道路交通事故社会救助基金的社会法属性探讨*——兼论社会救助与社会补偿的界分及其价值

潘羿嘉

一、问题的提出

道路交通事故社会救助基金是救助交通事故中伤员生命的“绿色通道”和“救命钱”，对于身处困境的受害人具有重要意义。这一制度因道路交通事故的频繁发生而诞生，距今还不到一百年。1946年，英国成立了机动车保险人局（Motor Insurers’s Bureau）来处理与道路交通事故社会救助基金相关的事宜。 《关于有关机动车民事责任之强制保险的欧洲公约》（European Convention on Compulsory Insurance against Civil Liability in Respect of Motor Vehicles）于1959年4月20日通过，进一步推动了该制度在欧洲乃至全世界的发展。如今，道路交通事故社会救助基金在不同国家和地区已经发展为不同的形态，如在英国为保障基金（the UK Guarantee Fund），在美国纽约州为机动车意外事故补偿公司（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation）、马里兰州为未履行判决的基金（the Unsatisfied Judgement Fund）。在我国，最早规定道路交通事故社会救助基金的法律法规是《道路交通安全法》和《机动车交通事故责任强制保险条例》。 2008年1月9日，深圳市率先通过了《深圳市道路交通事故社会救助基金暂行办法》，成为全国首个设立道路交通事故社会救助基金的城市，走在了改革创新的前沿。 2009年9月10日，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》通过并公布，自2010年1月1日起施行，这是专门规定道路交通事故社会救助基金的筹集、管理和使用等事宜的部门规章。 《道路交通事故社会救助基金试行办法》在十多年的施行中发挥了积极的作用，但是也逐渐暴露出一些问题。作为应对，新的《道路交通事故社会救助基金管理办法》自2022年1月1日起生效施行。

《民法典》第1216条规定，在机动车不明、该机动车未参加强制保险或者抢救费用超过机动车强制保险责任限额的情形下，道路交通事故社会救助基金负有垫付费用的义务。该条文脱胎自《侵权责任法》第53条，但是新增了“抢救费用超过机动车强制保险责任限额”这一情形。这一修改在体系上与《道路交通安全法》第75条、《机动车交通事故责任强制保险条例》第24条相互衔接，保证了法律体系的一致性。 《道路交通事故社会救助基金管理办法》与《民法典》第1216条相衔接，进一步巩固了道路交通事故社会救助基金的法律地位，强调了其社会救助的法律属性。

然而，道路交通事故社会救助基金在诸多方面均表现出异于社会救助的特点，反而与社会补偿暗暗相合，由此在理论和实践中导致了一系列的混乱与冲突。那么，道路交通事故社会救助基金在社会法上到底属于社会救助，还是属于社会补偿呢？下文将分别检视道路交通事故社会救助基金的社会救助说和社会补偿说，以辨明其社会法的具体属性。

二、社会救助说的理论解构

目前，我国学界主流学说认为道路交通事故社会救助基金的性质是社会救助。当然，也有学者认为道路交通事故社会救助基金的性质是社会福利，①参见张力、王杰：《从制度补充到功能独立：道路交通事故社会救助基金的再定位》，《北京行政学院学报》2021年第3期。但这种观点缺少论证，模糊了社会保障、社会福利、社会救助等概念的界限，②参见赵明昕：《道路交通事故社会救助基金之制度定位研究》，《保险研究》2014年第3期。因而并无市场。所以，本部分的论述主要针对社会救助说展开。将道路交通事故社会救助基金定位为社会救助似乎是不言自明的。然而，这一逻辑的背后实则是对社会救助法这一领域的陌生与忽视。因而，对社会救助说的探讨需要从社会救助概念本身出发。

（一）社会救助的基本界定

我国自古以来就有赈济贫困的传统。 《宪法》第45条第1款规定了学者们所称的“物质帮助权”，进而规定国家发展相应的社会救济事业。此处的“社会救济”可以解释为社会救助。因而，这一条文奠定了社会救助在宪法层面的基础。③参见林嘉、陈文涛：《论社会救助法的价值功能及其制度构建》，《江西社会科学》2013年第2期。可以说，社会保障是社会的安全网，社会救助则是社会保障的最后一道防线，是“社会安全网的网”，④Vgl. Eichenhofer Eberhard, Sozialrecht, Tübingen: Mohr Siebeck, 2012, Rn 533.关乎公民最基本的生存，其作用和意义非同一般。

