党委整合条块：县域统合治理的权力过程与运行机制——以T县“美丽乡村建设领导小组”为例

吴春来 刘心译

一、文献梳理与问题提出

县级政权的“微观国家”〔1〕属性为理解中国之治提供了较佳的研究切入点，透过县政与县域治理能够理解当代中国党政体制的本质和内涵，阐释中国国家治理的适应性〔2〕、体制韧性〔3〕，建构更符合中国情境和话语的治理理论、官僚制理论。对于当代中国党政体制的论述中，林尚立、陈明明等学者分析了当代中国的政党、国家与社会关系，指出党政体制作为政党国家的集权体制形塑了党和国家与社会的一元化形态〔4〕。党政体制是理解我国国家权力形态和官僚制形式的重要维度，是理解国家治理逻辑的关键。在政府过程研究和官僚组织行为研究中，由于借用委托代理理论，学者们提出诸如上下级政府间信息不对称所产生的组织激励〔5〕、避责〔6〕或共谋〔7〕行为等等解释。但是，这一类官僚组织的研究与现实层面的中国党政体制运作逻辑，存在内在张力和冲突，呈现出委托代理理论在解释中国党政体制上的理论适用限度。如何研究当代中国党政体制，成为阐述中国治理实践，理解中国之治的关键。近年来，此种反思在基层政治研究中呈现出来。有学者比较了县域党政体制与科层制的异同点，并呼吁用体制属性话语来代替官僚组织的话语，以更加契合基层体制的实践过程和行为〔8〕。但这一呼吁仍旧需要研究者通过详实的田野观察，进一步透析基层党政体制的权力形态、运作过程和行为逻辑。

在实践层面，党的十八大以来，随着国家战略资源下乡和基层属地治理责任的凸显，基层所承载的体制压力和属地治理压力明显增强，这也导致基层体制需要寻求有效的治权集中来应对外部压力〔9〕。一些学者关注到基层体制在党政分开、部门分立的条块结构下通过创新治理机制〔10〕来实现体制集权，以强化组织动员能力、资源整合能力和政策执行能力，应对现实治理挑战。此种基层体制的变化趋向被界定为政治统合制〔11〕、行政权集中化〔12〕等。党委决策权的集中是以“将一般工作上升为党委中心工作”即中心工作制〔13〕来进行的，同时也存在中心工作泛化〔14〕的趋势，此种中心工作对于党委集权式行政主要体现在决策统筹和组织协调两方面。

一是在决策层面强化党委对于条线项目支配权的集中统筹。党委如何统筹条线部门在项目资源分配和管理过程中的“实践性权力”，是县域条块互动的核心。在党委常委会集中决策中，党委决策层与条线部门能够就专项治理的项目资源分配、工作目标和推进方案等进行决策商议。由于党委需要部门向上级争取条线项目资源，因而，条线部门在项目资源分配和日常工作监管中具备一定的主导权。虽然党委对于条线部门有政治领导和行政指导的权力，但是党委并无法取代条线部门的事权代理合法身份，如何统筹资源并形成集中决策，成为党委的目标导向。党委决策层的战略和意志落地，需要将条线项目资源纳入党委决策之中。此种寻求决策层面的决策统筹，依靠中心工作制来进行。

二是在组织协调层面强化党委对条块互掣的统筹。虽然中心工作强化了党委对于条线项目资源的统筹，但是，此种决策层面的统筹需要靠政策执行环节的有效性来支撑。因而，党委需要通过各种协调机制来处理条线部门之间配合度较低的问题〔15〕。除中心工作的领导小组协调外，还包括县长办公会、分口协调会、现场办公会等〔16〕。有学者指出中心工作制是协调常规科层行政与运动式治理的机制。〔17〕大量组织协调机制的存在，意味着党委在决策层面的统筹以及政策执行层面的协调，仍旧难以克服条块壁垒。

党委依托于中心工作来统筹部门间的互动与协调机制，是党委作为核心权威对于治理体系的塑造和优化，对于县域体制集权化运作起到了积极的作用〔18〕。县域体制在决策和组织协调上的集权，并实现常态化运作，为党政体制赋予了新的内涵。首先，在科层制职能分立的基础上，增加了党委统筹和行政集权的组织载体、运行平台，构成地方党政官僚体制新的组织架构。其次，统合式行政与职能分立的科层组织之间构成复合性治权结构，体现为决策和督导权向上集中、事权向下传递的现象〔19〕，并且二者之间的政治沟通有效。最后，政治统合制与职能分立科层制之间并不构成替代性关系，而是相互融合和有效协调，是地方党政体制面对日益复杂治理情境所采取的自我调适和优化过程。有学者提出改革开放以来中国体制形成一套新的运作体系，国家、社会、党和官僚体系连接成一个网络利益纽带，具有一定的整体性。〔20〕

