新时代基层治理效能提升路径探析

□陈发桂

［中共广西区委党校（广西行政学院），广西 南宁 530022］

治理有效是基层治理效能提升的根本目标，基层治理效能提升是治理有效的内在要求。基层治理位于国家治理“末梢”，是国家治理的基石，也是国家治理的“最后一公里”。“九层之台，起于累土。”没有新时代基层的治理有效，就不会有整体意义上的国家治理体系和治理能力现代化。2020年12 月7 日，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》，提出依法有效化解社会矛盾纠纷。强调要坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，加强矛盾排查和风险研判，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾纠纷化解在基层。2021年4月28日，中共中央、国务院出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，强调要提高基层平安建设能力，发展“枫桥经验”，乡镇街道需建立矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。党的十九大报告提出乡村振兴战略，确立“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为乡村振兴战略实施的总要求［1］。随着新时代法治社会建设的推进和“治理有效”作为乡村振兴战略实施总要求之一的提出，基层社会矛盾纠纷的有效化解已经成为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和关键环节，表明新时代基层治理已经不是有没有的问题，而是能不能实质性解决社会矛盾纠纷实现治理有效的问题。基层治理有效是在坚持以人民为中心的发展理念下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域大力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围，着力化解与人民群众权益密切相关的社会矛盾纠纷，促进基层治理体系和治理能力的现代化。社会治理效能事关国家安全、社会安定和人民安宁，事关社会和谐稳定。保持国泰民安的社会环境，必须持续提升社会治理效能［2］。党的十八大以来，习近平总书记对平安建设高度重视，提出了建设平安中国的战略目标，明确了坚持源头治理、系统治理、依法治理、综合治理的总体思路，为基层治理效能的提升提供了根本遵循和行动指南。具体而言，就是从以下四个方面入手：一是坚持源头治理。贯彻落实“三到位，一处理”的治理原则。二是坚持系统治理。健全和完善自治、法治、德治“三治融合”的乡村社会治理体系。三是坚持依法治理。运用法治思维和法治方式破解基层治理难题。四是坚持综合治理。打造共建共治共享的社会治理格局。

一、坚持源头治理：贯彻落实“三到位，一处理”的治理原则

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对新形势、新任务、新挑战，如何坚持源头治理实现矛盾不加深、不激化、不越级上传到上级行政单位，考验着基层社会治理体系和治理能力现代化水平。信访是社会矛盾纠纷最集中的诉求表达方式，也是基层治理有效面临的最大挑战。习近平总书记就信访工作提出的“三到位，一处理”的重要指示精神，是坚持源头治理实现基层治理有效的根本遵循和行动指南。“三到位，一处理”的核心是如何通过做到“三到位”来实现矛盾纠纷的案结事了，如何通过“依法处理”来杜绝违法行为被效仿的现象发生，体现的是做实做细的工作要求和工作作风，要求社会矛盾纠纷化解动作精细化、谋事具体化，排斥大而化之、笼而统之，体现了坚持以人民为中心的基层治理工作理念。

（一）对于诉求合理的，问题解决要到位

信访当中有相当一部分信访诉求本身是合理的，只有把问题解决到位，才能防止小问题拖成大问题，防止反复上访甚至矛盾激化的结果，真正将矛盾纠纷解决在当地，解决在萌芽状态，实现源头治理的成效。比如，关于农村外嫁女能否享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿的权利，是当前农村基层治理中容易引发复杂矛盾纠纷的问题，处理不好容易引发外嫁女反复上访并激化农村社会矛盾。这一问题的核心就是如何正确界定外嫁女的集体经济组织成员资格。目前，我国对于农村集体经济组织成员的界定，尚未有明确统一的法律规定，实践中特别是对外嫁女及其子女的身份认定争议较大、较为复杂。一般讲，外嫁女的集体经济组织成员资格的判断，以及能否因此享受与其他村民同等待遇，获得安置补偿，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑。只有综合考量上述界定集体经济组织成员资格的诸多要素，才能甄别出哪些外嫁女真正具有集体经济组织成员资格，对于这些外嫁女提出安置补偿的合理要求，才能解决到位。但一些地方以“我国实行农村村民自我管理、自我教育、自我服务即村民自治的基本社会政治制度，政府对属于村民自治范围内的事项履行的是指导、支持和帮助职责。对于村集体所得收益的使用分配、土地承包经营方案、征地补偿费的使用分配等涉及村民利益的事项应由村民会议讨论决定”为由，对外嫁女提出的合理安置补偿诉求，仅以“村民自治”为由，把村民代表大会决定的意见作为不予安置补偿外嫁女的唯一依据，从而引发外嫁女反复上访事件的发生，难以从源头上有效化解此类矛盾纠纷。