当然，社会救助在不同法域的界定并不完全一致。例如，社会救助在日本被称为“公的扶助”，是指不以缴费为前提、不考虑贫困成因、对最低生活水平的补足给付。⑤参见郑尚元：《社会保障法》，北京：高等教育出版社2019年，第289页。在我国，“社会救助是政府、法院等公权力机构根据法律或政策的规定对符合条件的贫困者依其申请给予其有限度的帮助的行为，以及围绕该行为所形成的制度”。⑥郑尚元：《社会保障法》，第290页。近年来，社会救助的内容、形式等在我国本土实践中不断有创新发展，如精准扶贫。

无论各法域对社会救助概念的界定有何不同，都不影响对社会救助本质的共通认识。通常认为，社会救助的基本原则包括： （1）协助自助原则，是社会救助之补充性的体现，意在鼓励公民以自我决定和自我负责为先，努力融入社会生活，而不是动辄等待社会救助的到来； （2）目的性原则，是指社会救助以保障最低生存水平为己任，不会根据公民陷入困境的不同原因而区别对待，而是一视同仁地给予救助，因而可以推导出社会救助的无因性（即社会救助的给付与否和陷入困境的原因无关，只和生存水平的状况有关）； （3）核实原则，与调查核实相联系，凸显调查核实在社会救助法律制度中的重要地位； （4）强制工作之禁止原则，旨在维护公民之人格尊严，将公民积极工作的义务解释为对重建生活的协力义务。①参见台湾社会法与社会政策学会：《社会法》，台北：元照出版公司2015年，第396—400页；喻文光：《德国社会救助法律制度及其启示——兼论我国行政法学研究领域的拓展》，《行政法学研究》2013年第1期。

此外，区别于社会保险以缴费为前提，社会救助并不需要预先缴费。因此，社会救助的资金来源并不是缴费，而是财政资金，这也是社会救助的重要特点。

（二）社会救助说论证的检讨

在以前的许多文献中，社会救助说似乎是不言自明、毋庸置疑的。②参见杨立新、李怡雯：《机动车交通事故加害人不明不宜适用共同危险行为规则——兼论机动车交通事故责任不适用高空抛物责任规则》，《国家检察官学院学报》2018年第6期；张铁薇：《侵权责任法与社会法关系研究》，《中国法学》2011年第2期；李华：《我国道路交通事故社会救助基金制度之检讨与完善》，《南京社会科学》2012年第8期；于松妍：《德国交通事故受害人救助基金的设置、功能与启示》，《德国研究》2021年第2期。最为直接的理由是，道路交通事故社会救助基金的名称就包含“社会救助”四个字。这一理由有不充分之处，后文将对此展开论述。当然，社会救助说在目前的文献中也有可以支撑的理论论证，根据论证路径的不同，可以分为直接论证路径和间接论证路径。直接论证路径是通过论证道路交通事故社会救助基金符合社会救助的特点，进而直接从正面认定道路交通事故社会救助基金是社会救助；间接论证路径则是间接运用排除法，认定道路交通事故社会救助基金不是社会保障的其他类型，进而推导出道路交通事故社会救助基金是社会救助。这两种论证路径均有值得商榷之处。

1.社会救助说直接论证路径的检讨

社会救助说的直接论证路径主要包括以下步骤：第一步，指出社会救助的本质特征是对因不幸事件陷入困境的弱势群体的救济；第二步，在道路交通事故社会救助基金的情形中，分别论证交通事故就是不幸事件，交通事故的受害人就是陷入困境的弱势群体；最后导出结论，道路交通事故社会救助基金就是对这类弱势群体的救济，因而也就是社会救助。③参见赵明昕：《中国道路交通事故社会救助基金制度研究》，北京：法律出版社2014年，第46—48页。