但是，对于县域体制运作的全过程而言，决策统筹和组织协调只是强化体制一致性的前端环节。在政策落地的后端环节，条线部门与乡镇属地的事权代理身份仍旧会消解体制的整体性。因而，党委对于政策落地的后端环节监管，成为治理机制创新的重要领域。例如，行政包干、挂图作战、督办整改和考核问责等等。这体现出，县域体制在推动政策执行的过程中，仍旧存在条线部门和乡镇属地对县委决策执行力不足的问题。因而，在政策执行和落地过程中，县委如何对体制内的行动主体即条线属事、乡镇属地的进一步监管，更加关系到县域体制整体效能的发挥。正是如此，党委能够在监管机制上进行创新，优化基层体制运作的一些治理机制，以期实现体制整体效能的提升。

因而，需要从党委、条线部门与乡镇属地的互动关系来理解县域治理的转型趋向，党委逐渐从决策统筹和组织协调的前端环节，拓展到对政策过程一致性的监管。痕迹管理、过程考核、现场拉练以及督查督办等工作机制的频繁运用，体现出党委在寻求体制运作的高度整体性。那么，党委如何将体制性权威转化为驱动体制运作的“实践性权力”，以创新县域治理的方式？正是基于此，本文关注并分析：县级党委主导的领导小组，从决策统筹和组织协调，拓展到对政策执行层面的全过程监督和管理，在一定程度上重塑了县域条块关系，以县委决策层为核心，理顺了县域体制内的决策层、执行者和中间协作组织的行动者结构，服务于中心工作的推动和政策执行。那么，县域体制的统合治理从决策统筹，拓展到政策过程层面，此种全过程的统合治理如何依托于领导小组来实现？统合治理的机制是什么？领导小组如何塑造了县域全过程的统合治理？

本文采取个案研究法，选取个案位于湖北省中部江汉平原T县，T县共有167万户籍人口，25个乡镇，537个行政村。在T县，推进美丽乡村建设是乡村振兴的重要工作内容，也是县委中心工作之一。因而，本研究选取此项中心工作过程中县域体制的集权方式和运作过程，以此来理解县域治理的转型趋向。对此，作者先后于2020年12月、2021年5月、2021年8—9月多次在T县开展调查，采访县领导、县委办、县政府办、领导小组办公室负责人、县直相关部门负责人、部分乡镇、行政村、村民等共计40余人(1)已按照学术惯例对相关人名、地名作了匿名处理。。

二、 领导小组：县域体制权威常规化的组织平台

(一)领导小组的常规决策机制

在县域体制中，党委常委会具备党的领导权中最核心的决策权力。但是，常委会作为一种会议决策制度的程序规定使党委在非常委会期间的决策由一些辅助方式所进行。即由县委书记、县长的意见签批，以及专项领导小组的决议等方式来进行决策。这也形成按工作事项重要性来分级决策的基本方式。由于领导小组只是决策层面的协调机构〔21〕，因而日常决策主要以领导文件签批和纳入县委常委会来进行决策。

1.领导小组决策签批

通过文件传达旨意、决策部署和推动工作是党政体制日常运作的重要方式之一。〔22〕在领导小组中，由于领导级别从下往上逐级递增，因而文件签批顺序也是逐级上升的。按照领导干部配备的层级来看，此种配置同于领导小组内的决策次序。这种领导干部等级配置方式，构成领导小组日常决策的基本程序，即“谁有权决定什么等级的事情、谁签批”。例如，领导小组办公室或者成员单位提供了初步的工作方案和计划，在签批意见时，先由副职层面的领导小组日常工作的政协副主席查阅意见，并按照工作职责权属转交到副县长或副书记，再由二者其一签批后提交至书记或县长，完成最终的授权和指令明确。T县美丽乡村建设工作文件报送及签批顺序如下：

主体：业务部门——领导小组办公室(主任)——政协副主席、副县长——副书记——县长、书记

事项：初步方案——按原则把关——分管副职签批意见——分管常委签批意见——党委、行政负责人签批意见

资料来源：笔者根据对“县美丽乡村建设领导小组”办公室工作人员访谈而整理

就文件报送内容而言，主要包括：为决策所提供的参考的初步方案、计划，以上会讨论或提交给领导签批意见；领导临时交办的工作动态总结报告，供决策层了解工作进展并签批下一步工作意见；一些考核专项报告，作为汇报工作的一种方式。此外还有一类较为繁多的文件传达和签批是项目制运作中各级领导把关和签署意见的程序性文件，例如项目经费拨付、项目审批、项目验收等等。这一些项目管理的权力往往由不同等级的领导干部所有，因而逐级签批和逐级授权成为此类文件政治的核心。