（二）对于诉求不合理的，解释说明要到位

习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时强调：“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”［3］解释说明到位其实就是解开当事人的“心结”。常言道，“心结”不解，思想难通。对于提出诉求不合理的当事人，要解开其“心结”，必须要做到解释说明到位。何谓“到位”，那就是真正把法理情说到当事人的心坎上，入法入情入理让其心服口服，从而彻底放弃不合理的诉求。基层党员领导干部必须带着深厚的感情，设身处地为当事人着想，真诚与当事人进行沟通，才能实现以理服人、妥善化解矛盾纠纷的最佳效果。习近平总书记作出重要批示称之为“新时期公正为民的好法官”邹碧华同志，就是身体力行践行从解开当事人的“心结”来化解矛盾纠纷的典范。2008年9月，发生了一起案件：沃根生83岁的老母亲居住的阁楼起火，老人不幸葬身火海。沃根生悲痛不已，认为物业公司应对火灾承担责任，于是将物业公司告上了法庭。但由于缺乏证据，沃根生最终败诉了。他不服，一年接着一年上访，哪怕大过年的也坐在信访接待处。邹碧华得知这个情况后，主动接待了沃根生。事后他对信访法官说：“这个案子的判决没有问题。但我们做法官的既要善解法律，也要善解人意。这样一位60 岁的老人为了母亲的事四处奔波，我们一定要将心比心，要让他感受到法律对人格、对情感的尊重，这才是法律真正强大的力量。”在邹碧华的直接指导下，信访法官联系了街道、电力、消防等多个部门，为沃根生仔细分析了起火原因，并协助沃家修缮了阁楼［4］。解开了沃根生老人上访的“心结”，信访问题也就彻底解决了。不可否认，在走完法定程序后，少数涉诉信访当事人往往只关注裁判的最终结果，而对裁判的具体过程、理由和证据采信全然不顾，尤其容易在事实认定方面“钻牛角尖”，固执己见，听不进任何善意的意见，这就更需要与他们真诚进行沟通，不仅要从法理上解释到位，对于一些事实的认定需请专业人士从专业的角度来解释，对于情理方面的问题则应当请无利害关系的其他息诉罢访的当事人来现身说法，这样才能说到当事人的心坎上，从源头上化解此类涉诉矛盾纠纷。

（三）对于生活困难的群众，帮扶救助要到位

解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是党和政府全心全意为人民服务这一根本宗旨的最好体现。在基层治理过程中，生活困难问题虽然不直接是矛盾纠纷问题，但如果不及时有效解决因生活困难所滋生的矛盾，纠纷难以避免。对于生活困难的群众，要帮扶救助到位，才能从源头上防范矛盾纠纷的发生。何谓“帮扶救助到位”，就是对那些生活困难的群众帮扶救助要及时、有效，才能解决其急难愁盼的生存问题，不能因为生活困难而陷入孤立无助的绝境。由此可见，到位的帮扶救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，关系民生、连着民心，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。习近平总书记对困难群体帮扶救助的一系列重要指示精神，充分体现了他一以贯之关心困难群体的社会治理思路，对于困难群体的帮扶救助从来都是及时有效的帮扶救助。1992年4月14日，时任福州市委书记的习近平同志在郊区现场办公，带领一批干部做接访工作。当时有一个70 岁的老太太就找到接访地点来了，老太太跟习书记说，自己生活很困难，老伴儿早就去世了，两个儿子先天性失明，一家3 口只靠她一个人种地生活，非常艰难。老太太含着泪水在那里说，习书记一直表情凝重地倾听。老太太讲完后刚一离开，习书记当即就把市里、县里、镇里三级单位的相关领导，还有福州市福利院的领导叫过来，指示他们把老太太的两个儿子收进福利院生活，老太太日常生活的费用由县、乡、村三级各负担三分之一，事情只用来几分钟就布置妥当了［5］。当前，在还有诸多影响基层治理有效的民生保障短板，只有及时、有效地对困难群体进行帮扶救助，才能从源头解决影响基层治理有效的矛盾纠纷隐患。

