风险治理理论视角下中外治理模式及其经验比较

何珊君，姚晓晖

（1.中国政法大学 社会学院，北京1 0 2 2 4 9；2.中国政法大学 校长办公室，北京102249）

风险社会的科学治理，是本世纪向世界各国提出的巨大理论难题与政治难题。为了突破现代社会种种风险治理的困境与难题，各国的风险理论家们都基于自身的理论视角和本国的实际情况，对风险治理提出了各种理论设想与模型。在这些经典理论的指引下，世界各国也做出了自己特有的实践努力，形成了一系列有影响的治理模式。

一、风险社会治理的经典理论与中国学者的研究

正如大卫·丹尼在《风险与社会》一书中所言：“现代资本主义未曾意料到的一个后果就是它增加了健康、就业、技术以及通信领域中的不确定性。”[1]187因此，“风险管理已经成为了后现代社会的一个中心问题。所有个人和组织都建立了一个基于程序、进程以及行为反应的应对感知风险的框架。”[1]208而且，某种程度上，这种对风险的感知已成为联合治理的正当性基础，比如全球治理。但它也遭到了各种诟病，尤其是为了减少风险而采取的所谓单边行动主义策略，更是被指责为高风险的渊源之一。而在地区层面上，以风险政策的民主化和创造社会共识的方法为趋势的管理自治形式正在不断扩大。但“在一个把某公民描绘为处在不断增长的内外风险中的社会里，由无数源头提供给消费者的信息必然会相当复杂和繁琐”，[1]211因此导致的管理自治形式也会出现千奇百怪的差异。

贝克从风险是一种危险更是一种机遇、是一种事实更是一种文化、是一种虚拟更是一种现实，风险是我们知识扩展的动力，而知识则是我们风险的源泉，风险是一种拓展未来的方法，更是不可控制的未来。这种种二律背反定律中得出，对风险的管理，政治与道德取得了对科学的优先权。同时，从“风险本身清扫了政治精英与专家控制的尝试”等观点出发，[2]50提出了未来风险管理的新路径。他认为基于“传统社会中的责任与因果关系的可确定性”、[2]47-48工业社会中风险的可计算性到风险社会的不确定性、无可预测与计算性，国家、政治、科学的合法性与权威受到了质疑，因此，风险社会的管理转向“法律、认识论和文化矩阵，在矩阵中操作风险政治”，“包括确定和评估风险的规则、制度和能力”，[2]50它使全社会的决策领域转向政治化方向发展，我们的社会与制度将以风险为核心重新组织与设置，我们人类的历史需要“第二次启蒙”。[2]51贝克认为的启蒙，“‘并非’一种历史观点或一套思想，而是一种以批评、自我批评、嘲弄和人性为中心的历程和动力”。[3]147

其他风险理论家或社会学家也一样，从自己的理论视角提出了风险治理的各种策略。吉登斯认为应从与制度的自反性联系在一起的民主、自由、权力中心分散的亚政治形式中去探索高风险社会治理机制的新模式。鲍曼对高风险社会管理的特殊要求的寻求，一如既往地建立在现代社会的流动性与个体化过程的基础上，他认为应以减少人们的不安全感，保存差异性和多样性的存在及不同文化之间的对话为原则去创新现代及将来社会管理的模式。哈贝马斯及其他社会学者都从不同角度指出了高风险对社会管理的特殊性。它要求管理者探索最佳人-机系统的模式，以保证统治系统与制度框架在自我客体化的过程中，人类能理性地驾驶这部机器的生长与运作，并避免非理性所带来的风险与危险。在世界范围内，哈强调要形成风险共同体。克里斯托弗·胡德认为要将既存的风险规制的所有系统和要素综合起来进行分析。詹·拉斯马森提出要建立一种能识别各种危险源及其特征、约束条件和安全边界，并与人文科学范式中的决策研究、组织理论、职业安全研究、重大事故研究与人类行为控制等结合在一起的综合型的风险管理模型。迈尔克·梅赫塔强调公众参与决策的重要性，而要排斥仅依赖技术专家决策的做法。皮特·斯特赖更是从当代社会的动态特征与自然、责任与生态公民现象的深刻变化，寻找与发现适应人类社会发展与世界治理的新制度或新政治。