由于县美丽乡村建设领导小组是一个阶段性常设机构，其职能是嵌入在县委其他工作之中的，也就是说分担了县委常委会工作精力的一部分。因而，此种领导小组作为决策层实际上是处于半正式决策的状态，其直接表现如较少召开专题会议来进行此项工作的决策部署，而是将其与其他中心工作一同提交县委常委会，作为分议题来讨论决策。由于县委常委会的召开有一套严格的程序，因而在日常的决策模式中，文件签批成为重要的会议决策辅助方式。文件签批的程序和方式，即代表着决策权力的运行逻辑。其特点在于：按照领导分属工作类型，逐级签批，而由谁来报送、报送至何一领导层级，这一判断需要由经事的负责人来确定，一方面，此种科层运作呈现出较为专业化和精细化的逻辑，成为县级政权运作中一套约定俗成的行为准则，例如有经验的办公室干部在看到不同工作事项的文件时，能够第一时间判断文件需要提送至哪一条线、哪一层级的领导；另一方面，文件政治按照谁负责谁签批的逻辑进行，且事项签批达到其合法性即不需继续往上报送签批，因而不会出现小的决策意见会送到县委高层次领导手中签批的状况。但在一些决策存在商榷或者事项重大之时，本具备意见签署权力的领导干部，也会采取谨慎方式来向上级继续提交，将决策权转移给上级领导，例如在签署本人意见后增加“提请XX领导阅示”，并对本人意见附带解释和说明、标注本人的意见签署时间。这一类文件作为领导决策的重要资料，将会统一归档保存，并作为事后工作审计、查证的重要依据。

2.领导小组集体会议决策

决策会议是党政体制进行集体决策的重要方式。就县级政治而言，具备决策功能的会议形式主要是县政府常务会议和县委常委会，其中县委常委会具备最高权威及合法性。某项工作是否需要提请上县委常委会讨论，此种提议权在每一位常委成员手中，这也是党政体制进行集体决策的重要特征。县委书记在常委议题提请上具有优先权。由于县委书记和县长需要抓全局工作，由二人所主导的领导小组，数量繁多，因而领导小组只是形式上分口中心工作的集成模式。对于书记、县长而言，虽然担任领导小组的组长，但全县诸如此类的领导小组和指挥部几乎涵盖各战线的工作，书记、县长担任组长只是强化此类工作的政治意涵，并不呈现出书记县长对领导小组日常工作的统筹。因而，领导小组的决策过程依托于县委决策层的常规决策方式，并无一套独立的领导小组决策方式。由于美丽乡村建设工作涵盖当前农村工作的诸多面向，涉及的项目类型归口较多，因而，县委并未采取专项决策的形式来推动此项工作，而是将工作部署纳入程序化的常委会议进行讨论。即领导小组会议放置在县委常委会上进行决策讨论，这也呈现出领导小组实际上是县委最高决策的一种工作形式。

有学者对县域体制运作中的会议决策类型进行了归纳，提出例行会议和常规性会议(非例行会议)，并指出常规性会议由于与各项常规工作更接近，因而成为核心领导能够随时启动并多次召开的会议〔23〕。笔者则认为，会议按照目的而言可分为，决策型会议与协调型会议，且两种类型会议都存在正式与常规之分。例如，县委书记能够提议召开专题研讨会议，也可以将事项提议上常委会。因而正式与常规之分并未把握会议的实质，是否具备决策权、是否能够出台具备正式效力的文件才是会议类别界定的关键。详见下表：

领导小组作为一种集体决策和领导模式，在于其具备召开专题决策和工作部署会议的程序合法性。如表1所示，在县委县政府决策以及工作部署的各种类型会议中，领导小组会议的级别和权限较高，体现在领导小组成员由常委和县领导构成、议题能够提请上县政府常务会和县委常委会决议，以及会议决策能够出台具备正式法律效力的公文等方面。因而，县委领导小组在实际运作过程中，成为县委常委会决策的专项组织机构，形成此项中心工作决策部署中相对集中的治权及其运作模式。

表1 T县会议决策类型

值得注意的是，领导小组会议模式虽然具备专项政策决策权，但此种决策指令在转化为政策落地时，需要其他类型的决策部署会议来配合。例如，在领导小组决策会议展开后，通常以副县长和领导小组办公室为主导的专项工作协调会将会多次、不定期召开，其目的在于配合和协调领导小组会议决策的落实。这也体现出县域体制运行过程中，决策和执行并不是完全分立，而是治权主体通过各种治理机制来统筹决策和执行的各个环节，以实现县域治理的同一性和贯通性。

