国务院关于加快构建新型农业经营体系 推动小农户和现代农业发展有机衔接情况的报告——2021年12月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

农业农村部副部长 邓小刚

全国人民代表大会常务委员会：

按照全国人大常委会安排，受国务院委托，现将加快构建新型农业经营体系，推动小农户和现代农业发展有机衔接情况报告如下，请审议。

一、工作开展情况和取得的成效

党中央、国务院高度重视新型农业经营体系构建和小农户发展问题。习近平总书记指出，大国小农是我们的基本国情农情，要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，实现小农户和现代农业有机衔接。李克强总理强调，要大力扶持一二三产业融合、适度规模经营多样、社会化服务支撑、与“互联网+”紧密结合的各类新型主体，更好带动小农生产和现代农业发展有机衔接。近年来，各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，采取有力举措，强化政策支持和责任落实，加快构建新型农业经营体系，通过主体联农、服务带农、政策强农，逐步将小农户引入现代农业发展轨道。

（一）相关工作开展情况。

一是不断健全政策支持体系，为小农户发展提供有力制度保障。近年来，中共中央、国务院先后印发了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》、《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》；中办、国办先后印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》、《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》等一系列重要政策文件，进一步明确坚持家庭经营基础性地位、支持保护小农户发展的思路和政策举措。国家有关部门按照职责分工，就培育家庭农场、促进农民合作社规范提升、扶持壮大集体经济、加快发展农业社会化服务、培育高素质农民、促进农业产业化龙头企业和联合体发展、金融支持新型农业经营主体、加快农业保险高质量发展、保障和规范农村一二三产业融合发展用地等出台了多项具体政策措施，基本形成了小农户家庭经营与合作经营、集体经营、企业经营等共同发展的政策支持体系。

二是加快培育新型农业经营主体，创新带动小农户发展。实施家庭农场培育计划，鼓励引导有长期稳定务农意愿的小农户稳步发展成为适度规模经营的家庭农场，截至2021年9月底，全国家庭农场超过380万个，平均经营规模134.3亩。开展农民合作社规范提升行动，坚持农户成员在合作社中的主体地位，以内强素质、外强能力为重点，引导农民合作社建立健全规范管理制度，提升运行质量，深化社企对接，让农户成员切实受益；专项清理“空壳社”，在406个县（市、区）实施质量提升整县推进试点。目前，全国依法登记的农民合作社223万家，带动全国近一半农户。其中，在脱贫地区培育农民合作社72万家，吸纳带动脱贫户630万。做大做强农业产业化龙头企业，构建龙头企业梯队，发展农业产业化联合体，完善利益联结机制，支持龙头企业通过订单收购、保底分红、股份合作、吸纳就业等多种形式带动小农户共同发展。目前，全国县级以上龙头企业9万家、联合体7000多个，辐射带动农户1700万户。农业农村部等部门积极开展示范家庭农场、示范社创建活动，共推介246个家庭农场、农民合作社典型案例，形成带动小农户发展的成熟模式和机制。

三是加快发展农业社会化服务，着力解决小农户干不了、干不好、干了不划算的难题。各地区、各部门坚持把发展农业社会化服务作为实现小农户和现代农业发展有机衔接的基本途径和主要机制，按照市场化、专业化、社会化方向，积极培育适应小农户需求的农业社会化服务多元主体。目前，农业专业服务公司等各类农业社会化服务组织已超过95万个，服务小农户7800万户。针对小农户开展农业生产多样化需求，因地制宜发展单环节、多环节、全程托管等多种服务模式。中央财政通过农业生产发展资金，扶持面向小农户的生产托管服务。组织搭建全国和区域性农业社会化服务平台，推动装备、设施、技术、人才等资源高效整合，促进服务需求与供给有效对接。鼓励支持涉农企业创新开展社会化服务，采取“农资+服务”、“科技+服务”、“互联网+服务”等方式，将小农户嵌入现代农业产业链条中。深化农村产权制度改革，发展壮大农村集体经济组织，支持其带领小农户发展优势特色产业，创办多种形式的服务实体，为小农户提供劳务介绍、土地流转、生产托管等统一服务。2020年，全国农业社会化服务营业收入超过1600亿元，服务面积达16.7亿亩次。

四是加强科技装备应用和基础设施建设，改善小农户生产条件。近年来，各地区、各部门不断加大投入力度，加快补齐小农户生产经营的科技弱项和基础设施短板。加强农业科技社会化服务体系建设，深入推行科技特派员制度，实施乡村振兴科技支撑行动，开展直通农户的气象服务；实施“互联网+小农户”计划，推进信息进村入户工程，手机应用技能培训超过1亿人次；出台新一轮农机购置补贴政策，推广“全程机械化+综合农事”服务模式，推动农田宜机化改造。2020年，全国农业科技进步贡献率超过60%、农作物良种覆盖率稳定在96%以上、农作物耕种收综合机械化率达到71%。加强农产品物流设施建设，在110个县开展“互联网+”农产品出村进城工程试点，支持1.1万多家农民合作社和家庭农场建设农产品仓储保鲜冷链设施，逐步把小农户引入现代农业流通体系。加强高标准农田建设，全面实施全国高标准农田建设总体规划，截至2020年底，累计完成8亿亩高标准农田建设任务，帮助小农户亩均节本增效约500元。2018年以来，中央财政安排水利发展资金60亿元，支持用水户和大田粮食作物种植户开展农田水利工程运行维护。中央预算内投资支持农业防灾减灾、农田水利等条件建设。