（四）对于行为违法的个别人，要依法处理

在基层社会治理过程中难免会出现一些“以闹牟利”的违法行为，对于此类违法行为，必须坚持依法处理，才能从源头上杜绝此类现象的不断发生。例如，对先后出现的“医闹”和“校闹”行为，相关部门通过出台有针对性的意见、方案、通知，坚持依法处理绝不姑息的原则，取得了很好的治理效果。过去，全国各地反复出现的“医闹”行为不仅严重干扰正常医疗秩序，而且其行为没有得到依法处理所产生的示范效应对社会治理带来极大的负面影响。自2014 年以来，中央各部委相继出台了一系列意见、方案、通知，如《关于依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见》《关于严厉打击涉医违法犯罪专项行动方案》《关于对严重危害正常医疗秩序的失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录》等，“医闹”问题在全国范围内得以根本性改观，基层治理中关于“医闹”这一难题得到有效解决，这与卫健部门等相关部门坚持“对于行为违法的，要依法处理”的原则密不可分。2019年，教育部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等五部门共同发布《关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》（以下简称《意见》），明确了8 种“校闹”行为，要求建立多部门协调配合工作机制，健全学校安全事故预防与处置机制，依法打击“校闹”行为。《意见》借鉴治理“医闹”做法，结合教育领域特点，针对实践中“以闹取利”和一些地方部门为息事宁人无原则给“校闹”赔钱的状况，强调“闹也不赔”，明确禁止不顾法律原则的“花钱买平安”行为。

二、坚持系统治理：健全和完善自治、法治、德治“三治融合”的乡村社会治理体系

党的十九大报告首次针对农村基层治理提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。在基层社会治理中，自治、法治、德治虽然所具有的功能各不相同，但彼此之间是可以贯通、结合的一个有机治理体系，为了实现基层治理有效目标，必须在“三治融合”的基础上坚持系统治理。就自治、法治、德治三者之间的内在逻辑关系而言，自治是法治和德治的基础，法治是自治的边界和保障，德治是自治和法治的补充。“三治融合”不是自治、法治与德治的简单加总和随意组合，而是因时因地制宜，激活整体功能、系统功能的有机契合过程。在这个意义上，自治、法治、德治“三治融合”，就会降低基层社会事务的治理成本，形成靶向治理的合力，提高治理效率，实现治理有效目标［6］。