(二) 中心工作常态化推动的组织者

在县一级，领导小组办公室是服务于党委中心工作推动的常规机构。在T县美丽乡村建设工作中，领导小组办公室共13名工作人员，根据不同业务范围下设有6个业务组。除此之外，办公室另从农业局抽调2人，负责小组办公室的其他日常事务。办公室并不是独立带编制的新单位，因而所有工作人员都没有转岗位和组织关系到办公室。只是采取从原单位借调的方式驻扎到小组。

表2 T县美丽乡村建设领导小组办公室内设组织架构

作为实设的专项独立协调部门，领导小组成立初期的相关文件要求小组办公室工作人员与原单位脱产。自领导小组办公室成立(2018年)以来，各职能单位借调的工作人员有近一年半的时间是在小组办公室脱产办公、全员到岗。2020年下半年，第一批美丽乡村建设完成验收之后，办公室工作运行常态化且相对成熟。办公室的工作方式程序化后，便不再硬性要求工作人员脱产到小组办公室坐班。办公室如有工作需要则会通过借调的工作人员与其所属的职能部门直接沟通，或者不定期召开相关会议统筹工作。当前日常坐镇小组办公室的成员是一位负责对接成员单位、由乡镇借调进办公室的年轻干部(职级为科员)，单位内部级别为副科长。

领导小组办公室的职能在于统筹协调与工作督办〔24〕。办公室的日常工作一般直接与分管美丽乡村建设工作的副县长进行对接，并且能够通过领导小组决策领导层的专班结构，对接到领导小组决策层的主要领导，包括县政协副主席以及分管农业工作的专职县委副书记，上至县长和县委书记。领导小组与领导小组办公室是美丽乡村建设方案的规划主体。每年年初，领导小组办公室会生成《美丽乡村建设推进方案》的初步框架，并提交县常务会议进行讨论。建设方案每年都会根据辖区内村庄的发展情况与基础变化进行动态调整，并突出本年度全县域范围内美丽乡村建设工作的侧重点。领导小组对美丽乡村建设提出的目标和原则就是要“连点成线、连线成片”，将美丽乡村建设转化为“美丽经济”。

每一年度的《美丽乡村建设推进方案》详细涉及到全县范围内的美丽乡村建设选点村的建设内容和建设方向，并结合往年建设情况，对本年度美丽乡村建设选点村分为重点村、示范村、整治村三类，将三类美丽乡村建设选点村的分类名单进行公布，突出每一类别选点村建设的侧重点，并对美丽乡村建设项目的整体预算进行细化和公布。对于项目的具体实施内容和过程，领导小组决策层的主要领导一般不会亲自过问，因为项目经过发改委审批后均有详细备案。决策层领导根据县里年度中心工作提出项目的宏观建设方向，并不过问具体细节。县高层领导了解美丽乡村建设的相关情况主要是通过领导小组办公室上报的简报，县委领导会在简报上签批指导意见向办公室传达指令，小组办公室的主要职责就是承上启下，协调部门和督导乡镇。

(三)党委决策层、中间协作组织与属事属地

中心工作制塑造了条块结构中的行动者关系。在县域政治的条块结构中，县委决策层是实际治权的核心主体，而行政系统的职能部门以及乡镇属地，构成县委工作任务的代理方，即作为县委决策旨意的执行者。就美丽乡村建设此项中心工作而言，县委通过成立领导小组，并将全县众多职能部门和乡镇属地纳入作为领导小组成员单位。此种以事权责任为核心来明确条、块的角色与职能，体现出体制内权责关系并不完全依赖于清晰的属事、属地原则进行划分。

条线部门通常被视为具有资源分配权力的主体。〔25〕但此种实践性权力其实是条线部门与下一级属地进行互动时才存在的。从县域作为一个相对整体的体制来看，县级条线部门并不是项目资源的发包方，而只是具备事权协调和分配的部分权威，一旦此种事权被县委决策层进行统筹和重新部署，那么条线部门将失去此种实践性权力。县委作为县域体制具有唯一正式权威的主体，具有高度集权性。在此背景下，作为领导小组成员单位的条线部门和乡镇属地，成为围绕县委决策意志进行政策落地的执行者角色。此种治权结构及其关系的调整，一定程度上重构了条线部门和乡镇属地之间的事权责任关系。因而，专项治理的主导权由条线部门上升到县委领导小组(及其办公室)，一般的条线职能部门由主导项目资源分配而成为县委决策层的执行者。具体而言，领导小组通过按照事权责任的差异性，将成员单位进行分类(如表3所示)。

表3 美丽乡村建设领导小组成员单位类型

就美丽乡村建设工作中部门的职责，多数成员单位由于并不是落实政策的属地，因而只是起到协助中心工作落地的职责。在中心工作监督过程中，县委并不会对这些成员单位有严格且正式的监督程序。只是在需要这些部门配合时，部门需要围绕县委中心工作大局来协调资源，例如抽调人员、项目倾斜等。