而国内学者针对中国社会的特殊性从不同角度探讨了对这种高风险社会管理的特殊要求。杨雪冬在《改革路径—风险状态与和谐社会治理》一文中，通过对中国49 年以来78 年前后中国社会风险现状、衍生过程与风险类型的分析，提出了公共责任与复合治理的重要概念；[4]在《风险社会理论与和谐社会建设》一文中，他总结出了中国目前面临的五大风险特点，认为中国需要复合治理，它的重点是加快现代治理机制的构建，再次强调复合公共责任与公共治理，但对如何构建这种责任却无讨论。[5]陶建钟在《风险社会的秩序困境及其制度逻辑》一文中曾经用工具理性与价值理性的矛盾指出这种风险的内在逻辑，认为这种风险本质上是一种社会秩序的风险与困境，而治理这种风险与困境依靠的还是制度，尽管他认为“风险社会下应对风险的制度恰恰成了风险的寄舍”，但通过制度的理论自觉、文化启蒙与生态政治还是可以达到风险治理的目标。[6]李路路教授认为：由于现代化和体制转型的双重过程，中国社会所面临的风险是叠加的。现代社会的“时—空延伸”特征，以及中国体制转型所带来的多元化、市场化、非集中化、流动性特征，使得重建共享价值观体系、弹性社会结构、国家与社会的组织化体系、法治及社会信息沟通体系，成为当代中国社会控制体系所面临的巨大挑战。[7]张文显教授从法治对构建和谐社会的作用视角，提出了构筑民主与共和机制、尊重与保障权利及人权机制、激发活力和创造机制、重建确保社会信用机制等十种法律机制；[8]刘婧从对风险的不确定性因素的考察，提出了责任伦理的确立是人类应对风险社会挑战的有效途径。[9]另外，李志华、温志强、王陈、黄庆军、李明强、岳晓、冯云廷、骆德武等等都从不同的视角提出了建议与对策。纵览这些策略措施，都从不同角度提出了对风险社会的治理与控制的策略与措施，经过近十年的努力，它们都从一定程度上发挥了作用，但由于风险的流动性与随社会、经济、技术发展而变化，在新阶段和未来一段时间内，还需要提出对中国社会更有针对性、更有实践意义的方略与治理机制。

总之，上述风险理论家都从各自的研究出发，对风险社会和高风险的管理提出了各种建议与对策。根据这些风险理论家的理论思想，我们可以得出：对风险社会的治理将以人类以往的历史上从未出现过的全新的制度、文化、方式来进行，正如贝克所说，由于风险社会中工业、科学技术的发展所造成的现代化具有自反性，而这种自反性现代化则使社会进入一种功能性系统分化、职业化、个性化、打破明晰性、确定性与垄断性的社会，各种社会组织与亚政体不断繁生，社会被重新塑形，社会的不确定性成为常态，形成一种事实上的亚政治与政治共存状态，从而使社会治理模式也随之迈向一个新型的与这种风险社会相适应的新阶段。

二、西方社会风险治理模式及其利弊探索

西方社会因为现代化比我们早，风险的出现和他们对风险意识的产生也比我们早。自然，他们的风险治理经验也要比我们丰富与成熟。通过对发达国家风险治理模式及其经验的探索与研究，总结与概括出以下几个方面，并对它们的利弊分别做出阐述。

（一）开放政治也称亚政治模式

这是贝克提出来的一种新的政治形式，是一种社会实践或社会运动的形式，表现为公民的广泛政治活化这样一种事实形态的亚政治模式。这种模式要注意的是边缘社团群落或底层人群的反制度化的运动形式。风险社会由于对风险潜在的副作用和未来风险的预防焦虑的原因和需要，及政党、议会或国家官僚机构等工业社会民主政治的衰微，人们自动团结起来形成一种政治力量或者称“开放的政治”。它的重心转向了“公民的广泛政治活化”或“亚政治”，包括技术专家系统、“技术—经济”政策、公民抗议团体。[10]231对此，贝克希望“通过对某些亚政治的可能性加以扩张和进行法律保护以施加影响，”[10]231特别是通过独立的法庭、媒体、公众抗议以及所有领域（尤其是医学、化学等职业实践）的自我批判和广泛的公众参与来保护风险承受者和受害者权利及人类生存环境。与此同时，福利国家由于其技术—经济的发展而导致的国家干预力量的衰弱和集权命令式政治在面对风险时所遇到的困境，要求某种新的政治形式如民主政治或开放政治可以通过创设司法、法律条件来巩固它本身所具有的保护、决议和论证等功能，为“亚政治”提供条件以相互促进和应对风险及其治理。而事实上，这种亚政治通常以社会运动的形式，悄悄地侵蚀传统工业社会的政治模式而存在，它能让私人领域的一些反制度、反规范的无序的做法转变成公共领域的可制度化和规范化的东西，用贝克的话来说：“新兴政治的性质能够在某种存在意义上改变社会”。[11]59

这种事实形态的亚政治在风险社会确实显示出它独有的魅力，它为风险社会中寻找风险制造者、察觉和认知风险类型、风险程度提供了很好的途径，尤其是种类繁多的社会运动形式为技术专家与决策层设计预警、防范与化解风险方案和风险控制与善后处理措施提供了前提与基础性条件。但这种亚政治运动形式尤其是边缘社团群落或底层人群的反制度化、反规范的运动形式，遭到了道格拉斯与威尔德韦斯等人的厌恶与批评。所以，为了克服它所具有的缺陷，为风险社会所用，人们开始探索一种改良的方法，那就是与主政治一起形成一种新的政治形式，期待它们分别以自下而上的分散多中心的、对未来开放的形塑社会的实践形式和以自上而下的决策型、综合型的人—机系统模式共同实施对风险社会的管理和治理。希望这种新政治模式不仅能够适应不断变幻的风险生活，还能散而不乱地始终把握着整体的方向。所以，这种新政治模式在西方社会治理实践中已有广泛的应用与实践。这种形式与我们接下来讨论的公民参与形式也有着本质上的联系。

