赣州市饮用水源地保护立法的特点解析

张修飞

（赣州市水政监察支队，江西 赣州 341000）

0 引言

在绿色生态文明的建设背景下，伴随着我国经济的飞快发展，生态环境面临着严重的恶化，尤其是水源地环境面临发展的困境，地方党委政府基于当前水生态环境恶化情况，加大了对饮用水源地的保护力度。赣州市作为一个地域面积达到3.94 万km2的省副域中心城市，总人口974.25 万人。区域内的饮用水水源地污染问题、生态条件等让人与自然可持续发展面临严峻的考验。为此，完善水源保护地方立法，采用综合治理等方法，改善地方局部水源污染问题，是保护好地方饮用水源的有效有力途径。

1 立法的背景

1.1 饮用水安全关系着民生发展

饮用水水源保护是保障饮用水安全的一项基础性工作，事关人民群众的生命安全、社会和谐稳定。饮用水水源地保护立法，是回应广大人民群众喝上放心水、优质水热切期盼的实际行动。为此，根据市委的立法部署，市人大于2018 年将《赣州市饮用水水源地保护条例》（以下简称条例）列为立法调研项目，2019 年列为立法项目，并确定市水利局为起草的牵头单位。结合赣州2021 年为贯彻《条例》出台的《赣州市农村饮水安全巩固提升“百日攻坚行动”实施方案》，加强了对饮用水基础设施的建设与资金投入，进一步巩固提升农村饮水安全保障能力，促进农村饮水向安全型、稳定型转变，确保群众长期全面稳定喝上“放心水、安全水”。所以，立法也是精准施策、对标整治[1]。

1.2 赣州市饮用水当前形势不乐观

赣州市的饮用水源主要有两种方式，即集中式饮用水源和分散式饮用水源。据统计，赣州县级以上城市共有21 处主水源，总日供水能力约112.6 万t，供水人口约为327.7 万人（覆盖率33%）。农村供水100t 以上或服务人口1000 人以上的集中饮用水供水工程有780处，供水人口约为503.2 万人（覆盖率52%），其他分散饮用水源约有1 万处[2]。从现状来看，赣州市水源数量多，覆盖范围广，服务人口基数大，保护难度大。经立法调研组深入调查，存在以下主要问题：①水源地安全不容乐观。农村面源污染问题较多，大部分乡（镇）村饮用水水源地，集雨面积范围内普遍存在居民居住、禽畜养殖、农业耕地、果树种植等问题，居民生活垃圾任意倾倒、污水直排，禽畜养殖粪便任意堆放，农作物种植过程中使用的化肥、农药等可能对饮用水水源地水质造成影响。②水源地保护管理相对滞后。赣州饮用水水源保护区划定较晚，大量自然村落、交通设施、项目开发等在划定保护区时就已经存在，实施搬迁、整治难度较大。且由于乡（镇）缺乏资金的投入，部分饮用水水源地保护区内隔离防护栏、标识牌、界碑、交通警示牌等基础设施不完善，保护区建设滞后，日常巡查、环境整治等后续管理不到位，水质风险较大。因此，想要应对当前饮用水资源严峻的形势问题，需要充分发挥立法的引领和保障作用。

1.3 对饮用水水源地缺乏专项立法

现阶段，国家制定的涉及饮用水水源地保护的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》等，江西省制定的地方性法规有《江西省环境污染防治条例》《江西省水资源条例》《江西省湖泊保护条例》等，但是未出台一部综合性的、专门针对当地饮用水水源地保护的法律法规。上位法的规定较为原则、宽泛，难以涵盖地方饮用水水源地保护实际需要，地方工作中执行困难。因此，赣州市需要立足于实际，完善现有法律法规体系，针对不完善的地方，结合赣州市当下的饮用水资源问题，制定综合治理的《条例》，从法律体系上进一步促进全市饮用水水源地的保护[3]。

2 立法实施过程

2.1 开展立法调查

赣州市政府成立了《条例》起草工作领导小组，以分管副市长为组长，水利、生态环境、农业、财政、公安、自然资源等部门分管领导为成员推动高质量完成《条例》调研、起草、论证等工作。同时市水利局以局业务科室为主导，抽调专业技术人员成立起草小组，同时邀请了市人大农工委、司法部门、生态环境部门、江西理工大学环境资源法立法专家参与指导，共同推进调研、起草工作。起草小组协同市司法局、市生态环境局、市人大常委会相关单位参加了市内、省内、省外实地调研，针对赣州市饮用水水源地保护现状、各区域存在的水源污染问题，经过实地调查和多次论证，确立完善的立法保护条例和相关保护措施[4]。

