新时代城市地摊经济治理的现实困境与创新路径

汪博文， 谢 菲

(福州大学 马克思主义学院，福建 福州 350108)

地摊经济作为现代社会重要的一种经济形态，成为凝聚城市人文精神与丰富居民日常生活的重要载体。随着社会全域性改革的纵深式推进，城市地摊经济发展成为学界关注的焦点。当前学界倾向于从政策供给、政府治理、行政监管等维度着手，基于公共管理学、社会学以及经济学等多元学科研究地摊经济治理问题。肖潇和张雪娇从马克思主义政治经济学视角，阐明了地摊经济发展及其治理的现实困境，并提出找准发展定位、推动地摊经济提质升级、健全社会保障体系等举措[1]。彭蛟等则基于DEMATEL研究方法对地摊经济治理进行实证分析，认为自治管理、摊位规划、信息备案、经营素质和资金支持为治理的关键影响因素[2]。此外，还有学者从流动性治理[3]、基层治理困境[4]等维度阐述对地摊经济治理的思考，深化了对新时代城市地摊经济治理的相关研究。概言之，学者们围绕地摊经济治理的目标设置、现实难题和价值取向，提出了前沿性、深刻性的治理举措，但相关议题研究视角较为微观且缺乏通盘考虑的全局性思维，在主体建构上更是偏向政府等官方主体，缺乏对治理主体协同共治的整体性分析。鉴于此，文章立足于新时代“保就业、保民生”的宏大背景，从整体性视角深入思考我国城市地摊经济治理的现实困境与创新路径，以期为创新地摊经济治理、推进我国城市治理现代化提供助力。

一、地摊经济及其价值效益

1.地摊经济的内涵

地摊经济作为古已有之的一种社会现象，并非是现代化社会所衍生的现实产物。我国古代地摊经济常常被理解为摊贩群体利用现有的社会产品在相对流动的空间内进行贩卖、销售的实践活动。在此过程中，地摊经济孕育出大批摊贩群体，并凝聚成具有特定精神内涵的摊贩文化。《现代汉语词典》对“摊”的释义为“摆开、铺平”，衍生出“分担”“碰到”等多种意义，亦指“设在路旁、广场上的售货处”。而“贩”的原意则为“(商人)买货”“贩卖”等，亦可指“贩卖东西的人”。就此，将“摊贩”释义为“摆摊子做小买卖的人”。而《辞海》对“摊”与“贩”的释义则为，“摊”为“摊子”之意。“贩”为“贱买而贵卖”，亦指“贩卖货物的小商人”。就此，对“摊贩”的解释则为“固定或流动设摊从事商品买卖或修理、服务的个体劳动者”。“经济”一词，则有“经世济民”之意，普遍意义上将其理解为“价值的创造、转化与实现”。而在现代工业革命推进生产力迅猛发展的影响下，地摊经济以多元化样态内化在流动性增快的社会空间中。就此，地摊经济更多被理解为，社会成员在一定公共空间内以相对固定或流动的方式进行贩卖而获得相应收入的一种经济形式。当前学界对于地摊经济治理的研究方兴未艾，有学者基于城市基层治理转型视角，将城市地摊经济治理理解为“地方政府如何治理或者规范流动摊贩的摆摊行为”[5]。

2.地摊经济发展的价值效益

(1)增加就业机会促进城市经济发展 在经济增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的相互影响下，城市治理的经济环境愈加复杂化[6]。在复杂环境的叠加影响下加剧了城市经济发展的下行压力。而地摊经济从业者较好规避了激烈的就业竞争压力，仅需少量的资金投入便能进行经营。在此背景下，城市地摊经济能为农村务工人员、城市下岗职工、失业人员等教育层次较低和职业技能缺乏的弱势群体带来更多的就业机会。而保障就业既是城市经济发展的基础与社会民生的根本，也体现了“以人民为中心”理念的实践自觉。在此现况下，发展地摊经济能舒缓城市空间就业压力、改善社会民生、有序推进稳就业，落实“六稳”“六保”等工作，进而增进城市经济高质量发展。

(2)丰富居民生活满足社会多元需要 地摊经济以独特多元的社会风貌渗透在城市空间中，成为公众日常生活的重要要素。一方面，地摊经济能够丰富居民日常生活。地摊经济具有便捷性、普惠性等特征，城市公众能够在相应的空间场域中购置相应的产品，满足居民日常消费需求。与此同时，地摊经济的发展赋予了社会成员体验多样化生活的现实可能，扩展了公众的生活视野。另一方面，地摊经济能为公众提供多样化的产品和服务。地摊经济往往因其商品价格相对低廉，能够降低城市居民的生活成本。在商场、超市、便利店等不能完全有效覆盖的情况下，地摊经济能够成为市场的有效补充。进而，地摊经济能丰富居民生活，满足社会多元需要。