（二）公民参与模式

这种公民参与形式已经在国际社会实践了一段时间，而且取得了相当的成效。它的理论基础源自于德国社会学家哈贝马斯（JürgenHabermas）提出的民主商谈理论，他认为应该构建一种沟通协商的民主，在多元主体之间展开对话，表达自己的利益，然后在讨论的基础上相互妥协并达成一致，以避免强烈的冲突。[12]对此，本人已在早期的著作《法社会学》与《法与非政治公共领域》中比较详尽地做了介绍。另外，斯科克波(ThedaSkocpol)与菲奥里纳(MorrisP.Fiorina)曾经概括了西方公民参与的三种理论模式。一是以帕特南为代表的社会资本理论。该理论的内容包括个人之间通过信息网络、互惠或合作、共享规范、社会关系等参与社会行动，产生社会信任和社会资本，小群体内的社会信任能扩展至对政府的信任，促进有效的公共管理，活跃的公众参与是民主政治的保障。二是理性选择理论。它关注的问题是：什么类型的公民参与？参与目的是什么？分析制度与组织如何为个人参与提供激励，然后探讨这种制度安排是否能达成社会最优产出。三是历史制度主义理论。该理论意指，民主在历史上产生于不同社会群体之间以及国家权威与其治理对象之间长达一个世纪的斗争，自由议会制度和民主都是有组织的冲突与不信任的产物，公民志愿参与是作为对政治施加影响来理解的。[13]这三种理论模式下的公民参与在西方环境保护、消费者权益保护、公民生存权利保护等行动中产生了广泛的影响。在当今转基因技术风险、食品安全风险、大气污染风险以及恐怖主义风险等诸多风险面前，我们需要了解的是如何疏通政府与公众之间的关系以共同去应对这些风险，尤其是落实到法律层面的公众参与中去。这种参与的性质是作为法律共同体或政治共同体的成员所行使的政治参与，它的价值在于为民主法治国提供了一种程序正当性与合法性的依据。最终通过这种公共参与来实现民主政治的目标。

以上的研究脉络有助于我们更好地把握公共参与的重心所在和提供理论上的解释框架，但也存在“只见制度，不见个人”的问题，即便是有关公众参与的研究，也更多偏重于制度和宏观层次的叙事。但在实践层面，这种公共参与在风险治理中的作用主要体现在决策与执行方面。西方社会的公众参与产生了许多模式，在风险治理中也发挥了有效的作用。如世界各国的参与式预算，(1)根据辛特默教授(Y v e s Sintomer)等主编的2013 年版的参与式全球报告统计显示:全世界五大洲的各大城市实施的参与式案例数2010 年为1500 件，2013 年近2800 件。NGO 与各个领域各种形式的保护性运动，政治与司法参与，美国的地方治理模式如威斯康辛州的欧克莱尔市规划、纽约市的参与式预算、波士顿的选民关系管理系统（简称CRM 计划）、俄勒冈的厨房餐桌项目等等，还有非洲、台湾地区及跨国形式的参与式预算等都突出了地方政府、社会组织与公民个人的合作，尤其强调社会组织与公民个人的作用，这是突破原有结构与制度局限的很好的制度性创新的范例。当然，这些范例由于不同国家与地区的特殊性都会显示出其各自独有的特色。这不足为奇，而恰恰说明了这种模式因其开放性和弹性而具有广阔的前景。

（三）风险文化模式

这种形式用拉什的话来说就是“依靠一些带有象征意义的理念和信念”来治理社会及其成员，[14]148而且它们“依存于非制度性的和反制度性的社会状态之中”。[14]148按照道格拉斯与威尔德韦斯的风险文化类型学而言，风险文化主要来自于社团群落之边缘主义文化，尽管道格拉斯对这些反制度、反规范、处于混乱无序状态的边缘社团群落表示出厌恶与反感，但她也不得不承认是他们最先感受、察觉到风险，并迫使社会其他成员察觉和认知到这些风险。而拉什批评这种将社团群落妖魔化的原因“应归咎于我们的核心制度未能将他们融入社会秩序和社会规范的主流”，[14]151“他们并不是自私自利的个人主义者”，还“常常热心于关注社会公共事物”。[14]153正是因为全社会对风险察觉和认知能力的加强，使得我们认知的风险大大增加，风险文化也因此得以浮现。若按照贝克与吉登斯的观点，用制度性和规范性的框架去解决，无非是更加民主化的形式和发达的技术专家系统，但它们的副作用和负面效应则会产生更加巨大、更不可控的新的风险。而风险文化体现的是对制度性与规范性结构的否定，它“是从要确定出谴责谁而开始的”，[14]158去寻找谁应为风险负责任。这就使得拉什从康德的审美判断、道格拉斯的反思性判断中引申出审美的反思性判断与崇高的反思性判断之说，因为拉什认为在未来社会，建立在确定性判断的逻辑基础上的信息数字化处理与传输及其它各种门类的专业系统程序，不仅无法消解以价值为中介的未来风险，而且这种治理技术本身还可能衍生出更复杂的巨大风险。因为，未来风险是没有固定范式、流动的、散漫的、不确定性的且是主观认知的，未来的社会“不以某种规范性的结构为基础，也不是以实用的功利主义政治为先决条件，而是以人类生活更美好等一系列带有主观性判断的价值标准为基础建立起来的。”[14]176所以，在这样的社会，“人们更多地不再是通过理性的精确计算和颇具规范性的假定来排除风险，而只是通过具有象征意义的运作方式，特别是通过具有象征性的理念和信念来处理好涉及风险文化的种种问题”。[14]177