2.2 起草条例案例

在前期调查的基础上，起草小组在2018 年12 月中旬形成了《条例》初稿。2018 年12 月—2019 年1 月底，通过对《条例》初稿的七次集中修改研讨，形成《条例（草案征求意见稿）》。2019 年1 月31 日完成征求意见后，市水利局会同市司法局、市生态环境局及相关单位人员进行反复斟酌、沟通论证，完成了《条例（草案送审稿）》于2 月15 日呈报市政府审议。

2.3 开展立法审查

在完成了《条例》立法调查和起草后，市政府授权市司法局开展立法审核工作。经向社会公开征求整改意见、召开专家座谈会、部门协调会等，最终形成《条例（草案）》呈报市政府常务会审议。2019 年3 月，《条例（草案）》经市政府常务会议通过后，呈报市人大常委会审议。后经市人大常委会法工委审议后，提交赣州市第五届人民代表大会常务委员会于2019 年9 月2 日通过，江西省第十三届人民代表大会常务委员会于2019年9 月28 日批准，《条例》于2019 年10 月18 日公布，自2019 年12 月1 日起实施。

3 赣州水源地保护立法的特点

3.1 立法针对性

此次立法围绕赣州实际，精细化贯彻落实到立法的全过程，细化立法内容。如赣州存在问题较多的乡（镇）、村饮用水水源地保护仍处在空白阶段，因此将立法保护范围扩大到乡（镇）、村集中饮用水水源的保护十分必要。此次《条例》将适用范围涵盖本市行政区域内市、县、乡、村服务人口1 千人以上的集中式供水的地表水水源，包括常规和备用饮用水水源。找准保护范围，精准发力，有效解决，让法律法规真正发挥实际作用。同时针对赣州覆盖面达52%的780 处农村集中供水水源工程，找准普遍性问题，围绕具体问题、特定区域明确立法保护内容，体现立法的针对性，便于更精准解决现实问题。

3.2 立法的及时性

2015 年，根据《中华人民共和国立法法》和江西省第十二届人民代表大会常务委员会议决定，赣州市可以在于城市建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。随即赣州紧跟节奏，经市委同意成立法制委员会，并建立法专业人才库，制定立法计划、开展立法调研、有条不紊的出台地方法规。在陆续出台了《赣州市城市管理条例》《赣州市城市道路车辆通行管理规定》等法规后，积累了一定的立法经验。同时赣州市委、市人大、市政府在水源地的水资源保护、污染防治、生态修复与河湖水环境治理方面做了大量积极地工作，为水源地保护立法积累了大量的实践经验。省内上饶、鹰潭，省外昆明、钦州、德宏、南宁、丽水、镇江等地市先后出台并实施的饮用水源保护条例，为赣州饮用水源地保护立法提供了借鉴。因此，《条例》立法调研、起草、审核，完成立法并发布，一气呵成，也是功到自成。《条例》是赣州获得地方立法权后，制定的生态环保领域第一部实体性法规，是涉及社会热点、民生需求最大的反映和实际行动。

3.3 立法的系统性

3.3.1 以上位法为指导

本次《条例》立法，严格遵循了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《水污染防治法》等上位法规，并以其为指导。如在确定本条例第三条基本原则时，充分考虑并结合了《环境保护法》第五条、《中华人民共和国水污染防治法》第三条内容；第五条政府各部门的监管职责借鉴并遵循了《中华人民共和国水污染防治法》第九条、江西省水资源条例》第十五条、第十六条以及《江西省湖泊保护条例》第五条内容。同时，《条例》还借鉴了地方法规、技术规范要求，如在条例第二条确定适用范围时，借鉴了《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第二条、《集中式饮用水水源地环规范化建设环境保护技术要求》3.2 内容。上位法及相关技术规范为此次《条例》立法提供了借鉴及依据，有效保障此次立法的科学性、合理性、规范性。

