新中国粮食价格政策演进内在逻辑与改革战略取向研究

罗 荃

（湖南工程学院，湖南湘潭 411104）

作为经济发展重要基础和社会稳定压舱石的粮食，历来受到各国政府重视，粮食安全是国家安全的基石。粮食价格政策作为促进粮食生产、保障粮食供给与安全的有效工具，每次调整不仅影响着广大农民的收入水平，还影响着全社会的价格预期和未来一段时间的粮食生产组织。新中国成立70多年来，中国政府根据外部环境变化，多次对粮食价格政策进行调整，保持了粮食价格政策的延续性和粮食市场价格的稳定性，较好地平衡了粮食种植者和粮食消费者之间的利益关系，为中国经济发展提供了有效的基础保障。

一、新中国粮食价格政策的演进过程

（一）新中国成立初期的粮食自由价格政策

自新中国成立至1953 年土地改革前，中央政府采取的粮食价格政策是自由购销，中央政府进行目标控制。即农民种植粮食、粮食销售商进行粮食买卖及民众购买粮食都是自由的。之所以实施这样的粮食价格政策，主要是当时国家百废待兴，农业生产还处于恢复阶段，中国大多数老百姓还面临饥饿的威胁，虽然政府对粮食价格非常重视，但事实上没有能力对粮食价格进行干预。一方面，农村土地改革还没有开始，无论是农民拥有土地的数量还是粮食种植水平都比较低下，粮食供给本身得不到保障。在土地还掌握在少数人手里的情况下，粮食价格政策变动过大容易引起反弹，更不利于粮食供给的保障。[1]另一方面，中央政府将很大精力放在维持社会稳定上，剿匪等工作一刻不能停，暂时没有精力对粮食的流通、供应、消费等环节进行梳理，粮食价格只能随行就市。

（二）粮食统购统销价格政策

1954 年，新生的人民政权已经稳固，国内的剿匪和国外的抗美援朝基本结束，特别是土地改革基本结束，伴随着社会主义改造的开始，中央政府对市场的控制力明显加强。从1954 年起，政府推行了粮食统购统销政策，粮食价格随之转变为完全由政府制定，并实行严格的计划管理。统购是指农民种植出来的粮食只能卖给国家，剩余的粮食才由农民自行支配；统销就是指在粮食销售端，城市居民只能到国家经营或是指定的销售点购买粮食。无论是统购粮食还是统销，粮食价格都由政府统一定价。一方面，在很长时间内中国工农业产品都存在价格剪刀差，通过对农产品采取低价策略积累工业建设资金，统购统销加政府定价可以保证剪刀差政策更好地得到贯彻执行。[2]另一方面，虽然当时中国大力恢复和发展农业生产，但实际情况是，在杂交水稻大规模推广前，粮食总产量一直难以满足全国人民的消费需求。在三年自然灾害后，中国粮食供需紧张问题日益严重，“粮票”这种带有配给制特色的制度长期在城市实行，表现出非常严格的粮食统一管理要求。改革开放后直到1985 年，统购统销政策才逐渐取消，前后超过32 年由国家统一定价的粮食价格政策，深刻且全方位地影响了中国社会的方方面面，并对后续的粮食价格政策改革产生着深远影响。

（三）双轨制粮食价格政策

改革开放后，中国严格的计划经济开始有所松动，但基于粮食供给稳定和粮食安全的极端重要性，粮食价格政策改革一直明显滞后于其他商品价格改革。从1985 年中央一号文件下发到2001 年粮食价格全面放开，16 年间中国粮食价格政策有一个较长的双轨制时期。第一种双轨制是粮食价格政策改革初期的合同定购价和议购议销价双轨制。自1985 年起，粮食和棉花统购统销价格政策正式取消，取而代之的是合同定价，合同之外的粮食购销则是自由定价。[3]其中合同价由政府制定，自由购销价由双方协商确定，这一做法大约延续到1992 年。第二种双轨制是1993 年开始实行的保护价和市场价并存的双轨制。受到粮食价格放开的影响，农民的种粮积极性得到较大释放，但也多次出现粮食丰收后的“谷贱伤农”现象，严重伤害了农民的种粮积极性。中国粮食产量在1984 年就达到4.07 亿吨，到1993 年依然只有4.5 亿吨。中央政府在1993 年、1997 年、1998 年先后提出宏观调控下放开粮食价格和“四分开、一完善”及“三项政策、一项改革”等粮食价格政策，并在1994 年、1996 年先后大幅调高粮食价格，特别是在1995 年开始实行了粮食保护价。这一时期的两种双轨制粮食价格政策，与“摸着石头过河”的改革背景密切相关，中央政府一直在保护农民利益与放开粮食价格之间寻求平衡，既要不断推进粮食价格的放开，又要防止因粮食价格过快上涨造成严重通货膨胀，还要防止粮食价格下跌损害农民利益。正因为如此，这一时期中国粮食价格政策具有较大的波动性。[4]