所以，用这种形式来规制和治理风险，自然就会转向贝克所称的“法律、认识论和文化矩阵，”[3]147比如有组织的不负责任的讨论与实践。并且“可能会导致我们在文化框架内重新定义风险和风险管理的社会结构”。[15]180在前文中介绍的克里斯托弗·胡德、詹·拉斯马森、迈尔克·梅赫塔、皮特·斯特赖敦等人所探索的种种风险治理模型，都含有风险文化的考虑。在一些发达国家的经济、社会众多领域的风险管理模型中，也都融合了风险文化的理念。比如针对“有组织的不负责任”的讨论与实践。所以，风险文化的形式不仅是针对未来风险时代，它已在当下风险社会广泛地渗透在风险治理中。而各个国家在运用这种方式面临客观风险和治理风险时，要真实地了解自己国家特有的国情与民情。

（四）大数据与专家技术系统模式

这种风险治理模式主要是伴随着科技的发展和风险的诞生而出现的，用发达的科学技术去治理科技发展所带来的风险，这是一种无可奈何也是自然选择。因为这种风险的认知首先必须借助于科学技术工具获取大量的专业知识，否则，连风险都认知不了又何谈治理。比如国际社会的RMS（风险管理方案）所设立的ASA，“作为综合的、跨学科的与全球变化相关的社会和经济风险研究中心”，[3]180它有两个阶段性目标，一个是充分运用大数据对每个阶段的社会与经济领域的主要风险进行治理，第二个就是“增强RMS 及其合作机构在先进模式化方法和工具领域的容量”，[3]189包括“增强ASA 在开发解决复杂问题的先进模式的方法和工具方面的能力”，[3]172以应对越来越复杂的风险治理。这就形成了治理对象与治理工具之间要求其不断精密完善的一个循环。同时，也牵出了一个它们相互之间风险越来越大的趋势，因为对象与工具越复杂，各自的风险也就越大。所以，借助专家技术系统与大数据是必然的选择，但是，这些专家技术系统与大数据本身又存在着风险，系统与数据越复杂，风险就越大。因而，从信息领域、生物技术领域、通讯与软件领域、市场经济领域等各种门类的专业系统程序，及日益复杂化的防范与化解风险程序与机制，定位与控制风险的各种集团与机构范围与数目的扩大与增长，“可能会牵扯出新的进一步的风险，可能会导致更大范围更大程度上的混乱无序，可能会导致更为迅速更为彻底的瓦解和崩溃”。所以，这种形式虽然是现代化阶段风险治理的必然选择，事实上它也在世界各国被广泛应用，但它也有一种无可奈何。这种治理工具与治理对象之间的相生相克和风险与现代化的关系一样，我们对它应用的同时还要时刻保持警觉意识。

在这种依赖大数据与专家技术系统控制风险的社会里,除了前述的系统与数据本身所存在的客观风险外，主观认同也是一大风险。这主要源自于对专家和专业知识的不信任，和对生产出专业知识的源头—物质世界的确定性条件的质疑与否定。“亚政治运动将可能把注意力集中在风险制造者身上，集中在新浮现的各个领域中技术科学家和技术艺术家身上。这些风险社会的亚政治形式，这些由于风险社会而造成的瓦解和崩溃过程，将会一幕幕地上演出来。”[3]而这些技术科学家与技术艺术家的专业知识又常常不可信任，不仅因为不同领域的专家会发生争论，而且知识的损耗与重新累积、矫正也会导致对专业知识的怀疑，何况生产出知识的源头—物质世界的确定性条件正在不断受到拷问与否定，因此，一旦这些专业知识与技术受到质疑，那么，这种治理形式就会从根本上受到怀疑与否定。所以，这种治理模式虽然在广泛应用，但它只是具象与动态的，是在不断否定中前进。正是因为这种与风险的不确定性特征相吻合的特点，也符合现在这种不确定的风险治理特点与趋势，所以，它还会是未来风险治理的重要模式。