(3)传承优秀传统文化提升城市软实力 地摊经济在一定程度上能成为传承优秀传统文化的隐性载体，在现代城市空间场域中潜移默化地发挥着传承与弘扬传统文化的重要作用。例如北京的“兔儿爷”、福州的“磨漆画”、武汉的“热干面”等耳熟能详的地摊经济产品内化在城市多元场域中，并塑造着城市别具一格的特色文化，而使传统文化生态景观在城市空间内得以最大限度留存。与此同时，地摊经济发展初具规模后，能利用现代工艺将优秀传统文化所赋值的产品进行规模化、个性化生产，扩展了城市传统优秀文化的宣传渠道，进而提升城市文化软实力，彰显现代城市极具特色的优秀传统文化价值。

(4)彰显城市温度凝聚城市人文精神 地摊经济是展现城市特有的精神风貌与人文情怀的重要外显。在列斐伏尔看来，现代城市“每一个信号形成一种规范，精确得像一个计算器，规定着行为模式”[7]，这无疑淡化着空间生活共同体的功能特性。由此，如何让城市重燃“人间烟火”成为当前创新城市治理的重要考量。近年来，随着“地摊”“创意市集”等接地气的词汇频频出现在公众视野中，地摊经济展示出了浓厚的文化气息。就此，社会成员能够通过地摊经济感受城市空间所蕴含的风土人情、社会风俗等文化因素，让现代城市更加“暖人心”，进而通过发展地摊经济能够塑造良好的城市形象，增添城市空间的“烟火”气息。

二、地摊经济治理的现实困境

1.治理理念较为滞后

治理理念作为提升地摊经济治理实效的内涵性要素，发挥着持续性功用影响治理的整体过程。治理理念较为滞后在实践中主要体现为治理“实然”与治理“应然”间的堕距，而影响地摊经济治理的实质效果。治理理念较为滞后主要表现为两个方面。其一，传统地摊经济治理思维影响较大。我国对地摊经济治理地探索大致经历了“干预式”治理到“取缔式”治理再到“包容式”治理的转变，但在实际治理中由于受“管制”“干预”等传统思维影响，难以实现对地摊经济治理的优化升级。甚至在多数实践中，因管制惯性思维影响，城市地摊经济治理仍是以“取缔式”治理为主。有观点认为，“取缔式治理思维带来了大量社会问题，亟需新的治理思维化解‘摊’治理这一复杂性和矛盾性命题。”[8]其二，协同治理理念在实践中弱化。当前我国地摊经济治理仍是呈现以行政力量为主导、社会力量参与不足的局面。政府作为地摊经济治理的官方主体既要考量社会组织、企业等社会力量无法实现高效治理的实际，亦需防止治理官方主体陷入低效、失效现况，这一矛盾使得治理“越位”与治理“缺位”等错位现象时有发生。由此，治理主体将使地摊经济治理陷入碎片化、零散化的治理窘境。故而，治理理念滞后已成为当前创新城市地摊经济治理的隐性阻碍。

2.治理体制机制构建欠佳

体制机制作为提升地摊经济治理水平的关键性因素，发挥着统筹治理全局、提升治理实效的重要作用。治理体制机制构建欠佳主要体现为：在当前城市空间流动性增大与内在矛盾隐性化的双重影响下，原有的治理体制机制与治理现实需要易产生不适用状态。治理体制机制构建欠佳主要表现为两个方面：其一，多元协同治理的制度设置有待完善。随着治理主体的内涵与外延愈加清晰化，初步构建出党、政、企、社等协同共治的整体格局。但在地摊经济治理实践中，由于传统制度设置强化了党政等官方治理力量，间接弱化了社会力量的治理参与，逐步将社会组织、公众等非官方治理主体疏远化而影响实际的治理效果。其二，网格化的治理机制占据主导地位。以“条块化”为内在逻辑的网格化治理机制虽便于统筹整体，但随着社会矛盾愈加复杂化、隐性化，“条块化”治理机制无法实现地摊经济治理的协同联动，致使地摊经济治理效果弱化。有观点认为，网格化治理造成了“过度治理和治理真空同时并存的窘境以及‘强化行政而弱化治理’的内在缺陷”[9]，衍生出滞后性、碎片化等治理问题，陷入了“一管就死、一放就乱”的两难局面。故而，如何优化多元协同治理机制、推进“网格化”治理向“网络化”治理转变成为当前创新城市地摊经济治理的关键核心。