（四）最低收购价保护下的粮食价格全面放开政策

自2001 年正式加入WTO，中国对外开放进入新时期。随着中国农业市场的开放，和其他很多商品一样，包括粮食在内的农产品价格开始受到国际市场农产品价格波动的影响。这一时期实行的粮食价格政策是最低收购价下的粮食价格全面放开政策。一方面，农业生产特别是粮食生产是任何一个国家都不敢忽视的，欧美各国也都采取各种方式和手段强化对粮食生产的补贴，以保护农民种粮积极性。中国为了防止国际粮食价格大幅波动对国内粮价造成冲击，避开国内粮食分散种植与西方农场粮食大规模低成本种植之间的不公平竞争，采取了粮食最低收购价保护政策。2001 年后，国家先后在8个省份进行粮食收购与销售放开试点，之后在2004年实行全国放开，由市场来决定粮食价格。另一方面，粮食作为生活必需品，在消费端具有很强的刚性，但生产端受到气候及自然灾害的影响较大，容易出现价格大起大落。[5]在中国放开农业市场后，为保护国内农民的利益及其种粮积极性，中国先后针对水稻、小麦等粮食品种出台了最低收购价政策。随着财政负担加大、对粮食市场价格导向不科学等弊端的不断显现，中央政府在2016 年出台了目标价格政策。

二、中国粮食价格政策演进的内在逻辑与存在的问题

（一）中国粮食价格政策演进的内在逻辑

1.粮食价格政策演进必然要符合当时的国家总体战略需要。从最初的粮食价格自由波动到计划经济时期的统购统销，再到改革开放后的粮食价格双轨制和21 世纪后的粮食最低收购价及目标价格政策，每个时期的粮食价格政策都是当时国家总体战略需求的体现。在新中国成立初期，政府首先要解决的是清除国民政府时期的各种旧势力，加之当时政府手中可用筹码不多，土地改革也还没有完成，粮食价格问题只能暂时放下，由市场来决定粮食价格。待到计划经济体系建立起来后，为了服务当时由农业为工业提供资本积累的要求，在整个农产品价格政策上实行的都是以低于真实价值的价格向市场销售农产品，且实行粮食政府专营。只有实行统购统销，由政府定价，才能使粮食始终保持在较低的价格水平，进而持续为工业发展积累所需资金。[6]改革开放后，在多个领域改革中，政府都秉承着“摸着石头过河”的试验心态，必然要对统购统销政策进行松绑，但考虑到粮食消费的刚性和粮食安全的重要性，同时还要确保粮食消费的基本需求，粮食出现价格双轨制也就在情理之中。正是这种试验，为后来的粮食价格全面放开积累了经验。加入WTO 后，中国开放国内农业领域，国际粮食市场波动开始影响到国内市场，加快市场化改革成为必然之选。出台最低收购价政策，可以在培育粮食市场力量的同时，保证中国粮食种植面积不会出现大的波动，有助于保护农民的种粮积极性。总体上看，中国的粮食价格政策演进贯穿了一个“稳”字的内在逻辑，即根据当时的时代特点，以满足国民粮食需求为前提，出台契合时代背景的粮食价格政策。

2.粮食价格政策演进主要是通过政策体系的边际改进来实现的。农业发展有着自身的特点，其价格政策不可能大范围变动，主要是继承创新，在边际上改进才能保证粮食价格的稳定。计划经济时期，为了满足以农业补贴工业、为工业积累发展资金的需求，实行的粮食统购统销政策曾经发挥了极为重要的作用，但也积累下了农民种粮积极性不高、农业生产率较低及城乡发展失衡等一系列问题。[7]改革开放后，粮食价格政策演进首先要解决的就是这些问题。粮食价格双轨制在一定程度上放开了对农民种粮的限制，配合当时实行的家庭联产承包制，大大提升了农民的种粮积极性，农民收入和粮食产量都提高了，但粮食价格并未出现较大的上涨，保持了一定的稳定性。粮食价格双轨制只是解决了对农民种粮限制的放开和农民种粮积极性的激励问题，但也出现了粮食丰收后“谷贱伤农”、卖粮难以及分散种植效率低、成本高等问题。这些问题在国内封闭市场中体现得可能不明显，但在中国加入WTO后迅速成为中国农业参与全球竞争极为不利的因素。针对这一系列问题，中国及时调整粮食价格政策。如全面放开粮食价格，以加快国内粮食市场主体的培育，更好地应对即将到来的国际粮食巨头企业的竞争。为了防止“谷贱伤农”，先后出台了最低收购价政策和农产品目标价格政策，起到了稳定粮食价格和保护农民种粮收益的关键作用。总体上看，中国粮食价格政策演进从来都是充分考虑之前粮食价格政策的得与失、根据大环境变化而进行的调整，追求的是政策体系的边际改变，这也是新中国成立以来中国粮食价格保持总体稳定的关键因素之一。[8]