这种论证是难以站得住脚的。第一，此处社会救助的定义就有值得商榷的地方。社会救助的无因性决定了社会救助并不关注陷入困境的原因，这与定义中以不完全罗列的方式陈述陷入困境的原因是相悖的。并不精确的定义决定了论述的前提就是有缺陷的。交通事故是不是不幸事件，在这里与论证并无关联。第二，论证的过程中曲解了对定义的理解。遭遇交通事故的弱势群体显然不是社会救助层面上所指的陷入困境的社会成员。例如，一名巨富遭遇了一场肇事车辆逃逸且难以确认的车祸，那么，按照现有法条的构成要件，显然他有资格获得道路交通事故社会救助基金的保障。但是，他实际上拥有优越的经济条件，不可能处于社会救助所指的困境之中。第三，论证还存在不周全的地方。道路交通事故社会救助基金并不是救济手段的最后保证。诚然，道路交通事故社会救助基金在适用次序上位于侵权责任、交通事故责任强制保险之后，但是适用次序排在最后的保障其实是真正意义上的社会救助。例如，某人得到道路交通事故社会救助基金的救济后，已经度过了抢救期，面临长期医疗费用问题，那么就可能去求助于医疗救助（一种社会救助）。

与之类似的论证还有以下：道路交通事故社会救助基金在设立、筹集、使用和管理等环节都有法定性，是国家立法的产物，更多体现公益性，因而是国家社会救助体系的组成部分。④参见赵明昕：《中国道路交通事故社会救助基金制度研究》，第15页。这里对于社会救助确实存在一定程度的误读。法定性和公益性并不是社会救助的本质特征，不能作为具备社会救助属性的证明。比如，公立小学的设立、管理等环节也有法定性，是国家立法的产物（依据《义务教育法》等），也体现了公益性，但显然不属于社会救助体系的组成部分。

2. 社会救助说间接论证路径的检讨

同样，社会救助说的间接论证路径也不是毫无瑕疵的。在社会救助说的间接论证路径中，道路交通事故社会救助基金往往首先被界定为具备公法属性，是社会保障体系的一部分。然而，它又因为不需要个人或者单位缴纳保费，所以与社会保险有显著不同；在支出项目上又不同于社会福利，所以就可以排除社会保险和社会福利这两个选项。在社会保障中除了社会保险和社会福利还有什么？那就只剩下社会救助了。至此，道路交通事故社会救助基金就是社会救助的论证便完成了。

间接论证路径的问题主要在于隐含这样一个假设：在社会法体系中，社会保障只包含社会保险、社会福利、社会救助三个部分。尽管排除了社会保险、社会福利两种可能性，但其实并不能必然推导出道路交通事故社会救助基金就是社会救助这一结论，原因在于忽视了社会法体系中理应还有社会补偿。有关社会补偿的具体内容，将在下一部分展开详细论述。

三、社会补偿说的展开

关于道路交通事故社会救助基金的社会法属性，与社会救助说相竞争的主要是社会补偿说。社会补偿说是对现有理论和制度困境的有力破局。相较于社会保障的其他类型，社会补偿成型较晚，理论发展相对滞后。这一状况在一定程度上影响了社会补偿说在学说竞争中的表现。

（一）社会补偿的引入

当前，社会补偿在我国仍然不为学界所熟知，有时还以“无过错补偿”等形式出现在学术讨论中。①参见冯珏：《民事责任体系与无过错补偿计划的互动——以我国疫苗接种损害救济体系建设为中心》，《中外法学》2016年第6期。因此，社会补偿说的理论前提是社会法（社会保障法）体系中社会补偿这一新兴类型的引入。必须说明的是，“社会法”一词在我国有广义、中义、狭义之分。②参见郑尚元：《社会法的定位和未来》，《中国法学》2003年第5期。广义的社会法是相对于传统公法、私法而言的第三法域。③参见赵红梅：《第三法域社会法理论之再勃兴》，《中外法学》2009年第3期。中义的社会法是指兼具公力、私力色彩，以倾斜保护为特征的法律，主要包括劳动法、社会保障法、慈善法、特殊群体（老年人、妇女、消费者等）权益保护法等。狭义的社会法，等同于社会保障法。本文采狭义定义。社会补偿在学术讨论中的缺席，导致尽管有学者已经敏锐地觉察到道路交通事故社会救助基金在性质上不同于社会救助，④参见李青武：《论我国道路交通事故社会救助基金追偿权》，《中国法学》2019年第1期。但是又难以在社会法体系内对其进行准确定性。