虽然政策执行的主体在于乡镇，但县委为了确保乡镇工作推动落实，采取县领导包保责任制的方式来划分乡镇属地责任。包保责任制和领导挂点是县委中心工作制责任分配的一种常见方式。在领导联系包点的工作方式下，乡镇工作落实成为县委领导工作责任的一部分。此种包保责任使得乡镇工作得到更高的重视，工作推进及排名情况，一定程度体现出县领导对此项工作的重视程度。因而，在包保责任的县领导之间，存在一定的竞争关系。这也导致被不同级别领导包点的乡镇，其工作责任具备差异性。被县委主要领导包点的乡镇和村，也被指挥部办公室和督查组更加关注。

三、县域统合治理的实践机制

(一)政策统筹机制：党委对条线项目资源的整合

条线部门在项目资源的申报和常规管理中具备主动权。对于县级党委政府而言，县级条线部门向上“跑项目”能够为全县带来项目资源。但在“跑项目”的同时，条线部门的项目主导权得以增强，并且条线项目具有一定的使用范围和规则。因而，县委如何将条线部门分属管理的项目资源进行一定的整合，以服务于县委中心工作和全县发展战略，是条块互动中的重要内容。在常规的县域体制运作中，县委常委会是最高级别的决策会议，党委能够通过常委会来协调和统筹条线部门的资源。同时，党委通过中心工作制，将条线部门纳入中心工作管理，使其一部分项目资源纳入党委核心决策。此种决策统筹和项目资源整合，被称之为项目化治理〔26〕。

在T县的美丽乡村建设过程中，领导小组办公室将相关的职能部门纳入内设工作组，包括建设、国土、生态环境、水利湖泊、城乡环卫等等。内设工作组需要协调和配合领导小组的整体决策，虽然内设工作组的工作人员(通常是职能部门的副职)并不具备科局“一支笔”的签字权力，但是能够起到协调领导小组工作部署和条线部门工作计划之间的沟通。而且，领导小组正式发文的战略是常委会通过的，因而，条线部门只能够在既定的项目资源中倾斜一部分来配合党委中心工作。此种项目资源整合成为党委强化条线部门资源协调的重要方式。正如T县领导小组办公室主任黄某所称：

成立领导小组就是为了统筹项目资源，美丽乡村建设是个大帽子，涉及到路、水、人居环境和危房改造、厕改、生活垃圾治理等多方面，以前这些事情都是相关部门自己在做。现在被纳入到领导小组来进行统筹，那么相关的项目资源和每年的推进方案，都是由办公室来做，做到全县一盘棋，条线部门要配合和服从县委的决策。

此外，领导小组对项目的统筹管理也取代了原有条线主导的模式。项目管理存在严格的步骤和程序，县委授意领导小组办公室严格把关项目程序管理。在涉及美丽乡村建设项目审批的过程中，所涉及的项目审批程序主要如下：

表4 T县美丽乡村建设项目审批的类型与事项

一是项目的申报与入库。由于项目管理涉及到政府工作的纪律和原则，因而，项目的申报、把关、审批等环节需要严格按照既定程序来办理。在项目申报的流程中，是以乡镇属地作为申报方，制定申报计划书，然后按照不同类型的审批手续，向各部门提出项目申请并一一签字盖章确认，直至最终项目入库、资金到位。这些环节的完成即意味着具体项目的经办手续完成，表示项目正式确立。二是项目招标。在确立项目入库以后，需要由乡镇属地前往县公共资源交易中心，对项目进行公开招标，此招标程序同样需要依照严格的管理规定来进行。招标过程中，作为项目规划审批的领导小组办公室，以及县纪委、县审计部门等都会参与到招标现场，并留下相关资料作为招标的直接证据。三是项目的实施。在项目实施过程中，领导小组办公室及内设组、乡镇以及行政村，对项目落地的实施有着监管权力，包括施工周期是否符合标准、施工质量、施工用料等方面，都会受到监督。县纪检监察部门也会参与到项目施工的监督管理过程中来，严查涉及违纪的行为。四是项目验收。按照“谁主管、谁负责”原则，由领导小组办公室组织验收，验收时要有村委会、监理方、群众代表等相关人员参加。县美丽乡村建设领导小组办公室组成督导专班，督促工作监督、抽检工作质量，开展成效评价等。对于在项目任何环节存在的纪律问题，县委领导小组办公室有责任将问题线索转交给县纪委监委，并配合县纪委监委开展专项纪律调查、立案。