3.粮食价格政策演进规律体现了逐步提升市场在价格形成中的决定性作用。除了新中国成立初期，政府因力量不足而不得不实行粮食自由价格政策外，绝大部分时间政府都掌握着制定粮食价格的主导权。在长期的计划经济时期，由政府制定粮价可以确保粮食低价销售以补贴工业。客观来说，政府从发现粮食价格存在的问题到制定或调整粮食价格政策，再到新的粮食价格政策执行并产生效果，必然会存在较长的时滞。如果再加上实际情况与政府掌握的信息之间存在不对称，粮食价格政策的执行效果可能还要进一步打折扣。从新中国粮食价格政策的演进看，统购统销加国家专营的粮食价格政策，粮价完全由政府制定，基本不会考虑市场因素，粮价始终保持在较低水平；改革开放后实行的双轨制粮食价格政策开始考虑市场实际需求，允许市场议购议销，这部分粮食价格的形成就是市场力量的作用。2000 年以后，粮食价格全面放开，虽然最低收购价政策、目标价格政策依然由政府主导，但其价格确定却要更多参考市场价格走势。如目标价格政策主要是以某个粮食品种之前几年的平均价格为基准形成的。总体上看，市场在粮食价格形成中的决定性作用越来越突出，在保障国家粮食安全和居民正常粮食消费的基础上，粮食价格由市场来决定的机制得以充分发挥，符合粮食市场化改革的要求。[9]

（二）中国粮食价格政策存在的问题与挑战

1.中国粮食价格存在的问题。中国以全球7%的耕地养活了全球22%的人口，除了三年自然灾害时期外，基本没有出现大规模饥荒，取得了了不起的成绩。新中国成立70 多年来，粮食价格总体是比较稳定的，粮食价格只是在1952—1953 年、1959—1961 年、1994—1995 年和2003 年出现了几次较大幅度上涨，在1984—1985 年和1996 年出现了下跌，其他年份粮食价格一直比较稳定。但纵观新中国成立以来粮食价格政策演进过程及粮食价格波动情况，粮食价格政策尚存在一些不足。一方面，粮食价格政策存在滞后性。粮食生产具有明显的季节性，会受到气候、自然灾害的较大影响，粮食价格政策制定出来后，需要由市场去执行。但在很长一段时间里，中国粮食价格形成机制不完善，市场供求关系等因素在粮食价格中得不到充分体现，粮食价格政策作用发挥往往需要借助行政力量，容易出现滞后性。另一方面，粮食价格政策的宏观调控存在偏颇。粮食具有商品和公共物品的双重属性，这就决定了粮食价格波动是必然的，应借助政府行政手段加以调控，确保粮食价格波动维持在可控制范围。政府在制定粮价政策时，更加倾向于彰显粮食的公共物品属性，以保证粮食价格少波动、小波动。此外，政府在制定粮食价格政策时，还要充分考虑农民的种粮积极性，切实稳定市场。对利用价格政策推动优化粮食生产结构、促进粮食加工产业转型升级等考虑不够，最终会抑制粮食市场主体的发展，不利于彰显粮食价格政策的宏观调控效果。

2.中国粮食价格政策面临的挑战。一是从粮食供给端看，中国农村劳动力持续减少，粮食种植机械化水平不高，特别是在南方丘陵、山区等不适合大规模使用农业机械的地区，农村劳动力的减少可能会让粮食种植面积出现明显下降。快速推进的城镇化、工业化也加速了农村耕地面积的减少，占用的传统农田虽然通过异地补偿保证了耕地面积的总量，但耕地的质量与发展潜力无法保障。二是从粮食需求端看，中国人口数量虽然不会大增，但随着人们生活水平的提升，对粮食质量的要求越来越高，这会推动粮食整体价格的上涨。三是随着国内国际两个市场联系日益密切，受新冠肺炎疫情、中美贸易摩擦等多种因素影响，全球自由贸易体系受到很大冲击，中国粮食市场将不得不面临国际粮价传导和进口难度增加等难题。几方面问题叠加，将给中国稳定粮食价格、实施粮食价格政策调控提出挑战。