从汶川地震的灾后重建到新冠疫情的免费治疗，从失独家庭的特别扶助金到疫苗接种致害的补偿，这些社会政策都指向了一种在损失原因与形式、归责原则、补偿义务主体、债权发生形式等方面不同于社会保险、社会福利、社会救助的新型社会保障类型，也就是社会补偿。⑤参见娄宇：《论社会补偿权》，《法学》2021年第2期。社会补偿是建立在社会共同体基础上的对于公民所受损害（多为人身损害）予以分担补偿的社会保障制度，是对传统社会保障类型的有益补充。

立足社会法体系，对比社会救助与社会补偿，其本质差异在于：社会补偿是一定范围的社会共同体对于特定风险的共同承担，而社会救助是整个社会出于对人权的尊重与保护，对陷入困境的个体施以援手。这是两者最根本的差异，也是其他差异的基础。由此可以推导出：在保障对象上，社会补偿追求一种类似侵权责任法的因果关系（尽管条件更为宽松），而社会救助则体现出鲜明的无因性，不问原因，只问现状；在资金来源上，社会补偿着眼于特定社会共同体的共同承担，社会救助则主要依靠国家财政；在追偿权上，社会补偿往往伴随追偿权的设立，而社会救助则并无此种制度伴随，仅有特定原因导致的赔偿请求权与追索请求权；⑥Vgl. Eichenhofer Eberhard, Sozialrecht, Rn 559 ff.在保障范围上，社会补偿主要是对特定风险造成的人身损害予以保障，而社会救助则倾向于概括性地对基本生活和特定生活需求予以保障。

总而言之，社会补偿是基于特定事件给予受害人补偿的社会保障制度，⑦参见林嘉、张韵：《突发公共卫生事件社会补偿制度的构建》，《中国人民大学学报》2020年第5期。是社会共同体共同分担损害的制度化措施。⑧参见肖竹：《重大疫情防控中工资给付风险负担与社会补偿的法制完善》，《行政法学研究》2020年第3期。

（二）社会补偿说的多维阐释

首先，道路交通事故社会救助基金的制度发展证明其具有社会补偿的属性。道路交通事故社会救助基金在起源、功能、制度衔接等方面均表现出对于交通事故责任强制保险的补充性。①参见赵明昕：《中国道路交通事故社会救助基金制度研究》，第42—44页。这种特性在德国、美国、英国等国家的立法中普遍存在，并非个例。②参见李青武：《中国道路交通事故社会救助基金制度研究》，北京：中国政法大学出版社2015年，第129—134页。因而，可以得出，道路交通事故社会救助基金是为了弥补交通事故责任强制保险的不足而产生和发展的，是交通事故责任强制保险的补充制度。同时，交通事故责任强制保险承保的对象又是机动车交通事故的侵权责任。所以，侵权责任制度、交通事故责任强制保险、道路交通事故社会救助基金三者之间的关系具体而言，就是侵权责任制度派生出交通事故责任强制保险，再派生出道路交通事故社会救助基金。可以说，道路交通事故社会救助基金就是在深受侵权责任制度、交通事故责任强制保险影响的前提下，向着社会化的方向演化而成的社会保障制度。而社会补偿本身就深受侵权责任制度的影响，特别是在因果关系等方面与侵权责任制度密切相关。故而也可以形象地说，社会补偿是介于侵权责任制度与其他社会保障制度之间的中间形态，是并未完全褪去侵权制度色彩的社会保障制度，带有深刻的侵权责任制度的烙印。由此，道路交通事故社会救助基金深受侵权责任制度影响的特征，恰恰印证了道路交通事故社会救助基金的社会补偿属性。