3.治理目标偏位

随着城市空间流动性增大，治理目标偏位成为地摊经济治理创新的现实难题。治理目标偏位主要体现为：在城市空间要素的交互影响下，地摊经济治理的预期目标与实际目标逐步偏离，而深化地摊经济治理的难度。治理目标偏位主要表现为两个方面：其一，消费保障问题推进治理目标偏位。在生活中由于缺乏监督规范使得地摊经济产品质量良莠不齐，极易出现消费安全问题，而地摊经济流动性经营的特性更容易成为假冒伪劣产品的集散中心，消费保障问题将客观上使得治理目标出现偏位现况。由此，因监管难度增大、产品溯源困难等条件限制使其成为地摊经济治理的难点。第二，空间秩序问题引发治理矛盾深化目标偏位。地摊经济治理显性目标是解决空间秩序问题，营造良好的城市空间环境。但由于地摊经济主要集聚于医院、学校、小区、公园等人流量较大的空间内，这些区域常常出现影响城市整体风貌的油污、纸屑等废料垃圾，同时地摊经济的叫卖声、吆喝声等也对居民日常生活形成一定程度的干扰，产生新形势下的“邻避冲突”问题，影响治理目标的实现。由此，治理目标偏位成为地摊经济治理最为突显的难题所在。

4.空间竞争矛盾突显

化解空间矛盾是实现城市善治的内在要求。空间竞争矛盾突显主要体现为：在城市空间要素系统化环境中，因地摊经济的迅猛发展加剧了相关从业者间竞争矛盾，而使地摊经济治理效果不佳。空间竞争矛盾突显主要表现在两个方面：其一，地摊经济与门店经济间的失序竞争。由于地摊经济的经营成本、经营风险较低，无形中给门店经营带来巨大的竞争压力。究其原因，在地摊经济迅猛发展的背后，折射出门店经济与地摊经济间的竞争，甚至在多数情况下地摊经济会持续下压利润空间，与投入成本较大的门店经济进行价格竞争。由此，循环往复的恶性竞争将扰乱常态化的市场运行机制和秩序，引发地摊经济与门店经济间的竞争矛盾。其二，地摊经济间的失序竞争。由于地摊经济主营业务涉及诸多领域，特别在城市需求多样化的背景下极易加剧地摊经济从业者间的矛盾。究其原因，地摊经济从业者想要从行业竞争中脱颖而出，从复杂市场环境中分一杯羹。诚然，在地摊经济实际治理中，诸多复杂化的要素规制难以对其进行规范引导，容易致使行业恶性竞争成为常态，甚至出现为争夺市场高地引发群体性事件等显性矛盾，而使空间矛盾陷入难以根治的两难境地。就此而言，空间竞争矛盾突显成为地摊经济治理的重要难题。

三、新时代地摊经济治理的创新路径

地摊经济作为衡量新时代城市善治水平的重要载体，地摊经济治理水平影响着我国城市治理现代化。为提升城市温度、彰显城市“烟火”气息，创新地摊经济治理应基于治理理念、治理机制、治理方式、治理经验等维度推进新时代地摊经济高质量发展。

1.秉持嵌入式柔性执法的治理理念

治理理念内化在地摊经济治理全域中，并对治理预期、治理行为举措、治理综合评价等整体治理过程产生显著影响。因而，创新地摊经济治理应秉持嵌入式柔性执法理念，为引导地摊经济良序发展奠定理念基石。第一，坚持将嵌入式理念内化到治理实践中。有观点认为，“政治嵌入和社会嵌入的双重嵌入方式能有效整合社区资源，吸纳多方力量参与基层社会治理”[10]，整体提升了城市治理水平与治理能力。随着嵌入式理论与实践的深入探索，多元力量嵌入城市治理已成为治理创新的典型范式被加以广泛运用。不少城市在治理实践中通过融合党、政、企、社、民等力量，实现了“自上而下”与“自下而上”双向嵌入式，提升了地摊经济治理的灵活性与高效性，满足了公众对城市社会生活的多元化需要。第二，秉持柔性执法理念。当前上海、成都、杭州、苏州等城市相继出台了柔性执法的相关政策文件，旨在营造服务与引导地摊经济良序发展。就此，在实际执法中，以说服教育、劝导示范等柔性方式增强了地摊经济治理的自觉性。通过柔性执法诠释了城市以人民为中心的核心发展理念，“倡导以激励、协商为主的柔性监管机制”[11]。此外，还有诸多城市结合实际，打造“文旅+地摊经济”“自媒体+地摊经济”等品牌特色。由此，既丰富了居民的日常生活状态，亦能为地摊经济的品牌化、特色化发展提供创新思路。就此而言，秉持嵌入式柔性执法的治理理念能为创新地摊经济治理奠定理念基础，深化新时代创新城市地摊经济治理的实质内涵。