（一）将全过程人民民主落实在自治过程中，有效协调基层利益关系和疏导基层社会矛盾

全过程人民民主，是党百年奋斗进程中团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是党不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过全国人民代表大会《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》，与时俱进地把“坚持全过程民主”写入国家法律［7］。习近平总书记强调：“要把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节贯通起来，不断发展全过程人民民主，更好保证人民当家作主。”［8］在基层治理过程中将全过程人民民主落实于自治过程，目的就是通过建立让广大居民或村民参与社区村庄的规划、决策、执行、监督、评估等重大事项的有效机制，让广大居民或村民的全过程参与成为基层人民民主的现实运作机制体系，有效提升人民全过程参与社区和村庄事务管理的质量，确保基层自治的有效性，以此协调好基层利益关系和疏导基层社会矛盾。基层既是产生利益冲突和社会矛盾的领域，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“出口”，与老百姓各项权益密切相关的社会矛盾纠纷复杂多变，因此，实现基层治理有效主要靠发挥好基层自治的作用，将全过程人民民主落实于自治过程，这是宪法和相关法律的规定，也是基层治理的现实要求。例如，浙江省长兴县李家巷镇广福桥村2019 年以前一直是一个让当地政府头痛的村庄：因为管理混乱，村书记和主任相继被免职，村级事务运行无序，群众对村集体“三资”管理极不信任，干群关系十分紧张，导致信访举报不断。据长兴县李家巷镇纪委书记钱永权介绍：“群众反映的相关问题，我们都进行了调查，可以说反映的问题大部分是失实的，但是群众疑虑很深，认为村里一定有‘猫腻’。”村里虽然有村务公开栏，但大多设置在村委会办公场所，老百姓专程去看很不方便，在公开栏前看的时间久了，怕村干部对自己有意见，而且公开内容以财务报表为主，没有一定财会功底的人只能看“热闹”，很难看出“门道”。这种群众不愿看、看不懂的公开模式，实则是在自治过程中没有能有效保障老百姓的民主管理和民主监督等民主权利所致。在设置了“村务e 点通”后，基层治理得到了根本性的改观。“村务e 点通”不是APP 也不是微信公众号，而是一张贴在每家每户门口的“二维码”。不用注册、无需关注，只要打开微信扫一扫就可直接进入本村界面，内设村情简介、两委班子、群众关注、举报投诉、群众互动等五大板块，主要公开“三资”管理、民主决策、村级工程招投标等内容。群众可以直接对村级事务运行情况进行点评、曝光以及投诉举报等，后台直通乡镇（街道）有关条线和纪委。现在村民有问题都会第一时间在“村务e 点通”里进行咨询或者反映，不仅信访举报数量减少，普通信访件和“12345”政府热线投诉也出现了大幅下降［9］。“村务e 点通”平台的开通，实则是“互联网＋全过程人民民主”在村民自治过程中的深度融合，让每一位村民都充分享有民主管理、民主监督和民主决策等权利，对基层干部形成了强有力的监督，真正实现了基层治理中自治、法治、德治的有机融合。

（二）发挥法治引领、规范和保障作用，推进基层治理法治化和规范化

随着新时代社会主要矛盾的变化，同时随着涉及群众切身权益的一些机制的重建、调整，给基层社会治理带来更多问题，各种社会矛盾相互交织、相互作用、日益复杂，有关部门化解社会矛盾，预防、处置群体性事件的难度加大。将全过程人民民主落实于村民自治过程，固然可以保障村民民主权利的有效实现。但实践中村民自治往往简单化为多数人决策，少数人对多数人的服从。在这个意义上，如果没有法治作为自治的边界和保障，基于多数人利益考量下的自治可能导致对少数人合法权益的侵害，甚至出现基层治理过程中相关部门以牺牲少数人的合法权益为代价来认同多数人实施实现自身利益行为的倾向。因此，充分发挥法治的引领、规范和保障作用，目的就是为了解决自治语境下多数人的肆意行为问题，为自治在实践中的运行秩序套上了“制度化”的牛鼻子，将自治的运行限定在法治范围内有效地发挥自身的治理功能。在基层社会治理中，法治作为自治的边界和保障，其引领、规范和保障功能主要体现为：一是发挥好法治的引领功能，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动村民自治的各项工作。法治不仅要注重引领村民自治中的“多数人”，防止其侵害“少数人”的合法权益，推动形成办事依法的良好秩序。也要强化对“少数人”行为的引领，推动遇事先找法而不是先找人的良好习惯，将矛盾纠纷纳入法治轨道解决，形成化解矛盾靠法的良好法治环境。二是发挥好法治的规范功能，实现村民自治的规范化、法治化。发挥法治对自治的规范功能要注重两个方面的着力点：一方面，要注重发挥宪法和法律法规以及司法解释的规范作用。将宪法关于规范公权力运行和保障公民权利的基本原则和基本精神贯彻落实到自治过程中，突出宪法在自治运行中的权威性。将《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》以及相关的司法解释贯彻落实到自治的全过程，既保障自治的有效运行，也防止借自治之名侵害村民合法权益的现象发生。另一方面，要注重发挥司法的规范功能。要充分发挥司法在规范自治行为、保障自治秩序、提升自治效能和推进基层治理现代化中的重要规范监督约束作用。对自治过程中妨碍自治行为和侵害村民合法权益的行为，特别是破坏选举行为和侵害外嫁女和未成年人等社会弱势群体利益的行为，司法机关要及时立案、依法裁判、强化执行，为基层自治行为的有序运行发挥好司法的规范功能。三是发挥好法治对自治的保障功能，实现高质量、高水平的基层治理。具体而言，法治的保障功能体现为：依法、合理构建村民有序参与的各项机制，充分保障村民知情权、参与权、表达权和监督权等各项自治权利的行使，在选举、协商、决策、管理、监督等各个环节将其民主权利落实到位；推进信息公开、决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，打造透明自治运行体系。最终形成“坚持以法治标准来评价基层社会治理，以法治秩序的实现作为基层社会治理的目标，确保在法治轨道里实现基层社会良治的法治化过程。”［10］