(二)政策执行机制：从条线主导到县委主导

中心工作推动方式是一种“行政吸纳运动”的治理方式。〔27〕将某项工作纳入为县委中心工作，并通过动员县域体制来推动工作，的确存在运动式治理的特征。但此种治理的“运动化”与常规治理方式之间的区别如何进行界定，值得关注。同时，对于基层政府而言，治理行为属于政府组织运作的一部分，因而，政府治理本身遵循的是科层制的行政逻辑，“运动”只是科层制运作的一种非正式机制，并不意味着反科层制的逻辑，“而是一种常规性的行政机制”〔28〕。在T县领导小组及其办公室的主导下，县委中心工作能够常态化运行，并且由独立的领导小组办公室来负责统筹日常的工作协调和项目监管。

例如在T县2021年成立乡村振兴局之后，领导小组办公室黄主任则对访谈者称：“由于乡村振兴现在还是开局阶段，当前我县的乡村振兴在其他方面并没有特别好的基础，县委将美丽乡村建设和人居环境整治作为当前一个阶段推动乡村振兴的重要抓手，即其他方面的振兴是按照常规工作去抓，美丽乡村建设则是全县推动。而美丽乡村建设不是短期一两年的中心工作，同时县委也考虑到乡村振兴局的职能组成，因而后续会将美丽乡村建设这方面的工作，纳入乡村振兴局，作为乡村振兴局的基本职能按照部门常规工作推动，完成由阶段性中心工作向条线常规工作的转化。但是，从2018年至今这几年，美丽乡村建设都是以中心工作方式推动的，主要就是我们办公室在统筹协调。”(访谈资料编号：20210911JLHJZ01)

由于中心工作并未能实现由具体的职能部门按照科层式的方式来进行专项治理。因而，对于县委领导小组所确立的中心工作而言，即使是年度目标和工作计划能够提前确定，但在推动工作落实时，仍旧采取的是运动式治理方式。即中心工作的分阶段的运动式治理。具体而言，县委决策层将中心工作分解为各小项行动计划，并根据工作的重要性和时段性，采取灵活运用。这种方式使得分阶段的工作部署能够有效嵌入至中心工作的过程中，使得中心工作按照长时段的常规工作来推进。

对于中心工作的任务分解，县委采取分类推进和分层部署，能够明确各乡镇属地的工作责任，也为县委统筹下的工作监督提供详细的参照。县委领导小组能够将美丽乡村建设总体任务按照工作类型和时间要求进行任务分解，并采取一些常态化的工作方式进行推动。县委领导小组基于不同年份的工作目标，提出一些专项行动计划，例如人居环境整治百日行动，此种专项行动作为中心工作的阶段性目标而存在，这也使得中心工作在常规推进之外能够采取阶段性的运动式治理方式。而在此类专项治理计划中，有的来自于上级领导小组的统筹安排，例如，湖北省开展农村人居环境整治三年行动的分属计划，采取“百日攻坚”运动式治理模式来进行阶段工作推进。因而，此项百日攻坚成为T县美丽乡村建设工作的阶段性治理方式。

除来自于上级政府统一规定的行动计划外，T县还开展了诸如人居环境整治提升工程、生活垃圾治理攻坚行动、十户联创、秸秆禁烧攻坚计划等分阶段的工作部署。这些阶段性的工作部署，皆是为了推动美丽乡村建设做实做细，使其有更加明晰的工作抓手。作为一种运动式治理方式，这些攻坚计划和阶段性工作部署，由县委领导小组所启动，并由领导小组办公室以及相关职能部门来负责监督和管理。因而，在这种工作方式推动下，使得乡镇作为工作落实的属地承担了较大的压力。

支撑全县美丽乡村建设此项中心工作的阶段性运动式治理，如表5所示。

表5 T县美丽乡村建设阶段性行动计划分解任务统计

对于领导小组办公室而言，如何推动此项中心工作，并没有成熟的经验可循。虽然县委给乡镇布置了工作目标和范围、规定了工作进度的完成。但各乡镇如何做、怎么做以及做到什么样的程度，县委并不做明确要求。因而，对于此项中心工作而言，县委及领导小组办公室采取的是“让乡镇去做，检查后我们再来提意见、提要求”的方式进行。如何指导乡镇开展工作，尤其是指导乡镇申请项目、规范管理、有力执行政策，此种角色仍旧回到了具体相关的条线部门手中。同时，虽然业务工作被纳入县委中心工作，但条线部门由于要对上一级部门所负责，因而仍然不能当“甩手掌柜”，将督促和指导乡镇推动工作的责任甩给领导小组办公室。例如，生活垃圾治理是人居环境整治中较为常规和重要的一项内容，此项工作虽然被统筹至中心工作内，但其日常工作协调和管理仍然由县垃圾统筹办(城管局二级单位)在主持与协调。因而，为了配合领导小组办公室推动工作，县垃圾统筹办接连围绕业务工作开展了“垃圾治理百日攻坚、清洁文明户、十户联创、春节清洁行动”等阶段性的治理运动，其目的在于将垃圾治理此项工作更加明确化和可操作化，通过分解式的运动治理来支撑中心工作的完成。诸如此类“小”的治理运动，相关条线部门都有展开，如表5中所示，正是这些中心工作的运动化分解，才使得美丽乡村建设的工作推进更有章法、更加有力。