（五）制度与规范的模式

西方社会法治历史比中国长，在社会治理中他们善于运用法律或者说制度与规范性的工具，并拥有丰富的实践经验。而风险社会的到来更促使他们用这种形式去治理和管理社会。因为，现代社会的治理本就无外乎两种途径：一种是正式制度途径。它是用法律来架构正式制度并保障其运行，实现社会正义与社会目标。所谓的社会正义是在庞德所指的意义上使用，即以最小的代价、浪费与阻碍去最大程度地满足最大多数人的需求与利益的方式来安排人们的关系，组织社会，规范人们的行为。另一种是非正式制度途径。它是通过宗教、道德、民俗习惯、社会文化、人们意识心理的塑造与调整等软制度，部分依靠法律来推行、保障与引导，部分依靠公民的自由理性的选择而生存下去，或者二者相得益彰。而风险社会就是要尽可能地以控制、减少、避免风险为核心去重新组织安排社会，规范行为。这二种途径不仅都有规范行为、控制风险的功能，而且都与法律紧密相关。所以，现代社会，这两种方式都离不开法律的规制与保障。事实上，国内、外学者对高风险社会管理新模式的探讨都落到了制度与规则治理的层面，制度治理在现代社会最重要的是依靠法律，而规则治理本身就是法律治理。所以，新时期的管理模式创新，也被称作为社会治理新模式，自然离不开法律这个现代社会的治理工具。如何运用法律去对风险社会进行有效治理是国际社会的一种共同趋势与发展前景。

三、中国社会风险治理的经验总结

虽然西方社会的风险治理经验比我们丰富，但高风险社会的治理既要针对高风险的共同特征，借鉴国际经验，又要根据各国的具体国情来采取相应的策略与措施。在我国既有的风险治理实践中，积累的主要经验及存在的不足，体现在以下几个方面。

（一）公众参与方面

本人曾在2007年出版的《法与非政治公共领域》一书中，指出了这种公民参与的民主价值与法治意义，后在2014年出版的《法社会学新探》一书中，直接指出了公众参与的法律程序与民主价值。而大多的中国公众参与理论主要有两种模式，即国家动员下的群众参与模式和精英动员模式。许多国内的学者都是通过某个具体问题研究来展开对公众参与的讨论。比如：把NGO行动模式归纳为“嵌入”在政府正规体系和大局目标之中，即NGO组织必须在具有体制资源的情况下，才能很好地实现其公众参与的目的。[16]还有些学者的研究通过生动描述水电库区移民在移民精英的动员下，参与到争取经济补偿乃至告倒贪官的上访大剧中。在这个过程中，政府和村民们展开了对补偿款进行讨价还价的拉锯战。而具有知识和阅历的上访精英们则运用“问题化”、“行动姿态或仪式”等策略技术，达到自己的目的又保证自己的人身安全。不过，从民众和国家的关系来看，在“合法的反抗”形式下，农民们普遍形成了“中央是好人，地方基层是坏人”的认知，这种反抗是对权力体制合法性的一种再生产。[17]本人所做的杨桂元上访个案的实证研究，也反映出这种二分法认知态度对基层政权的合法性流失以及上下级政府间张力产生的阶段性存在。[18]所以，国内的公众参与理论都指向，公众参与既不是对抗权力体制，也无法影响公共决策，而是对权力体制的建构和再生产。中国的制度背景与国民、文化背景下，要实施公众参与，道路与方式与西方会有很大的不同。

在事实层面，中国的公众参与还是面临着许多困境，本人曾从一个垃圾厂的环境污染治理这样一个微观具体的视角，立基于受害者的苦难与其行动逻辑，原生态地还原受访者所受的苦难、心态，以及环境治理中公众参与的困境和环境保护工作的尴尬所在。[19]国内的许多实证研究，通过类似的一个个案例深度挖掘这种公众参与制度不能得以落实的真正原因所在，从而去了解中国公众参与的困境与解决路径。而既有的公众参与除了体制性的或者说国家动员式的，民众自发的或者说自下而上的形式主要还是运动式的、临时性的，如PXP 项目。而在其它许多领域的风险治理中，尤其是那些本可由公众参与的领域如环境生态保护、食药品公共安全、服务等民生领域、艾滋病等公共卫生领域，公众参与的身影并不是很常见。而司法、行政、立法领域的公众参与则更似是一种半行政活动，体现不出公众参与的价值。或许基层组织的公民参与虽然问题众多，但在性质上倒还是有公众参与的价值与意义。其实，中国的文化传统中有比较深厚的公众参与基础，比如民主革命时期广泛发动群众依靠人民群众打赢人民战争，和社会主义建设时期动员全民建设等等，虽然说法不同，但却是有公民参与的类似性质与成份。参与式治理包括本人以前的著作与文章中提出与强调的公众参与，现在要落实到更具体的层面，参与式预算也是值得借鉴的一种模式。总之，在中国社会急剧转型进入高风险的时代，如何充分利用公众参与的形式治理各种风险，是我们的时代课题。