（三）发挥德治的教化作用，引领乡风文明新风尚

德治即是以道德准则来引导人们的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式，道德准则的引导是一种非正式制度约束，是对法治规范、引领和保障的补充。在乡村振兴和基层治理过程中，培育良善的村风民风、加强和改善乡村治理，德治具有基础性作用。充分发挥德治在基层治理中的协调、约束、凝聚、激励等作用，积极探索新时代德治融入基层治理的新途径，使之责任化、具体化、持续化，推动讲道德、尊道德、守道德、修道德转化为群众日常行为自觉，初步实现从局部美到全域美、外在美到内在美、环境美到人文美、形象美到制度美的成果扩大，更好地满足人民群众对美好生活需要。通过开展“道德模范”“最美家庭”等评选活动，发挥身边榜样示范带动作用，发挥乡贤道德感召力量，促进农村社会和谐稳定，涵养守望相助、崇德向善的文明乡风。持续推进德治的教化作用，大力弘扬中华优秀传统文化和文明风尚，依托村规民约等褒扬善行义举、贬斥失德失范，推进乡村移风易俗，唱响主旋律，育成新风尚。

三、坚持依法治理：运用法治思维和法治方式破解基层治理难题

法者，治之端也。法治是一个国家发展的重要保障，是治国理政的基本方式。在基层社会治理中，法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，也是基层社会治理的基础性保障。基层是各种利益关系的交汇点，各种社会矛盾的集聚点，加强社会建设的着力点和党夯实执政根基的支撑点，要突出依法治理这个根本。在新时代，社会转型的加剧、居民心态的变化、民生问题的繁杂等，使基层社会治理面临诸多问题和挑战，推动基层社会治理水平迈上新台阶，从容应对现实挑战及有效化解矛盾和问题，成为实现人民安居乐业、社会安定有序的重要保障。只有坚持依法治理这个基本原则不动摇，把基层治理纳入法治化轨道，把法治思维和法治方式融入基层治理全过程、各方面，才能做到基层党组织全面过硬、基层政权全面巩固、基层社会和谐稳定［11］。为此，基层干部在想问题、作决策时，要善于运用法治思维谋划基层治理工作，用法治方式推动基层治理创新，才能从根本上有效破解基层治理难题，提高基层治理效能。