五是推动乡村产业发展，提升小农户参与现代农业建设的能力。2017年以来，国家有关部门支持创建国家农村产业融合发展示范园200个、国家现代农业产业园200个、优势特色产业集群100个、农业产业强镇1109个，认定3274个“一村一品”示范村镇，逐步形成带动小农户发展的现代农业产业集群。助力小农户拓展营销渠道，支持各地开展多种形式的产销对接活动，多次举办农交会等全国性展会和4届农民丰收节，累计建成全国性农产品产地市场21个，认定定点批发市场745家。推动农商互联，发展农村电子商务，2020年全国农产品网络零售额达5758.8亿元。实施农业生产“三品一标”提升行动，推进品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，让小农户分享质量提升和品牌增值收益。支持小农户发展休闲农业和乡村旅游，2010年以来累计推介发布1216个美丽休闲乡村。实施高素质农民培育计划，“十三五”期间累计培育高素质农民500万人。实施返乡入乡创业带头人培养计划，推介农村创新创业典型县300个、建立返乡创业园3400多家，全国乡镇（街道）创新创业孵化实训基地覆盖率达到29%。发挥以工代赈功能，2021年下达中央资金70.7亿元，预计带动超过35万滞留农村劳动力务工就业。

（二）取得的成效。

一是带动小农户发展的现代农业经营体系初步形成。在坚持农村基本经营制度和家庭经营基础性地位的前提下，探索家庭农场改造提升小农户和农民合作社、农业社会化服务组织、农村集体经济组织、农业产业化龙头企业组织带动小农户发展的多种有效形式，初步形成了以家庭农场为基础、农民合作社为中坚、农业产业化龙头企业为骨干、农业社会化服务组织为支撑，引领带动小农户发展的立体式复合型现代农业经营体系。

二是引导小农户融入现代农业发展的路径逐步清晰。通过培育提升一批，不断加强技术推广、示范引领、设施改善、装备升级，一大批小农户的农业综合生产经营能力得到有效提升，率先成长为创业致富带头人。通过服务带动一批，引导小农户与各类新型农业经营主体融合发展，有效导入现代生产要素，提高小农户生产经营的组织化程度，加快融入到现代农业大格局。通过培养转化一批，引导一批有素质、有条件、有意愿的小农户从农业生产中脱离出来，投身农产品加工、流通和相关服务等领域，转化为现代农业产业链和服务体系中的产业工人。

三是促进小农户持续增收的渠道更加多元。依托农业社会化服务体系实现了农业生产的集约经营和集成服务，降低了小农户生产成本。据抽样调查，与农民自种和流转土地种粮相比，采用生产托管方式种粮，亩均成本最低、产量最高，纯收益平均提高20%以上。依托各类新型农业经营主体带动实现了农业价值链增值和农民就业增收，全国市级以上农业产业化龙头企业共吸纳近1400万农民稳定就业，各类农业产业化组织辐射带动1.27亿农户，户均年增收超过3500元。依托农村集体经济组织发展实现了要素分红促进增收，通过盘活农村集体资源资产，吸纳农户以土地、住房等入股集体经济组织，释放了小农户的财产性收入增长红利。

四是保障小农户发展的支持保护体系基本建立。支持保护制度持续优化，突出高质量绿色发展导向，农业补贴、农产品价格形成、主产区利益补偿等制度不断建立健全。小农户权益保护持续强化，农户土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权得到切实维护，截至2020年底，全国累计颁发农村土地承包经营权证2.1亿份，覆盖95.3%的家庭承包经营户，土地承包经营纠纷受理数连续4年下降。金融供给服务持续改善，截至2021年3季度末，全国农户贷款余额13.2万亿元，全国农担体系累计担保金额5586亿元、政策效能放大8.7倍。保险覆盖面持续扩大，2020年我国农业保险保费收入815亿元，为1.89亿户次农户提供风险保障4.13万亿元。

二、面临的困难和问题

促进小农户与现代农业发展有机衔接是一个艰巨的历史过程，当前仍面临一些突出困难和问题。

一是小农户对接现代农业的内生动力不足，自身发展能力有待增强。小农户老龄化、兼业化、副业化严重，农业经营性收入占家庭收入比重持续下降，客观上造成小农户缺乏主动融入现代农业的强烈愿望和内在积极性。小农户基数大，占农业经营户总数的98%以上，经营耕地10亩以下的约2.1亿户，土地细碎化问题突出，劳动生产率和资源利用率还不高，科技文化素质整体水平偏低，应用现代生产要素能力有限，自身发展能力不足。

二是新型农业经营主体发展不平衡不充分，对小农户的带动能力有待提升。多数新型农业经营主体仍处于成长期，单体规模偏小、整体实力偏弱，全产业链收益能力较低，联合合作不够，带动小农户能力还不强。小农户与新型农业经营主体利益联结机制不够紧密，处于弱势地位，难以充分享受产业链延伸、价值链增值的收益，合作共赢关系没有完全建立。