（二）制度和法律规制层面

中国在制度与法律层面存在的最大问题并不在于制度的设置与法律的制订，而是执行。因为中国特殊的国情、民情与文化，对实体性治理的法律与制度制订得最完善，执行起来也常常会大打折扣。所以，将来风险治理的重点之一是要严格落实法律与制度的执行。除了从立法上堵塞各种程序、管理与技术漏洞，还要对实际的执行有一套严密的监督体系。比如：在金融的监管技术与管理水平、诚信度方面，要加强立法与管理机制的科学性。在具体的管理能力与技术水平上要加强学习金融管理强国的先进经验，提高自身的各种实质性素质。诚信度是一个综合治理的问题，但从制度上建立严格的各项诚信考核制度与惩治办法也是其中一项重要的手段。有人提出建立有效的风险内控机制，比如以准入条件为手段的终端安全控制机制，和以数据恢复审计和信息泄漏审计为基础建立安全防范体系等，都是一些好的设想。此外，是否从国情与民情入手，思考法律与制度的执行问题。如何让科学制订的法律与制度在中国的特殊文化背景下的执行不会变异，这是将来我们应该进行重点研究的课题。

中国特殊的国情和引发高风险的缘由告诉我们，中国风险治理的重心必须从事后的“罚＆quot;变为事先的＆quot;防＆quot;。无论是生态环境、产品服务、劳动教育、社会保障等所有与民生相关的领域与行业，还是国家层面所出现或面临的各种风险治理，都须将治理的重心前移。因为当代中国的国民文化素质低，崇高的信仰与价值观缺失，而且感性高于理性，缺乏冷静、科学的思维与判断，所以，事先的预防极其重要。当然，事后的罚也要严厉，因为罚能起到防的作用。这些都需要法律与制度来规范。法律与制度既要完善，更不能朝令夕改，要稳定。要让制度与法律相得益彰地为风险治理服务。总之，法律与制度方面除了要加强从国家体制、宏观调控到具体操作性的科学完备的法律体系的建立，和科学、有力、正确到位的法律执行，重点还要将所有的一切包括执政者的权力都纳入到法治域内，法治才会直指它的核心—权力约束与正义弘扬。这对立法与执行要求也更高，除了治层面的法，还要求有融合了伦理道理的法或者说包含有自然法思想的法。执行除了要依靠先进科学的配套制度，还要仰仗各种执行主体的行动。而这些行动与制度设置也要纳入到法律规制范围内，而且还要受到蕴含在法律内的道德条件的检视。

（三）风险文化层面

前文高风险社会治理难度的研究向我们提出了高风险管理的一般要求，主要集中在认知、分类与实际治理能力方面。认知是分类与治理的前提，但人才、知识、制度方面的要求是它们共同的期待。因为：第一，或明或暗的风险特别是高风险实质上就是社会存在的重大问题，由于高风险的本性使得它不能直观地被人认识，对它的认知需要学识上的高瞻远瞩，理论水平与思想的高超深遂，专业知识的厚实与精深。它可以是科学技术的原创者用专业知识推导与演绎出来的，也可以是各个社会主体通过高风险的表现与症候群识别出来的，也可以是社会管理者通过对风险知识的本质性认知探索出来的。但它们都共同要求具有相应领域的杰出人才。第二，要求社会具有发达的人文社会科学知识和自然科学知识。因为，对各种风险的认识、辨别、判断，都需要广博的各类专业知识作为基础，否则一切都无从谈起。但一个社会知识的发达需要国家与全社会的共同努力，它不仅要求统治阶层能够高度重视全社会的教育与知识普及，还要求国家的体制和制度设置能够全面提高与促进知识与教育的发达。第三，体制与制度的设置是至关重要的一个环节，它要求制度能够有助于对高风险的科学认知、分类与治理的实现。因为没有制度的保证，所有人才、知识方面的要求都是一句空话。

由此，风险文化层面的治理就转向了文化与认知的重要性。这也从另一方面促使对认知与文化方面的要求的改变。也就是说，对将来风险社会的治理需要的是相互促进、相互制约的法律、制度与认知和文化的三足鼎立。这在中国尤其有意义。因为风险社会的来临，使得全民对中国过去、现在与未来社会有全新的思考，从而对科学技术的发展、现代化过程与现代政治、管理体制、中国的传统、国民的素质等挂起钩来进行系统、全面、深刻的认知，这自然也会对科学的批评与质疑持有宽容与开放的态度，也会正确区分善意的批判与恶意的捣乱，也会对那些寻找制度为风险买单的群体与个体采取更加容忍和包容的姿态，如此，才能对流变的、不确定的风险寻找相对确定的责任主体，才能创制出对中国未来风险社会的治理有着美好理念引领结合科学严谨的治理举措的制度与方案，法律也才能科学地发挥作用。所以，以各种包容和开放的姿态去接纳千千万万个细小的反叛与异议，去倾听各种不同的声音，是将来中国风险文化方面要解决的关键之一。