(三) 政策监管机制：从结果考核到过程管理

在T县，美丽乡村建设此项中心工作推动的日常监管，由领导小组办公室牵头进行，主要依托于专项督查。此种专项督查包括每月一次的小督查、每季度一次的大督查。同时，在全年四次大督查中，有一次大督查是全县工作拉练会，即全县领导干部参加的现场观摩拉练。在每季度的拉练观摩中，基本上涵盖了该县全年重要工作，例如工业经济与招商引资拉练、美丽乡村建设与生态环保拉练等等。此种工作推动的专项督查机制，呈现出从结果考核到过程管理的特征。

1.嵌入专项治理过程的考核督办

专项治理过程管理是依靠领导小组主持的考核督办制进行。由于领导小组的存在，使得条线部门的工作考核和监督权，集中到党委和领导小组办公室。有研究指出督查是一种运动式治理机制。〔29〕需要指出的是，虽然督查工作存在较为明显的非正式性，但就督查机制本身而言，这是一种政府治理技术，并非是“通过运动进行监督”的逻辑。督查作为一种工作监督机制而介入到县域体制运作的空间场域，其背后代表着县委权力以及决策意志。即，督查是县委通过对某一专项工作开展正式与非正式的监督管理。虽然除了拉练督查是县委书记直接带队，其他督查皆是由中枢协调部门牵头组织，但由于领导小组办公室这一类中枢协调组织具备县委正式授予的权威合法性。同时，从项目监督管理的角度来看，条线部门的项目虽然被县委统筹，但项目作为条线资源的监督和管理也仍旧需要条线部门的参与。因而，在对属地乡镇推动工作的监督过程中，中枢协调部门与条线部门共同承载起专项监督职能，其目的在于通过强化目标监督来促进乡镇属地政策执行。

在督查类型中，不同形式的督查体现出来的正式性与权威性并不一样。虽然每一次督查都带有考核打分的压力，但只有季度督查和现场拉练督查才具备最为显著的打分排名。因而，乡镇对于每一次的季度督查较为重视。在一般性的月度督查中，由于例行方式已经被县委领导以及乡镇属地所习惯，因而县委领导在签批每月一次的月度督查结果时，并不会专门为某一排名抑或某一乡镇的问题而进行约谈。但排名较为靠后的乡镇，会被县委书记以及县长在综合会议中提及。因而，在督查类型中，从督查压力的程度来看，现场拉练督查最高，其次是每季度一次的专项督查，最后是每月例行的月度督查。此外，在县委领导的授意下，领导小组办公室也会针对某一类项目进行非正式的项目督查，此种督查由于涉及到具体项目的定点督查，也具备较高的监督压力传导效能。

2.通过督查制造竞争压力

督查的目标在于通过督查实现工作监督及其压力的传导，因而，督查必须要制造考核的等级标准和打分排名，使工作监督能够以较为直观的结果呈现出来。在大督查中，打分方式由县委书记、县长以及现场的科局领导来进行，由于需要在较短时间内打分并收取打分票，因而在此过程中难免会产生一些工作误差。就打分这一环节的正式性而言，拉练督查现场打分并不具备制度上的正式性。打分这一环节是县委书记私下向领导小组办公室授意的，因而并没有通过正式文件公布，领导小组办公室在考虑现场打分这种方式时，并未有通过一对一告知所有领导的方式，而是由两办会务组的工作人员，在即将前往督查点时提前告知，并在乘坐的汽车上发放打分表，告知领导们需要现场打分并在现场交由工作人员。因而，在短时间的督查检查中，现场由于人数较多，显得较为杂乱。乡镇党委书记或行政村党支部书记向县委书记、县长等主要领导做口头工作汇报，其他乡镇领导则需要陪同其他县委领导，也会进行介绍和讲解。现场督查时，并不进行会议座谈，而是全程进行观看和交谈。

而在由领导小组办公室主导的考核督办工作制中，考核方式更加细化和精确。考核标准由项目类型所相关的条线部门提前准备好，且考核标准对于各乡镇是公开的。即考核标准、类别、分值将会同督查方案一并发给乡镇。此种考核类别、分值与条线部门主导的年度考核并没有明显差别。而一些条线部门为了更加公平，将年度考核目标分解为每月考核，即每月督查中所涉及的考核结果，将会纳入年度考核的评分之中，达到一定的占比。此种考核打分方式的确立，是为了促进乡镇将年度目标放置在不同的时段内均衡推进。