三是面向小农户的农业社会化服务刚刚兴起，体系建设有待健全。农业社会化服务组织发育不完全，农村集体经济组织服务小农户的作用发挥不够。农业服务产业规模偏小，单体服务规模不大、服务能力不强、服务质量不高，产前产后等环节和经济作物、养殖业等领域服务相对滞后。

四是帮助小农户进入农业现代流通体系的建设尚在探索，制约瓶颈有待破解。农村物流“最后一公里”尚未完全打通，小农户和新型农业经营主体通过网络销售农产品能力有待提升。网络销售农产品的品牌化、标准化和质量可追溯体系还需进一步完善，质量安全监管亟待加强。

五是农业发展的内外部环境不断变化，扶持小农户的政策体系有待完善。当前农业生产经营成本刚性增长，粮食等大田作物生产效益较低，影响农民种粮积极性。农业国际竞争日益加剧，新冠肺炎疫情不确定性大，自然灾害多发频发，对小农户发展形成新的冲击。扶持小农户发展的政策集成联动效果还不够，精准性和操作性有待加强。

三、下一步工作安排

加快构建新型农业经营体系，推动小农户和现代农业发展有机衔接，是深化农村改革的重要任务，是全面实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化的必然要求。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，把促进小农户和现代农业有机衔接作为创新农业经营体制机制的主要着眼点，围绕组织小农户、服务小农户、提升小农户的目标导向，进一步完善新型农业经营体系，加快发展农业社会化服务，突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体，强化政策支持、基础条件、体制机制三大保障，将更多小农户引入现代农业发展轨道。

（一）加快发展农业社会化服务。锚定培育农业服务业大产业的目标，加快形成组织结构合理、专业水平较高、服务能力较强、服务行为规范、全产业链覆盖的农业社会化服务体系。聚焦服务小农户，着力解决小农户生产关键薄弱环节的现代化难题。加强探索创新，推动农业社会化服务内容、方式和手段创新，推进信息化、智能化同农业社会化服务深度融合。引导资源共享，推动多元服务主体加强联合合作，扩大服务半径，强化服务力量，拓展服务领域。充分发挥农村集体经济组织“统”的优势和作用，为小农户和服务组织顺畅对接提供多种形式的居间服务。

（二）突出抓好家庭农场和农民合作社。着重围绕规范发展和质量提升，增强新型农业经营主体联农带农能力。实施新型农业经营主体提升行动，支持有条件的小农户成长为家庭农场，引导以家庭农场为主要成员组建农民合作社，深化示范创建，持续开展农民合作社质量提升整县推进，健全社企对接服务机制。加强辅导服务，建立新型农业经营主体辅导员队伍，探索依托社会组织建立服务中心，加强行业指导和公共服务。引导各类新型农业经营主体融合发展，推动组建规模大、竞争力强的大型农业经营组织。创新组织形式和利益联结机制，充分发挥农业产业化龙头企业引领带动小农户的功能作用。

（三）强化政策支持保障。完善农业支持保护制度，优化农产品价格支持和生产者补贴政策，完善补贴机制，提高补贴效能，积极支持农民提升生产技能、改善生产设施条件。强化金融保险支持，针对小农户需求特点创新金融产品，落实落细农业保险政策，引导金融机构满足农业社会化服务组织的合理融资需求。实施好小农户能力提升工程，强化高素质农民培训，深入实施农村创新创业带头人培育行动，加快培育农业科技应用人才和经营管理人才。

（四）强化基础条件保障。持续推进高标准农田建设，建立健全建后管护机制，重点开展小农户急需的田间灌排工程、田间道路、农田输配电设施等建设，统筹抓好田块整治、土壤改良等建设，改善小农户农业生产条件，引导鼓励小农户将高标准农田主要用于粮食生产，提升高标准农田粮食生产能力。改良农机装备，推进丘陵山区、经济作物、畜禽水产养殖机具研发推广。加强农业科技服务，推进农技推广体系建设，强化新一代信息技术在农业中的应用。持续推进农产品现代流通体系建设，加强冷链物流等基础设施建设，深入实施“互联网+”农产品出村进城工程，加快推进现代农业全产业链标准化工作，提升产品质量安全水平。

（五）强化体制机制保障。健全权益维护机制，稳妥做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作，大力增强农村集体经济组织实力，切实保障小农户集体收益分配权利。健全利益联结机制，支持小农户参与农业多种功能、乡村多元价值开发，建立契约型、分红型、股权型等利益分享机制，让小农户成为现代农业发展成果的直接受益者。健全工作协调机制，加强部门间沟通协作，增强工作的系统性和协同性，推动形成政策合力。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，长期以来，全国人大十分关心支持农业农村各项工作，不断加强立法、实施监督和执法检查，充分体现了对“三农”工作的高度重视和有力监督。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，在全国人大及其常委会监督支持下，加快构建新型农业经营体系，推动小农户和现代农业发展有机衔接，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化作出新的贡献。