算好两本账 打造新引擎

◎陈 淑

从2020年起，江苏省南京市稳步推进村级集体经济组织与村民委员会分账管理改革，推动了农村股份经济合作社健康运转，促进了新型乡村治理体系加快形成。

改革动因

一是深化农村集体产权制度改革的任务要求。农村集体产权制度改革越是深入，越需要其他改革举措协同配合，以增强改革的系统性。打通村社分账节点，农村集体产权制度改革成效将更加凸显。

二是构建新型乡村社会治理体系的客观需要。推行村社分账，有利于推动村级集体经济组织与村民委员会厘清职责、各司其职，有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，建立健全以村党组织为领导核心，村民委员会为主体，村务监督委员会、村集体经济组织等共同参与的农村基层治理体系，促进乡村治理能力提升和治理体系现代化。

三是切实解决集体经济发展困境的重要举措。在城镇化进程中，南京市各区集体经济组织资产及其成员都出现了新的变化，“小村大社区”现象突出，部分社区外来人口大量集聚，社区居民构成日趋复杂。与此同时，原集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益的分配，需要通过分账管理来加以明晰。

优势条件

一是具备良好的经济基础。2020年，南京涉农区地区生产总值达8565亿元，占全市比重58%；实现地方公共预算收入825亿元，占全市总量的50.4%。集体资产总额354.3亿元，村集体经济总收入55.1亿元，村集体经营性收入25.6亿元。村集体平均收入830万元，村均集体经营性收入386万元。农民人均财产性收入达到1467元，其中福利分红近300元。良好的经济基础为深化改革促发展提供了基本前提和物质基础。

二是具备坚实的工作基础。作为全国第二批农村改革试验区，南京市涉农村社股份合作制改革和集体经济组织登记赋码全面完成，农村集体经济组织特别法人地位依法确立，归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度逐步形成。同时，南京市专门设立农业农村改革专项小组，市委副书记任组长，副市长任副组长，市委、市政府副秘书长和相关部门一把手为成员，建立了上下畅通、协调有力、运转高效的工作体系。

三是具备清晰的改革思路。2020年，南京市农业农村局、财政局、民政局出台了《关于稳步推进村级集体经济组织与村民委员会分账管理改革的指导意见》，提出按照“一年开展试点、两年整体推进、三年完善提升”的总体部署，明确事务分离、账户分设、资产分管、核算分立等方面工作内容，全面推进村级集体经济组织与村民委员会分账管理。

具体实践

南京坚持目标导向、问题导向，攻坚克难、持续发力，推动村社分账管理改革扎实稳步推进。

（一）试点引路示范引领。2020年，全市选定溧水区作为整区推进试点，其他各区确定一个街镇开展试点。溧水区按照“一年全面完成、两年完善提升”总体要求，将村社分账管理改革纳入全区重点改革清单，层层压实责任，2021年底即实现了94个股份经济合作社全部单独建账、轻装上阵。江宁区麒麟街道积极筹划试点，迅速推进，取得一定成效。2021年，村社分账管理改革被列为市领导联系重点改革任务事项，在前期试点基础上以点带面、全面推开，提前超额完成年度村社分账改革目标任务。

（二）设计前移指导前置。市经管站为各区实践提供精细化指导和靠前服务，制定《关于村级财务村社分账的实施方案》，绘制了改革“施工图”，对财务会计分账、调账、并账等业务处理明确了具体要求。溧水区农业农村局制定印发了《农村政经分开资产负债权益划分工作方案》《关于村社分账会计核算操作规定》，全区统一流程，统一操作，以2020年10月31日为统一时间节点划分资产债务，明确村社经济业务范围和财务收支界限，规范业务操作具体办法。江宁、雨花台、六合、栖霞、浦口、高淳等区均出台了村社分账专门文件。全市举办了多层级多场次的专题培训，多个区还组织镇街经管站站长、村会计到先行试点地方进行现场观摩学习取经。

（三）分清权责分工协作。村民委员会和村级集体经济组织的功能定位清晰。集体经济组织是承担集体资产经营管理服务等经济事务、由集体经济组织成员所组成的经济性组织。村委会是以办理公共事务为重点、为全体村民服务的基层群众性自治组织。两类组织根据各自职能要求，厘清职责分工、民主议事决策及开支审批权限。改革中确保村集体经济组织和村委会在党组织的领导下，理顺权责关系，发挥主体互补性，构建分工协作格局，强化形成促进乡村发展、带动农民增收推动共同富裕的整体合力。

（四）账户分设资产分管。建立集体资产股权登记制度，推进农村集体经济组织登记赋码和股份证书发放。集体经济组织凭《农村集体经济组织登记证》，及时刻制公章，申请开设银行账户。村民委员会保留原银行账户。农村集体经济组织依法代表集体行使所有权，包括资源性、经营性、非经营性等资产所有权，所有集体资产登记在农村集体经济组织名下。资源性资产、经营性资产由集体经济组织统一运营管理，实现集体资产保值增值。办公服务场所、教育、科技、文化、卫生、体育等非经营性资产由村民委员会统一使用和运行管护，提高公共服务能力。货币资金和各级财政补助资金按性质和用途分别划归村、社账户管理和使用。

（五）核算分立账务分明。村民委员会和集体经济组织分别设置会计账套。村民委员会账套主要核算公共服务管理费用和社会公益开支。村集体经济组织账套主要核算集体资产经营管理活动中发生的资产、负债及所有者权益变动。分账之后的村级集体经济组织和村民委员会“三资”使用情况要根据有关要求进行公示。建立完善农村基本公共服务项目清单制度，按照行政管理类、社会公益类、村民福利类，逐项合理划分承担主体。农村集体经济组织根据收支情况从净收益中提取一定比例的公积金、公益金。公积金主要用于农村集体经济组织发展生产、转增资本、弥补亏损等，公益金主要用于公共事务和公益事业。村民委员会利用公益金之外的村级集体经济组织资金用于公共服务开支的，通过相关科目入账。

（六）“两实一虚”统一管理。为便于前后衔接和平稳过渡，全市按照构建“两实一虚”账户核算体系的构想，顺利完成了农村集体资产监督管理综合平台升级改造，将村集体经济组织和村民委员会业务纳入一个平台，实施财务、资产、合同和审批统一管理。平台为每个村设立两个实体账户和一个虚拟账户，实体账户分别为“村民委员会账户”和“村级集体经济组织账户”，满足两个组织分开做账的需要；虚拟账户为以上两个账户的合并账户，便于前两个账户合并报表，满足目前统一上报农经资产财务统计年报的需要。组级集体经济组织账户也可纳入平台实行统一管理。

（七）发展有劲保障有力。充分发挥农村集体经济组织功能作用，盘活用好集体资产资源，积极发展新型集体经济。鼓励利用征地拆迁补偿款、各级财政补助资金、集体建设用地，建设、购买、置换物业资产，发展集体物业经济。鼓励集体经济组织领办村级综合社，入股各类收益稳定、风险可控的经营实体。鼓励采取镇村联合、村村联合、村企联合等方式，集中力量联合发展，增强集体经济市场竞争力。鼓励吸引工商资本、民间资本，探索混合经营等多种实现形式，切实提升集体经济发展活力和经营收益。完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制，完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策，落实征地留用地政策。完善股份经济合作社管理制度和运行机制，鼓励统筹长远和力所能及扩大福利分红，持续保障集体经济组织及其成员权益。