（一）要善于将法治思维融入基层治理工作中，为提高基层依法治理效能谋篇布局

在坚持依法治理过程中，首要条件就是基层党员领导干部要善于将法治思维融入基层社会治理工作中，形成以法治的信念认识事物、判断是非、解决问题的思维方式，为提高基层依法治理效能谋篇布局。党的十八大以来，习近平总书记在很多重要场合多次提到“法治思维”在社会治理中的重要作用和具体运用。2013年10月，在坚持和发展“枫桥经验”的批示中，习近平总书记指出：“要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。”［12］在2014年1月7日召开的中央政法工作会议上，习近平总书记再次提到“法治思维”的问题。他明确要求“要善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用”［13］。因此，在运用法治思维谋划基层治理工作时，必须注重治理行为的合法性、治理程序的正义性和治理结果的可接受性。首先，要注重治理行为的合法性。对于基层治理主体而言，要注重将“法定职责必须为，法无授权不可为”作为一项基本行为准则。作为公权力行使者在具体治理过程中不得为自己法外设定权力，不得在没有法律法规依据的情形下作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。对于参与基层社会治理的人民群众而言，治理主体要树立“法无禁止即可为”的基本信念，以此强化公民权利保障的意识，并积极付诸基层社会治理的实践。其次，要注重治理程序的正义性，充分发挥正义程序在基层治理有效中的促进作用。在矛盾纠纷处理过程中，即使是非曲直已经非常清晰明了，也要注重程序上正义性，让整个处理过程公开、公平、公正。如果程序正义在处理过程中没有得到有效彰显，将会严重影响处理结果的公信力。运用法治思维谋划基层治理工作，在涉及群众重大权益时，必须把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为治理过程中不可或缺的法定程序，以突出程序正义在治理过程中的重要性。最后，要注重治理结果的可接受性，体现治理的人民性。对于基层治理的结果，要以人民群众接不接受、满不满意、支不支持作为基本的评判标准，而不是以自己的主观臆断作为评判标准，这是法治建设为了人民、依靠人民、造福人民的具体体现。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。我们只有运用好法治思维谋划基层社会治理，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉的各方面要求落实到基层治理全过程，切实保障社会公平正义和人民权利，人民群众的获得感成色才更足、幸福感才更可持续、安全感才更有保障，才能不断打牢和巩固基层社会和谐稳定的法治根基。

（二）要善于运用法治方式推动基层治理创新，推动基层依法治理落到实处

在处理复杂棘手的矛盾纠纷时，要善于运用法治方式推动基层治理创新。要充分结合所在区域的实际情况，将“枫桥经验”与本区域的实际情况相结合并进行适度改造和再创新，使“枫桥经验”在本区域社会治理中发挥其最大效能。坚持多元纠纷化解机制的升级换代，把调解仲裁、行政复议、司法诉讼等手段进行有机结合，有效形成多元化解机制的靶向合力，最大限度地把矛盾化解在事发的前端、消除在争议的未发、处置在激化的萌芽，避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演化成突出矛盾问题。要增强群众的法治观念和依法办事能力，就必须加强普法宣传的实效性和针对性，不断创新普法工作的形式和载体，使法治成为人们的思维方式、工作方式和生活习惯，让全面依法治国成为广大干部群众的自觉信念和自觉实践。

四、坚持综合治理：打造共建共治共享的社会治理格局

党的十九大报告对新时代社会治理作了与时俱进的科学表述，提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，体现了党对社会治理内在规律的科学认识和深刻把握。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”。从治理主体、治理路径、治理目标三个维度深化了对提高基层社会治理效能的认识，体现了提高基层社会治理效能的内在逻辑和要素构成，对于实现基层社会治理有效理念科学化、结构合理化、方式精细化，彰显中国特色社会主义治理模式的优势，具有十分重要的意义［14］。

（一）“共建”解决的是提高基层治理效能“依靠谁”的问题

在多元共治视角下，基层社会治理不只是公权力机关的责任，而且是社会各方的共同责任。传统意义上，公权力机关在基层社会治理中具有绝对权威，占据大部分治理权力及治理资源，但随着现代社会的发展和进步，公众不再局限于被治理的角色，参与社会治理的意愿进一步增强。同时，各类社会组织正在逐步发展壮大，在基层社会治理中协同治理的作用得到充分彰显，也逐渐成为基层治理中的一个重要主体。基于此，多元共治模式下的“共建”理念应运而生，吸引多元主体共同参与基层社会治理。随着现代社会的快速发展，“共建”的观念在基层治理过程中逐渐深入人心。“共建”治理模式改变了传统的公权力机关单一化解社会矛盾纠纷的状况，让不同社会主体通过民主、协商的方式参与基层社会治理，大大提升了矛盾纠纷化解的效率和公信力。以此，基层政府要营造良好的“共建”氛围，与不同主体建立起沟通协作机制，吸纳更多的社会主体参与到基层治理当中，为实现基层治理有效注入强大的主体活力。