三、中国粮食价格政策改革的战略取向

（一）提高中国粮食生产水平

中国人的饭碗无论什么时候都要牢牢端在中国人自己手里。对于中国这样一个拥有14 亿人口的国家而言，国际粮食市场根本无法供给如此大量的粮食。保障中国粮食安全归根结底还是要提高中国粮食生产水平。一方面，加强农业农村基础设施建设。重点是加强基本农田改造、中小型农田水利工程建设，提高高产农田的占比。通过改善农业农村基础设施和提高粮食种植机械化水平，进一步降低粮食种植成本，提升粮食种植潜力。另一方面，加大财政补贴力度。在保持当前粮种补贴、农机补贴等政策的基础上，以符合WTO 相关规则为前提，进一步丰富补贴种类。重点是围绕改善粮食种植结构，推出相应的财政补贴。[10]如根据粮食种植合作社规模，提供不同水平的财政补贴，同时加大推广粮种种植的补贴力度。通过补贴的集中使用，提升规模化种植、机械化种植及高品质种植水平；在保证粮食产量的前提下，努力优化粮食生产结构，提高粮食生产质量，更好满足消费者需求。

（二）稳妥推进国内国际市场融合

加入WTO 以来，国内国际两个粮食市场的联系日益密切，国际粮食价格波动对国内粮食价格的影响越来越大，加大了国内宏观调控的难度。应稳妥推进国内国际市场融合。一方面，尽可能丰富中国粮食进口来源渠道。目前，中国粮食进口市场主要集中在美国、加拿大、澳大利亚等国家，十分不利于中国粮食安全，应在巩固现有来源渠道的基础上，大力开发非洲、俄罗斯远东地区等粮食进口市场。如在俄罗斯远东地区采取租赁土地方式，在非洲采取农业合作方式，使两地成为中国粮食生产的有效补充。[11]另一方面，加大对国内有实力龙头企业的扶持力度，促使其成为贯通产业上下游的国际粮商；加快国内期货市场建设，增加农产品交易品种，提升农产品交易规模。通过提升中国在国际粮食市场竞争力，增强中国在全球粮食市场的议价能力。

（三）完善国内粮食价格应急体系

国内国际市场的一些突发事件都会引起国内粮食价格波动，因此必须完善粮食价格应急体系。一方面，要加强国内粮食储备体系建设，同时鼓励粮食加工企业、农村家庭进行粮食储备，不断丰富中国粮食储备层次，扩大粮食储备规模。加大对粮食储备系统的监督检查力度，确保三级粮食储备做到真储粮、储好粮。另一方面，完善粮食安全价格体系。根据居民消费水平、粮食生产和供应水平等因素，科学确定粮食价格的合理区间，当粮食价格在一定范围内波动时，政府不进行干涉，由市场进行调节；当粮食价格波动超出范围、可能对居民粮食消费等产生重大不利影响时，则启动粮食应急处置程序，迅速稳定粮食市场供应和粮食价格。[12]

（四）加强国内粮食市场体系建设

完善粮食市场体系可以激活市场主体活力，提高粮食价格政策的有效性和调控效果。要坚持粮食公共物品属性高于商品属性的原则，不断加强国内粮食市场体系建设。一方面，加强国内粮食主产区与消费区的联动，建立价格风险共担机制。鼓励国内粮食市场主体规模化经营，同时努力规范粮食市场秩序，加强对粮食交易行为的日常监管，严厉打击哄抬价格行为，增强市场主体对国家宏观调控政策的响应力度，保证国家粮食价格政策的有效性。另一方面，强化对工业用粮的管控。引导粮食加工企业合理控制精细加工及深度加工规模，加强对使用粮食制作生物能源的控制，绝不能任由市场资本侵占更多的口粮。杜绝粮食加工企业的浪费行为，鼓励其通过科技研发来提高粮食加工水平，更好地满足消费者需求。

（五）区分粮食品种完善粮价支持政策

中国粮食产量巨大、粮食品种众多，任何一个价格支持政策可能都意味着巨大的财政支出。应逐步改变以往粮食价格支持政策全国一刀切的做法，提高政策的针对性和有效性，以减轻财政负担。[13]一方面，针对不同地区、不同粮食品种种植情况，实施不同的价格支持力度。如对北方主产的小麦、南方主产的稻谷，可以划分南北两个区域，分别对两种粮食出台相应的价格支持政策，更好兼顾各地区粮食生产与消费实际情况。另一方面，针对不同粮食品种的公共物品属性和商品属性，给予不同的粮食价格支持政策。如对稻谷和小麦等事关中国粮食安全的主要粮食品种，应以保证其种植面积和产量为主要考量；对玉米等产量及市场化程度较高的非主要粮食品种，可以适当加快其市场化改革步伐，鼓励更多社会资本进入，切实降低财政负担。