中国在这方面的治理实践则明显滞后。原因事关两个方面：一方面是因为中国的体制和意识形态中存在的问题，另一方面是民众对风险的辨别能力很弱和对公共领域关注度不够。第一方面而言，我们的体制对一些针对根本制度或政治领域的重大质疑持敏感态度，对意识形态领域出现的批评与质疑不够宽容，当然这与批评、质疑的声音科学性溃泛、鼓惑性过强有关。第二方面，除了增加风险在社会上的透明度，还要提高民众的辨别能力、认知能力和对公共事务的参与热情，公民不能只关注自己的那份私利，还要对社会公共事务积极参与和关注，这方面特别要注意的是公民们常态性的非理性思维惯性和乌合之众的心理。只有这两方面都得以改进，政府、社会、公民才能对未来风险转向理性的认知与治理。而不是依靠风险社会之前的信息、通讯封闭时代的单方面屏蔽或强压的方式来治理，更不会采用掩耳盗铃式的治理。

（四）全民忧患意识方面

这一点其实也是从公共参与和风险文化中引申出来的。风险文化要求我们时刻警觉现存社会中的各种漏洞与问题、潜在与未来风险的可能性，所以，需要这些千姿百态的批评、质疑、反叛，需要各种边缘群体作为社会问题与漏洞的温度机、测量仪、敏感器，更需要普通民众的广泛参与，去感受社会的脉动，去汇聚起自社会基层的千千万万的微弱的声音。这就要求我们从组织到个人，从政府到社会与私人领域，从精英到底层都要有这种忧患意识，忧患意识的实质是风险意识。忧患意识会导致前瞻性、系统性、科学性的产生，它能够促使人们从意识、文化到实践方面未雨绸缪，防患于未然。没有远虑，必有近忧。我们的政府、社会、家庭、个人都需要这种意识和准备，这正是风险社会的内在要求之一。个体的风险感知虽然源自于自身的日常生活经历与情景知识，但媒体的风险沟通与表达在现代社会是重要的影响因素，不管是新闻、记录片、电视剧和其它剧目形式，还是报纸、新媒体、自媒体等形式。他们通过对处于风险之中的戏剧性事件的夸大报道、通过提供资讯引导对专家或专业知识的质疑、通过选择性表达对犯罪与越轨所引致的焦虑的制造等来影响人们的风险感知与风险意识。正如大卫·丹尼所说：“通常说来，媒体总是倾向于将危言耸听与制造恐惧和安慰混合在一起。国际比较显示，很难断言媒体只关注那些罕见的戏剧性事件。媒体越来越关注风险事件中警告不被关注的责任追究问题，而在追究责任时又有制造阴谋理论的嫌疑。”[1]92媒体具有话语表达权力与定义风险的能力，他们的沟通与表达会成为民众的风险意识的一部分，所以，媒体如何理性、克制地区分真实的风险知识，以免误导公众是媒体的新道德，对媒体的风险管理也因此进入了国家的规制范畴。

风险社会的另一内在要求就是推动规制国家的诞生。国家与政府作为规制的重要角色的作用大大增强，因为公共参与的扩大与风险文化的原因，导致公共服务私有化趋势也加强，而企业分担部分社会福利的政策也使得风险增强。当然风险管理与规制也能使政府从无能与失效的指责中解脱出来，这种管理与规制的核心是预警，即在风险发生前对风险做出预测与评估，对健康与公共卫生、生态环境、犯罪、社会福利、生产安全、食药品安全、交通服务等等方面的风险事先做出评估，以将风险降至最低。但大量的实证研究告诉我们，中国现阶段急需的是全民要有忧患意识，无论是作为风险的制造者还是风险的承受者，用这种忧患意识去指导与感受所有的行动与实践，民众的行动才会谨慎，风险才会降低，个人在生活中居安思危，才能做好各种准备，在风险面前不惊惶失措，从容应对。而国家的规制压力也会大大减弱。而国家的忧患意识则会促使国家时刻保持着国际视野的警觉，不断去学习国际社会的一切先进经验与技术，不断提高本国的科学技术与社会科学思想水平，不断增强本国的各方面实力，不断去培植与争取各种精英人才，才能在关键时刻力挽狂澜，才能去强有力地应对各种风险和挑战。而在风险管理上表现为严格的准入制度或者标准化制度与事后的严罚相结合，所以，全民要有忧患意识是我们风险治理中得出的重要经验。