2.优化多元主体协同共治的治理机制

结合地摊经济治理的实践探索经验，我国逐步构建起多元主体协同共治的机制设置，为有序引导与规范地摊经济发展奠定了制度基础。第一，明确多元治理主体各自功用发挥。随着城市治理主体要素愈加明确化，在治理实践中更需明确党、政、企、社、民等主体的独特效用，以治理“有位”助推城市地摊经济良序发展。就此，城市地摊经济治理必须明确多元主体的功用发挥，才能以治理“有位”营造地摊经济发展的健康环境，进而推进我国城市治理现代化服务。第二，搭建多元治理主体协作平台。治理主体功用的明确化是提升地摊经济治理实效的前提基础，而更为重要的是如何在治理实践中运用系统思维化解地摊经济引发的潜在风险。就此而言，搭建多元协作平台是深化多元协同共治格局的创新路径。换言之，就是在治理实践中锻炼党、政、社、群等多元主体相互协同合作的治理默契，凝聚政府、市场与社会等力量形成治理合力化解潜在的风险隐患，以治理“有为”规避单向管制的缺陷，打造新时代城市地摊经济治理共同体。就此而言，坚持治理“有位”与治理“有为”的辩证统一，优化多元主体协同的治理机制能为城市地摊经济发展奠定制度基础，推进地摊经济高质量发展。

3.构建网络化精细化的空间治理方式

网络化精细化治理是对粗放式治理的发展创新，亦是新时代推进治理现代化的内在要求。就此，实现对城市地摊经济的高效化治理应构建网络化精细化的空间治理方式。第一，构建网络化的空间治理方式。在地摊经济治理实践中，网络化的治理方式要求发挥政府在治理过程中的负责作用，同时调动企、社、民等社会力量参与治理的积极性，以深化多元治理主体间的协同合作。在治理过程中，需要深化多元治理主体间的协同配合，以“矛盾点”为着手、以协同联动为要求、以化解矛盾的最优解为目标，进而解决地摊经济发展引发的潜在矛盾。由此，网络化治理方式能主动向社会增权赋能、激发城市治理主体的治理积极性，形成了引导、规范、监督地摊经济发展的共建共治共享新样态。第二，构建精细化的空间治理方式。“精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越，代表着城市治理现代化的基本方向。”[12]在治理实践中，上海市率先通过强化“物联、数联、智联”一体化建设，构建“1+N”智能化治理平台，将地摊经济等纳入精细化治理的数据终端中，便于精准发现并解决地摊经济所衍生的实际问题。近年来杭州市的“城市大脑”建设、福州市的“数字中国”建设等城市项目规划，相继开启了治理模式的创新性探索，取得了显著的治理成效，推进了地摊经济的精细化治理。就此而言，构建网络化精细化的空间治理方式能为城市地摊经济发展提供创新动力，彰显新时代地摊经济治理的水平能力。

4.借鉴地摊经济治理的实践经验

地摊经济在城市现代化进程中不断发展，域内外长期实践所形成的地摊经济治理经验能为我国地摊经济治理创新提供借鉴参照。就此，实现对地摊经济的高效治理应积极借鉴域内外相关实践经验。第一，积极借鉴国内地摊经济治理的先进典型。近年来，为展现城市空间的“烟火”韵味，上海、南京、郑州等城市相继出台政策文件，主张为地摊经济“松绑”以探索地摊经济发展新模式。而在地摊经济治理实践中，各地城市因地制宜构建治理方案，主要表现在调动城市空间多元要素、优化体制机制设置、探索“互联网+”模式等诸多方面，为地摊经济治理创新提供典型案例。第二，积极吸收域外地摊经济治理的现实经验。因域外不同国家的国情与地摊经济发展程度有所差异，地摊经济治理模式日趋呈现多元化态势。其中，以韩国的引导式治理模式、英国的许可证式治理模式、泰国曼谷的放任式治理模式较为显著。通过分析域外治理实践，不难发现，除了政府作为官方管理机构发挥监管作用，社会组织作为非官方力量的功用发挥亦十分显著。如印度的SEWA(妇女自营就业组织)、菲律宾Cebu(宿雾市)的摊贩联盟(CCUVA)等社会组织在地摊经济治理中非常活跃。社会组织作为沟通政府与居民的重要桥梁，能够作为“民心桥”疏解诸多潜在的矛盾冲突，进而培育健康的地摊经济发展环境。就此而言，域外地摊经济治理存在公私部门的有效互动与高效合作、灵活正向的政策与资金支持等显著特征，能为我国创新地摊经济治理提供重要参考。故而，积极借鉴治理实践经验能为实现地摊经济高质量发展提供有益借鉴。