其次，道路交通事故社会救助基金的命名非但难以成为社会救助说的有力依据，反而应当是社会补偿说的佐证。事实上，带有“社会救助”的命名方式本身就是一种误读。该类基金在其他法域往往会在名称中含有“补偿”的字眼，而与“救助”相去甚远。以德国为例，《机动车持有人强制保险法》设立了机动车事故损害补偿基金（Entschädigungsfonds für Schäden aus Kraftfahrzeugunfällen），③参见于松妍：《德国交通事故受害人救助基金的设置、功能与启示》，《德国研究》2021年第2期。基金的名称中明确使用了补偿（Entschädigung）一词，可以推知，基金的定位是补偿，而非救助。在我国台湾地区，“补偿”也出现在基金名称中，即“交通事故特别补偿基金”。需要说明的是，在德国，机动车事故损害补偿基金是设在交通受害者援助注册协会（Verkehrsopferhilfe e.V., VOH）的。④Vgl. Garantiefonds (Entschädigungsfonds), http://www.verkehrsopferhilfe.de/de/garantiefonds, 2022-05-18.在德文中，hilfe既有援助之意，也有救助之意，此处作援助之解更恰当。但是，这也从侧面反映出补偿与救助之间的界限确实存在模糊之处，是理论研究中的真问题，更加值得深入研究探讨。

再次，道路交通事故社会救助基金体现了社会连带思想，具备社会补偿制度的社会共同体理念。

社会保障制度整体都构建在社会连带思想之上。⑤参见娄宇：《论社会补偿权》，《法学》2021年第2期。社会连带思想是指社会成员之间形成了利益相关的紧密关系，个人的不幸会通过社会关系的连接影响到其他更多的社会成员。因而，社会保障制度才会制度化地关怀到个体社会成员，实现“人人为我、我为人人”。社会补偿也是建立在这一思想基础之上的。特别之处在于，社会补偿的连带限于一定范围的社会共同体，这一社会共同体的范围往往小于社会全体。相较而言，社会救助的社会连带范围往往涉及全社会。这就解释了为什么社会补偿的资金主要来源于一定范围的社会成员，而社会救助则以财政资金为后盾。回到本文讨论的主题，道路交通事故社会救助基金的资金主要来自机动车交通事故责任强制保险的相关费用，包括按一定比例提取的资金和未按规定投保而产生的罚款。这恰恰反映出，道路交通事故社会救助基金就是建立在以机动车交通事故责任强制保险的缴费义务人为主体的社会共同体之基础上的社会补偿制度。

最后，道路交通事故社会救助基金符合社会补偿的概念，应当纳入社会补偿的范畴。社会补偿是以社会连带理念为基础，以社会整体力量填补特定因素造成的人身损害的社会保障制度。⑥参见潘羿嘉：《社会补偿视角下高空抛（坠）物致害的救济》，《法学》2020年第10期。以社会补偿的概念为基点进行考察：道路交通事故社会救助基金本身是不同社会主体共同合力的结果，融合了机动车交通事故责任强制保险的部分保险费、财政临时补助、社会捐款等多种资金来源，因而是“社会整体力量”的体现；同时，其所针对的事故是道路交通事故，因而聚焦于道路交通事故这一“特定因素”；最后，其所垫付的费用是丧葬费用和抢救费用，均属于与“人身损害”相关的费用。所以，道路交通事故社会救助基金是以社会连带理念为基础，以社会整体力量铸成的基金为载体来填补道路交通事故造成的人身损害的社会保障制度，因而应当是社会补偿。

四、理论重述的制度价值

社会救助与社会补偿的界分具有重要的意义，这在上文道路交通事故社会救助基金社会法属性的讨论中可见一斑。总体而言，关于道路交通事故社会救助基金社会法属性界分的理论重述，不仅有助于维护法律制度的体系性，而且在资金来源、保障对象、保障范围、追偿对象等层面可促使制度运行更加高效合理。

