强化规划引领，规范地下管线规划建设

冯平

(昆山市自然资源和规划局，江苏 昆山 215300)

1 引 言

昆山改革开放四十年以来，随着城镇化的快速推进，城市地下管线的数量和规模越来越大，构成状况越来越复杂。外加各类管线各自为营，经常出现地下空间紧张，管线间距不足，老旧管道更新难度大，第三方破坏时有发生等问题。通过梳理，借鉴国内其他城市先进管理理念，为强化地下管线规划引领，完善地下管线管理机制，提升地下管线规划建设管理整体水平，提出几点建议。

2 昆山地下管线规划建设管理现状

2.1 地下管线建设各自为营

昆山城市地下管线“9+6+20”结构模式，即全市9大类地下管线：给水、排水(雨水、污水)、电力、城镇燃气、热力、通信、广播电视、城市照明、信号监控；20家管线权属单位：水务集团、供电公司、燃气5家、供热7家、通讯4家、路灯所、交警大队；6家行业主管部门：发改委、住建局、文体广旅局、工信局、水务局、交警大队。

在地下管线建设中管线权属单位各自为营，自行报批，自行施工，自行维护，缺乏横向协调配合，行业主管间缺乏沟通，导致各类管线建设时序不统一，“拉链马路”现象时有发生，统一的规划建设管理难度大。此外由于目前地下空间资源的使用是无偿的，各管线单位过度抢占地下空间，导致地下管线间距不足，存在安全隐患。

2.2 管线相关规划滞后

昆山市各类管线基本都有各自的专项规划，如电力专项规划、城镇燃气专项规划等，并且也进行了整合，编制了城市地下管线综合规划，但未能充分纳入控制性详细规划中，结合控规地块，进一步细化、深化管线布局。

因管线规划缺乏对未来区域发展所需管线容量的研判，导致地下管线建设基本都是为解决当下使用需求，后期经常开挖道路扩充管线容量等，“拉链马路”时有发生，形成管线建设以现状需求为导向，规划参照为辅助恶性循环模式。

2.3 管线数据更新不及时

由于城市地下管线具有很强的隐蔽性，大规模更新修测时间长、费用大，修测后动态更新难度大，导致地下管线数据准确率不高。同时存在“重地上，轻地下”的倾向，使得地下管线规划建设管理只停留在前期审批中，事后监管缺失。因地下情况不明，未按图施工现象时有发生，且地下管线施工完成后，无须办理后续手续即可使用，导致竣工资料归档难，从而造成管线数据缺失，无法进行动态更新，为以后的规划设计增加难度，也为后期按图施工制造困难，从而逐渐形成恶性循环，积重难返。

3 针对问题的解决方法探讨

昆山市积极探索解决方案、提高统筹协调能力，强化规划引领、推进管线综合设计，探索管线全过程管控模式，解决城市地下综合管线建设管理难题。

3.1 强化规划引领，建立“三维一体”的规划体系

规划是龙头，应充分发挥规划的综合平衡和引导作用，统筹城市基础设施布局，优化和集约利用地下空间资源，合理安排建设时序，提高城市基础设施建设的整体性和系统性。

(1)总体规划定框架。昆山总规编制时须充分聚焦给水、污水、燃气、供热、供电等城市“生命线”，搭建城市地下管线骨架网，能够发挥城市功能、确保经济社会和城市建设健康、协调和可持续发展。

(2)综合规划定布局。编制全市地下管线综合规划，形成全市地下管线“一张图”。在依据总体规划及各类专项规划的基础上，充分结合现有管线，综合考虑全市新建区域和改建区域、城市功能区和一般区域、重点地段与一般地区对管网的需求，管线建设基础条件、建设难度、景观要求等，统筹规划全市各类管线的管径、走向、埋深等。

(3)控制规划定坐标。在充分研判城市发展趋势的前提下，进一步细化总规、管线综合规划等相关内容，进一步明确控制单元内各类管线的平面布局、竖向布置，并通过专项规划图与竖向规划图确定各类管线的位置，作为地下管线规划建设审批的法定依据，确保管线落地。

3.2 完善城市地下管线管理体系

(1)成立专门的城市地下管线综合管理机构。建议市政府组建专门的管理机构，由行业主管如发改委、水务局、住建局、工信局、路灯所等单位；管线权属单位如通讯公司，供电公司，燃气公司及道路建设单位等共同组成，负责全市范围内地下管线规划、建设全过程管控，研讨协调各方事宜。全市每条改建扩建新建道路、每处路面开挖均需上报管线综合管理机构，确保全市地下管线一张图、一盘棋。

(2)搭建地下管线信息管理平台。提升地下管网监管的科学化、规范化和系统化水平，昆山以共建共享为原则，以综合应用为导向，以动态更新为支撑，建设了智慧管线信息管理平台。平台以全市现有地下管线信息资源为基础，即全市地下管线一张图系统，包含规划、建设、监管三个业务管理系统，一个深度共享交换信息系统，将管线相关单位纳入信息平台，实现数据共享，系统共融。

(3)制定全市地下管线数据标准。地下管线信息综合管理平台建成后，需出台相应的数据标准，统筹、统一全市地下管线测绘平面、高程基准定位服务及管线数据标准，无缝融合各类地下管线数据测绘成果，实现地下管线数据动态更新，共同建设地下管线数据库。

(4)多途径开展地下管线数据更新。随着城市的不断发展，道路的不断建设、管线的不断完善，对城市地下管线信息化管理提出了更高的要求。其中地下管线数据库的建设尤为重要，是信息化管理的核心。在完成城市地下管线普查的前提下，需建立实时动态更新的良性机制，多种途径的回收地下管线数据，不断更新管线数据库。

①新建、改建、扩建道路、新建管线类项目及路面开挖，通过地下管线综合管理机构进行全过程管控，并开展项目归档，回收管线数据资料。②项目建设、路面勘探等进行物探的，及时回收探测的地下管线数据资料。③其他未在本市报建的管线项目，如过境管道等，在覆土前，开展管线测绘。

3.3 提升公众参与度

城市地下管线的长效管理，不仅需要打造一流的监管队伍，需要机制建设、队伍建设、方法创新等，然而最重要的还是需要获得社会各界支持，提升公众参与到城市地下管线管理的积极性和实效性，提升社会大众关注度。如推出手机App公众参与平台，拨打12345城市热线，时刻监督路面开挖行为，随时上报窨井、管线破损等隐患。

4 未来展望

城市地下管线种类繁多，涉及部门广，综合协同管理必不可少，昆山市将继续深入思考，不断完善管理制度，在推进信息化管理、动态更新数据、提升公众参与度等方面，积极探索一条切实可行的地下管线管理路径。