（五）大数据与专家技术系统方面

运用大数据与专家技术系统治理风险社会，这已是国际社会的共识。但这种形式需要大量的专家人才尤其是具有高瞻远瞩的精英人才，而中国的人才制度存在的问题使得这类人才远远不足。这类人才不是一些工匠式的技工，即使在分工剧烈的现代社会，它需要的是除了掌握某一方面的专长和专业知识，至少还得是某一领域的统才。而精英人才更要求是能够站在世界的制高点上，对国家、民族的整体发展具有深刻的洞见和前瞻能力。中国当下的人才制度存在的最大问题聚焦于二个方面：一方面是人才培养与教育制度的缺陷。当下的人才主要出自教育系统。比如当今清华、北大学子现象。由中国完成全部的从小学到大学的基础培养，家庭与国家都投入了极大的成本，在成为可用人才时却多为他国所用。他们中的相当一部分去了国外的一些名校留学，学业特别优秀的回国极少。而这部分人正是中国政府与家庭花了十几年的精力（小学、中学、大学）培养出来的智商极高的一批人才，因为他们是每年从全国精选出来的优秀生源，大多都是各地的高考状元与各类比赛冠军，也正是精英人才的来源。这就意味着，许多西方国家将我国投入十余年的巨大成本培养的优秀学子，通过他们硕士、博士几年的栽培掠走了（其实大部分人海外留学的经费还是由各自的家庭承担的）。在全球化的时代背景下，我国成了他国精英人才培养的摇篮与基地，若全世界的人才生产是一个产业链，中国处于这条链条的低端。这对一个国家来说，不能不说是重大的损失和悲哀。另一方面也是更为重要的就是前文提到的人才晋升制度与用人制度的巨大缺陷。因为这些各领域的专家人才尤其如苏步表、束星北这样的天才，用传统用人标准去衡量，他们都有一些与常人不同的怪僻和言行，其实这是最正常的事情。因为他们将巨大精力与主要精神投注在专业领域中，就不可能与世俗中人一样生活言行，若由世俗尤其是传统的行政人员的标准去衡量、提拔，那么，这些精英人才就会被否认流失，甚至一些单位用行政标准去要求他们修正言行，则更会导致这些天才的才华与能力因日积月累的侵蚀而耗尽。这是我们社会的最大损失与悲哀。另外学术界搞帮派团体，同一派别或团体就相互包庇，吹捧，护私护短。相反，则群起而攻之或将其抹黑，这都是妨碍精英人才培养的巨大障碍，这些制度性缺陷不纠正，中国就出不了真正的精英人才。

运用大数据与专家技术系统的治理，除了需要大量的精英人才以外，还有一个重要的缘由就是要处理好治理技术的前瞻性与即时有效治理技术之间的关系。安德鲁·韦伯斯特曾经将这种关系之间的张力拆解为三种因素，一种是面对建构未来创新议程的反思的、后现代的策略，在非直线式的、管制学派的滚动式规划和创新战略由中央操纵的直线式的、操纵式的途径之间所存在的张力；另一种是在需要促进新的网络与不得不利用原有的研究体制的基础结构与机构之间所存在的张力；再一种是前瞻对推动创新议程具有重要影响，它会将新的发展不断从未来推向未来，但它在不同的时间区间，影响程度与效果是不同的，那么，创新体制内研发参与者对项目的优先选择之间就会产生张力。而“技术前瞻的这三个因素与控制形式有关，短时间的网络和时间区间的调整意味着前瞻会打破涉及研发协调与管理的习惯、形成制度的结构和程序。”[20]这就意味着在风险时代前瞻决策的重要性，当这些张力存在时，要尽力满足前瞻性的需求而调整另一方面，即使是为了当时的效力考虑，也要将之放在前瞻性链条中，而不能与前瞻性背道而驰。但风险社会的前瞻性犹如沙漠中西沉的夕阳所散发出来的阳光，它总是在急剧的滚动中，那么，治理技术也要随之快速地变迁，所以，这种治理技术须是开放的、流动的，而不是凝固的。这是风险社会的特征所共同要求的。中国在这方面现在还远远落后于西方发达国家。尽管有一些具体的风险治理技术如风险评估、闭路电视与摄像头监控、社区安全管理、私人保镖、各个机构的风险预测系统、社区治理等的运用，高科技互联网与新媒体、云计算等技术的利用，但在国家层面的前瞻性决策与治理技术方面还远远不足。

四、结语

从上述中国与国际社会各自风险治理经验的总结中可以发现，由于各国具体国情包括各类政治、经济、社会制度，国民素质，传统文化，法治历史与工业文明历史长短的差异，风险治理经验与模式呈现出巨大的不同。相比较而言，国际社会的这五大治理模式相对更成熟些，他们已经着眼于对未来风险的把控。总之，由于西方发达国家工业革命较早且工业文明历时已久，风险治理经验丰富，一些国家的哲学社会科学相对发达，这些思想家们的思想比较深遂幽远，提出的治理方略也更辟鞭入里，成熟而富有前瞻性。更为重要的是一些发达国家法治历史长，国民文化素质与法治素质都较高，甚至还有宗教信仰的导引，致使他们的制度执行力与行动力都较强且准确到位，超越我国当前水平。从他们的这五大治理模式的阐析中可以发现，他们对风险治理模式的探索与实践已经达到了系统化、规范化的程度。而中国无论是治理的规范化、民主化形式、治理技术，还是社会与国民的风险意识与文化，都处于初始阶段。待学习与提高的东西还很多，风险治理任重而道远。总而言之，中国的风险治理要立足于对风险及其治理困境的科学、全面、系统的认知与中国社会的特殊场景基础上，不断总结自身的经验教训，借鉴与学习国际社会成功有效的经验与先进科学的治理技术，从而进行管理模式的全面创新与治理技术的提高，才能真正突破治理困境，跨越风险治理与风险再生、风险后果的不可预期的死胡同，形成中国社会风险治理的良好格局。