（一）法律体系层面

一方面，道路交通事故社会救助基金社会救助说的摒弃可以维护社会救助制度本身的体系性，避免社会救助体系内部潜在的冲突。根据社会救助说，道路交通事故社会救助基金应当可以划归社会救助的某一具体类型。然而，无论是《社会救助暂行办法》，还是《社会救助法（草案征求意见稿）》，都没有把道路交通事故社会救助基金明确列为社会救助的一种。在《社会救助暂行办法》中，第47条规定了对于“交通事故”这一意外事件的临时救助，但这种临时救助的前置条件是基本生活暂时出现严重困难，显然与道路交通事故社会救助基金垫付费用的情形不相符合。①这与北京、江苏、广东、黑龙江、山西等部分省市道路交通事故社会救助基金的特困家庭补助相契合，因此，特困家庭补助的社会法属性应当为社会救助。但是，这并不影响道路交通事故社会救助基金主体的社会法属性。在《社会救助法（草案征求意见稿）》中，道路交通事故社会救助基金的社会救助属性只能借助第14条第9项、第26条第1款第11项的兜底条款来予以解释，十分牵强。社会补偿说可以避开这一体系性的困境，维护社会救助本身的体系协调。

另一方面，道路交通事故社会救助基金社会补偿说可以将道路交通事故社会救助基金制度纳入社会补偿的框架进行法律解释和适用，协调其与其他法律制度，特别是交通事故责任强制保险、侵权责任制度的衔接关系，使整个法律制度的运转更加顺畅。由于社会补偿介于侵权责任制度和其他社会保障制度之间，表现出一定的过渡性，因而道路交通事故社会救助基金的解释适用需要特别关注其与交通事故责任强制保险、侵权责任制度的衔接，立足整体来考虑。举例来说，在救济受害人权益的时候，道路交通事故社会救助基金在适用次序上应当后于交通事故责任强制保险，承担补充性的角色。只有在交通事故责任强制保险难以适用的情形下，才能考虑道路交通事故社会救助基金。应用到具体法条的解释上，对于《机动车交通事故责任强制保险条例》第24条第3项规定的“机动车肇事后逃逸的”情形就应当作限缩解释，结合《民法典》第1216条，这一情形应限缩解释为因逃逸而导致肇事机动车不明的情况。②参见中国审判理论研究会民事审判理论专业委员会编：《民法典侵权责任编条文理解与司法适用》，北京：法律出版社2020年，第220页。这一解释本质上就是根植于对道路交通事故社会救助基金社会法属性的重新界分。

（二）资金来源层面

道路交通事故社会救助基金社会救助说与社会补偿说的界分，还可以为实践中完善道路交通事故社会救助基金的资金来源提供理论支撑。

一般认为，由于社会救助的主要义务承担者是政府，因而社会救助的主要资金来源应当是财政资金。形成对比的是，社会补偿的资金来源有另外的特点：第一，与社会补偿的特定事项相关的共同体是主要的义务承担者，因而，主要资金会出自该共同体；第二，社会补偿制度通常设定追偿权，而追偿的资金自然也会成为资金来源之一；第三，根据收支平衡的情况，社会补偿还会拓展多元的资金来源渠道，如慈善捐赠等。

由此，实践中关于道路交通事故社会救助基金资金来源规定的变化可以在社会补偿说的框架下得到有力阐释。第一，道路交通事故社会救助基金的资金来源不再以财政资金为主，而主要与交通事故责任强制保险密切相关。《道路交通事故社会救助基金管理办法》第9条变“地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助”为“地方政府按照规定安排的财政临时补助”，并将其位置由第2项调整到第5项，视地方政府的临时性财政补助为补充性、辅助性的资金来源。第二，追偿的资金被增加为资金来源之一。 2006年7月颁布施行的《机动车交通事故责任强制保险条例》第25条就明确将追偿的资金列为资金来源。第三，道路交通事故社会救助基金的资金来源逐步多元化。 《机动车交通事故责任强制保险条例》第25条将资金来源拓宽为五个部分。①五个部分主要包括：（1）按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金；（2）对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；（3）救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；（4）救助基金孳息；（5）其他资金。2009年，五部委在前述条款的基础上进一步拓宽了资金来源，其中就包括社会捐款。②根据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第6条，其他资金中有两类重要来源，分别是：（1）地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；（2）社会捐款。参见黄薇主编：《中华人民共和国民法典侵权责任编释义》，北京：法律出版社2020年，第143页。

