作用，能够形成对整个黄河流域的原则性、不可抵触性的规范指引，表现为流域治理方面的综合性。从这一角度来看，《黄河保护法》是整体主义生态环境观的最佳载体，将对黄河流域系统的整体公共利益的维护以立法的形式加以确定，对改善地方各自为政、治理强制力不足等问题大有裨益。同时，《黄河保护法》规范黄河流域内各生态环境要素、事务并提出多种治理手段，具备多方位的综合性特征。应当注意的是，此处应为狭义综合性，仅仅针对黄河流域的治理问题。另一方面，《黄河保护法》是专门针对黄河流域生态环境保护、水资源节约集约利用、高质量发展、黄河文化传承与弘扬，以及生态文明建设等问题的特别法，弥补《环境保护法》《水法》等上位领域基础性法律之广义综合性的不足与缺漏，实现对黄河流域有关问题的精准规制与调整。

《黄河保护法（草案）》的管理体制及修改意见

《黄河保护法（草案）》对黄河流域生态环境保护的管理体制进行了概括性规定，体现了整体主义思维，保证黄河流域生态环境保护的执法工作能够自上而下有序进行，以增强中央对流域整体的控制力度。其中第四条明确了国家应当建立黄河流域协调机制并就其工作内容、国务院部门及各级政府的职责分工进行了规定，同时第五条规定了流域管理体制，而并未使用《水法》中“流域管理与区域管理相结合”的表述方式。笔者就该两条有关管理体制的规定，提出如下三条修改意见：其一，应当将“协调机制”改为“协调机构”或“协调组织”，以使语言表述更为明确。机制多指某一事物的构造及工作原理，但根据体系解释，第四条第一款处的机制应当理解为工作单位或工作单元，而非工作原理。其二，应当进一步明确省（自治区、直辖市）、市和县级行政机关的职责范围。其三，就实证研究而言，实践中黄河流域的水治理多以“流域管理与区域管理相结合”之名，行“区域管理”之实，实际实施效果并不如意，草案以单独规定“流域管理”的方式，对黄河流域生态环境治理的整体主义思路起到了宣誓作用，但仍应当探索黄河流域生态环境治理体制的监督管理及责任制度，使整体主义思路得到实质落实。

中央立法对黄河流域专门治理的实质控制力不足，是黄河流域生态环境法治保护困境的症结所在。本文所述的整体主义思路仅为笔者之拙见，关于黄河流域生态环境法治保护的完善，例如消除条块与部门分割等孤立治理现象，仍需结合理论和实践进行进一步探索。