3.3.2 内容的完整性

《条例》立法章节内容设置完整，《条例》共五章四十五条，明确了基本原则、监管体制，规定了饮用水水源保护区制度、巡查制度、水质检测和信息公开制度、法律责任等，整体系统、统一，特别是针对现有水源保护的《城市供水条例》《城市供水管理规定》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》等相关法律法规，针对农村饮用水水源地立法保护的短板和空白问题，促进城市饮水用水源保护立法和农村饮用水水源保护立法的协同性，统筹规划，共同确定了符合自身特色的城乡水源地综合治理保护的立法条例。

3.4 立法的地方特色

立法不能照搬上位法，而应在上位法基础上进一步细化，找寻出适合地方特色的保护措施充实进地方法规。此次《条例》就凸显了一些地方立法特色。首先应当巧妙设置部门职责。《条例》第五条采用详略结合的方式规定了部门职责，对负有主要责任的部门详写，用一段话明晰部门职责，其中突出了生态环境部门对水源地的生态环境、统一监督管理。对其他负有责任的部门略写，要求按照各自职责做好有关保护工作。其次要融入“河长制”工作职责。《条例》第七条内容，要求各级河长、湖长应当按照河长制、湖长制的有关规定，组织协调饮用水水源地的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，同时对各级河长此项工作内容列入考核。再次，禁止事项的设置特点。在立法技术上，《条例》对上位法规定禁止从事的行为以概括性的语言照单全收，规定在保护区、准保护区要“遵守相关法律、法规、规章的规定”。在此基础上，补充了我市新增的禁止性规定，如禁止炸鱼、毒鱼、电鱼，禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾的破坏饮用水水源的行为；在准保护区禁止破坏水源涵养林、护岸林、湿地和水源保护相关植被；在二级保护区内禁止建造墓地、禁止使用农药等行为。这些禁止性行为都是结合赣州饮用水源地频繁出现的污染破坏行为的积极应对而设置。最后，法律责任特点。《条例》第四十四条规定：违反本条例规定的行为，法律、法规已作出处罚规定的，适用其规定。这在立法技术上可以实现原则上不重复上位法已有的处罚规定，但有个别特殊的情况，有必要在具体法律责任条款再次明确由有关主管部门依照相关法律、处罚法规。例如：第三十一条第二款，便于生态环境部门与公安部门协调执法活动。此外，《条例》还新设了一些处罚事项，这些处罚的设置，有的参照了上位法类似情形的处罚幅度，如第三十五条第（四）项，把组织进行旅游、游泳、垂钓等参照上位法已有规定的旅游、游泳、垂钓设置了罚则；有的借鉴了外地立法经验，如第三十八条，借鉴了黄石市的地方性法规，按毁坏株数以及毁坏价值设置了罚则。

4 贯彻水源地立法水资源管理措施

赣州水源地保护立法后主要从三个方面予以贯彻：①严格落实水资源“三条红线”管理。将水资源管理考核纳入了各县（市、区）科学发展考核体系，并督促各地严格执行水资源管理制度，并加大对饮用水水源环境监测力度，运用监测技术手段，定期做好江河水功能区、界河、城市主要供水水源地的水质监测。出台了饮用水水源整治方案，加大对重点水源污染区域进行集中整治，以集中治理确保水源保护达到立竿见影的效果。②加强城市应急备用水源建设，完善配套措施。赣州推进城市应急备用水源建设，结合不同地区的自然条件、经济状况等因素，因地制宜地进行城市应急备用水源建设。2020 年，赣州18 个县（区）实现了县县有应急备用水源或双水源。③巩固保障农村饮水安全。近年来，国家各部委结合对口支援赣南等原中央苏区扶贫工作，农村饮水得到了进一步安全保障。据统计，国家对口支持赣南水利发展以来，投入农饮资金61 亿元，实施农饮工程4247 处，全面推进城乡供水一体化，114万农村贫困人口提前一年全部达到国家饮水安全标准，改善了566 万农村居民饮水条件，集中供水率为91.05%、自来水普及率87.29%，水质达标率和供水保证率均有较明显提高。

5 结语

综合分析，赣州市立足各区域水源地资源管理现状，在加强水源地立法保护基础上，通过“三条红线”监管、备用水源建设和农村饮水安全巩固等措施，实现水源地环境发展良性循环，持续推进赣州水生态文明建设，描绘赣州“河湖安澜、生态健康、环境优美、文明彰显、人水和谐”的幸福河湖美好画卷。