（三）保障对象层面

社会救助说事实上限制了道路交通事故社会救助基金的保障对象外延，难以充分发挥基金的制度作用。过去，受社会救助理念的影响，道路交通事故社会救助基金在制度设计上有过于严苛的倾向。以深圳市为例，《深圳市道路交通事故社会救助暂行办法》规定基金垫付的前置条件是受害人和加害人都无力承担费用，在个案中会出现因为受害人拥有按揭住房而拒绝垫付费用的情形。③参见赵明昕：《中国道路交通事故社会救助基金制度研究》，第96页。这显然是非常不合理的，违背了道路交通事故社会救助基金设立的初衷。社会补偿说的适用恰恰可以解决上述的不合理问题。

社会补偿并不是对于基本生活水平的社会保障，根据社会补偿说，道路交通事故社会救助基金的保障对象也并不局限于贫困群体，而应当包括各种不同经济水平的社会群体。因此，社会补偿说可以为保障对象范围的进一步扩大创造理论空间。随着经济社会发展水平的提高，由于资金更为充沛，社会补偿的保障对象范围是可以逐渐扩大的。理论上的依据在于，社会补偿对于因果关系的界定较为宽松，有较大的调整空间。《机动车交通事故责任强制保险条例》第3条和此前的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第35条在表达上存在很大的相似性，在保障对象上都有“本车人员、被保险人以外的受害人”的规定。然而，《道路交通事故社会救助基金管理办法》第41条将受害人的范围扩大为“机动车发生道路交通事故造成人身伤亡的人员”，把本车人员、被保险人纳入保障对象范围。这一立法进步的背后就有社会补偿理论的支持。

（四）保障范围层面

社会保障主要以公法之债的形式来实现制度功能，④参见王天玉：《职工基本医疗保险个人账户的权利构造》，《法学》2021年第8期。因而涉及保障范围等问题需要慎之又慎。从社会救助说出发，道路交通事故社会救助基金的保障范围应当是对于生活困难的概括性救助。然而，这与现实中的制度相去甚远，令人费解。转用社会补偿的理论后，就能走出这种思维上的困局，可以更加有理有据地划定保障范围，从而促进制度的良性运转。

实践中，道路交通事故社会救助基金的保障范围表现出鲜明的补充性，与交通事故责任强制保险的承保范围密切相关。然而，交通事故责任强制保险的承保范围不但包括受害人的人身伤亡，也包括受害人的财产损失；其中，人身伤亡包括死亡、伤残赔偿金，范围也远比道路交通事故社会救助基金所涵盖的“人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”要广得多。因此，有研究指出，道路交通事故社会救助基金的保障范围缩水严重。⑤参见李青武：《中国道路交通事故社会救助基金制度研究》，第137页。

从社会补偿说出发，可以发现上述情形的出现是因为社会补偿通常放宽了对因果关系的要求，因而需要相应限缩保障范围，这体现了社会补偿集中力量填补人身损害的特点。所以，一方面，道路交通事故社会救助基金的保障范围不包括财产损失，即使在人身伤亡中，也是聚焦于丧葬费用和抢救费用两种费用；另一方面，道路交通事故社会救助基金对丧葬费用和抢救费用的保障实际上并不限于交通事故责任强制保险的范围，所以才会特别强调对“抢救费用超过交强险责任限额”情形的保障，并将其列于《道路交通事故社会救助基金管理办法》第14条第1款第1项，排在其他两类情形之前，凸显出其重要的法律地位。总而言之，道路交通事故社会救助基金的保障范围不是交通事故责任强制保险承保范围的缩减版，而是更加注重维护公民生命权、身体权、健康权，是对人民生命健康的尊重和珍视，体现了社会补偿重在填补人身损害的特点。