（二）“共治”解决的是提高基层治理效能如何有效开展的问题

“共治”不仅要在具体的基层治理中贯彻落实“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”这一社会治理体制，更要加强中国特色社会主义法治体系建设，将“共治”的理念融入法律规范体系建设中，真正通过法律规范体系的完善实现良法善治。例如，高空抛物、高空坠物一直是悬在城市上空的痛，由于空中坠物致人伤亡的悲剧以及财产损失的事例在全国各地时有发生，每一次事件都会引发公众对于如何彻底治理这一社会难题的热议和期盼。2021 年1 月1 日起正式实施的《中华人民共和国民法典》在侵权责任法等相关规定的基础上，基于“共治”的理念，其中第一千二百五十四条第一款规定，禁止从建筑物中抛掷物品。该条款明确了禁止高空抛物将成为每一个人应当遵守的法定义务。第一千二百五十四条第二款规定，物业服务企业等建筑物管理人应当采取必要的安全保障措施防止前款规定情形的发生；未采取必要的安全保障措施的，应当依法承担第一千二百五十四条第二款未履行安全保障义务的侵权责任。该条款明确了物业服务企业等建筑物管理人在“共治”高空抛物中的责任和义务。第一千二百五十四条第三款规定，发生本条第一款规定的情形的，公安等机关应当依法及时调查，查清责任人。该条款首次明确了在“共治”高空抛物中公安等机关的调查权与调查义务，从而最大限度地提高查明侵权人的概率。由此可见，新颁布的民法典从预防、监管、查处、救济多个层面综合施策、综合治理高空抛物这一老大难问题，其目的就是要通过共治根治高空抛物这一基层社会治理难题。

（三）“共享”解决的是提高基层治理效能“为了谁”的问题

习近平总书记指出：“改革发展搞得成功不成功，最终的判断标准是人民是不是共同享受到了改革发展成果。”［15］在基层治理过程中，坚持“共享”理念解决的就是提高基层治理效能为了谁的问题，所坚持的治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享的本质内涵，集中体现了中国特色社会主义基层治理以人民为中心的价值取向，以及维护人民群众最直接和最现实利益的核心诉求。由此可见，实现基层治理有效的根本目的就是为了确保广大人民能够安居乐业，充分享受基层治理有效带来的成果，使人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。在基层治理中要实现让广大人民群众充分“共享”治理成果，必须坚持以人民为中心的发展思想。“共享”理念实质坚持以人民为中心的发展思想，要坚持全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享；坚持治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，不断推动全体人民的获得感、幸福感、安全感取得更为明显的实质性进展。形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

基层是社会治理的基础和重心。当前，随着经济社会快速发展，基层社会治理面临的新问题已经不是有没有治理的问题，而是治理得好不好，能不能解决群众的急难愁盼的问题。解决这些新矛盾和新问题迫切需要加强基层社会治理效能，有效提升基层治理的法治化、规范化和制度化水平。要科学设定提升基层治理效能的目标、路径和工作标准，遵循基层治理运行的内在规律，不断提高基层治理的科学化水平，是新时代实现治理有效目标的必然要求。要科学构建提升基层治理效能的运行体系，按照治理精准化和服务便利化的原则加强基层综合治理服务平台和网格体系建设。充分利用现代信息技术手段，以网格化治理为依托，从村（社区）精准到户，不断提高治理的集成化、精准化、智能化水平。要不断完善提升基层治理效能的工作体系，优化基层治理流程，将党委领导、政府主导、社会参与、法治保障、科技支撑有机整合为“一张网”，不断完善共建共治共享的基层治理运行机制。同时，需要在基层自治过程中如何有效实现全过程人民民主、社会组织如何有序参与基层治理等重点领域加快立法进程，保障人民群众在基层社会治理事务中依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。习近平总书记强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”［16］坚持源头治理、系统治理、依法治理、综合治理，着力构建基层治理有效机制，关乎党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。