（五）追偿对象层面

根据《道路交通事故社会救助基金管理办法》第28条，追偿对象是交通事故责任人。然而，交通事故责任人的范围究竟包括哪些主体是较有争议的问题，这在社会救助说的理论框架中是无从下手的。但在社会补偿说的框架下，追偿对象的界定就可以参照侵权责任制度、交通事故责任强制保险，将其作为解释的依据。因而，社会补偿说的阐释，能够有效化解追偿对象的界定难题。

根据社会补偿说，第一，追偿对象可能包括机动车所有人、管理人与使用人。社会补偿说进一步密切了道路交通事故社会救助基金与侵权责任制度、交通事故责任强制保险之间的联系，为追偿对象等同于交通事故责任人提供了更多的理论支撑。由此，交通事故责任人可以参照《民法典》侵权责任编来解释界定。依照《民法典》侵权责任编第五章的第1209条，根据有无支配力和过错的不同情况，交通事故责任人可能包括机动车所有人、管理人与使用人。在具体情形中，如何确定责任主体和责任划分都可以在《民法典》侵权责任编中借助相关条款寻找到答案。

第二，追偿对象不包括未履行法定投保交强险义务的投保义务人。有观点认为，在机动车未参加强制保险的情形中，追偿对象还应当包括未履行法定投保交强险义务的投保义务人，①参见最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典侵权责任编理解与适用》，北京：人民法院出版社2020年，第400页。其主要理论依据在于《道路交通安全法》第17条设定了投保交强险的法定义务，违反这一法定义务具有不法性，同时侵害了他人的民事权益，因而未履行法定投保交强险义务的投保义务人应当成为被追偿对象。上述观点在相当程度上突破了条文中“交通事故责任人”的文义射程，不符合通常理解的含义。毕竟，如果只是未履行法定投保义务，那么与交通事故本身并没有直接的关系，而是与交通事故导致的责任承担有关系。所以，《民法典》第1216条的追偿对象不应当包括未履行法定投保交强险义务的投保义务人。②需要注意的是，根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条，当事人有权要求未履行法定投保交强险义务的投保义务人在交强险责任限额范围内予以赔偿。因此，合理的解释路径应当是：原本，当事人应当自行承担交通事故的丧葬、抢救等费用，同时在交强险责任限额范围内请求前述投保义务人赔偿；然而，为了更加及时有效地保障当事人权益，道路交通事故社会救助基金依法应垫付这些费用，进而在理论上取得了垫付费用的代位权，其中就包括前述第16条规定的请求未履行法定投保交强险义务的投保义务人赔偿的权利。这里的代位权与道路交通事故社会救助基金本身设立的追偿权在性质上并不相同。所以，《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条，并不影响“追偿对象不包括未履行法定投保交强险义务的投保义务人”这一结论的成立。

结 语

在《道路交通事故社会救助基金管理办法》施行之际，审视道路交通事故社会救助基金的社会法属性和讨论社会救助与社会补偿的界分具有重要的意义。由于社会救助更为人所熟知，因而社会救助说就容易在学说竞争中获得先入为主的优势。然而，经过认真检讨，可以发现社会救助说的直接论证路径和间接论证路径都存在缺陷。相较之下，社会补偿说从制度发展、命名方式、思想理念、概念构成等多个维度都可以得到有力阐释。因此，道路交通事故社会救助基金的社会法属性应当为社会补偿，而不是社会救助。这一理论重述具有重要的制度价值，既维护了法律制度的体系性，又能够在规范资金来源、扩大保障对象、划定保障范围、界定追偿对象等方面发挥重要作用。

社会救助和社会补偿的界分不仅是道路交通事故社会救助基金研究中的具体问题，更牵涉到社会法基础理论中的社会法体系建构。社会补偿能够填补其他社会保障类型的漏洞，③参见娄宇：《论社会补偿权》，《法学》2021年第2期。有其存在的必要性，但其与社会救助、社会保险等其他社会保障类型之间的界分依然有不清晰的地方，值得在未来继续深入研究探讨。