通过打分来制造排名，此种方式对于接受督查的乡镇而言即意味着制造出一定的工作竞争关系。由于排名涉及项目资源的倾斜，因而，打分排名在一定程度上既是制造奖励对象，也是明确惩罚目标的差异量化方式。对于乡镇而言，政策执行不仅需要与同期进度相比，而且也需要与其他乡镇属地之间进行横向对比。因而，考核督办方式由此呈现出强压力的竞争性特征。正如领导小组办公室主任称：“观摩拉练以前也有，但以前规模没这么大，以前就是几个领导带几个秘书长、几个局长，看看项目进度，现场评比一下，有问题的现场提出来，相当于现场办公会。现在搞成比武了，看完你的再来看我的，谁好谁差一目了然。比如说看人居环境整治，哪个村搞得好一些，哪个村搞得差一些，领导们下来看一遍就清楚了。这样搞得乡镇工作很被动，以前是做了就行了，材料汇报、开会时多说一说自己的经验就行了，至于说做了80分，到底有没有80分那是没有谁在会场拉着你追究的。现在不一样了，不听你的汇报，县领导先下来看了再说，看完了心里有个大致情况了，再来听你汇报。哪个乡镇还敢随便乱说，就算是工作做得还不错那也得小心汇报，书记要是提出新的要求，那就是给自己工作增加难度。”(访谈资料编号：20210904JLXHHM)

3.优劣亮相：督查总结会的展开

督查工作的重要环节在于总结会的召开，总结会是县委对于督查工作的总结、对乡镇阶段工作的打分和奖励，也是对下一阶段工作的安排和部署。督查作为一种有效的工作监督方式，既具备介入乡镇现场工作检查的作用，也是县委进行决策和执行的统筹方式。此种专项工作总结会在流程设置上通常采取典型代表发言与末位乡镇表态这种方式，同时，书记县长还会就此项工作提出新的指导意见、新的工作要求，将总结会也作为下一阶段部署和推动工作的命令会、动员会。

在参会人员上，督查总结会基本上涵盖了县领导、县职能部门(一级单位)领导以及乡镇领导，因而此种专项会议可以看作是全县干部大会。由于此种会议只是专项工作的阶段性总结会议，即会议只会讨论和总结美丽乡村建设工作，成为县委中心工作的最高总结和协调会议。在督查总结大会中，县委书记将会对此项工作进行总体评价和工作部署。但从会议本质上来看，督查总结会并不是进行决策统筹，而是工作动员会和奖惩评价界定会。因而，县委书记在会上对典型经验以及工作中存在的问题进行剖析，并提出指导下一阶段工作的基本思路，强调工作落实和政策执行的基本要求，达到动员乡镇领导和传导工作压力的基本目标。

在大督查看完现场后，县委召开督查工作总结会，在会上，工作落实得较好的乡镇将会做典型经验的宣讲，而工作排名较为落后的乡镇，则需要做表态发言。这一类典型乡镇和落后乡镇，是按照现场打分排名以及领导小组商议而排列出来的。同时，在总结会上，还会进行典型表彰，拉练现场会设立了奖项，将名次分为三个等次，一等5名、二等8名、三等10名，分别奖励80万、60万和40万，此种奖励并不是以奖金的方式进行，而是授予额外的项目奖励，即在重点村、示范村和整治村原先400万、200万、100万的项目基础上进行项目倾斜奖励。

在督查总结会上，其中有一环节即是由分管农业工作的副县长对美丽乡村建设近期工作进行汇报，并对本次拉练督查工作进行通报。由于是副县长向全县领导干部通报此项工作督查情况，因而工作做得好坏将直接呈现在全县领导干部面前。由于督查总结会是全县干部大会，因而，在此种会议现场进行工作情况的评价，对于各乡镇属地而言即是一种压力情境塑造方式。典型乡镇的领导能够得到全县干部的注意力，同样，做表态发言的乡镇领导意味着在全县干部大会上“出丑”。由于每年所进行的督查总结会次数并不多，因而，一旦在某一次督查拉练总结大会上进行表态发言，基本上等同于该乡镇领导班子在推动中心工作上不力，也有损于自身形象。

4.进一步明确责任：向乡镇交办事项

现场的考核打分只是督查监督的一步，督查只是工作监督的方式，其目的在于促进工作推进与落实。因而，以看现场的方式来发现问题，为下一阶段工作监督提供具体的对象，是督查监督的重要目标。此种问题督查与交办，是当前县域治理中较为常见的工作督查方式。在现场督查所发现的问题要由中枢协调部门转交给乡镇属地。这种转交的方式，是以列出清单、整改销号的方式进行。即将问题事项、工作任务、整改计划、时限等要求，进行明晰化。 例如2021年8月的月度督查中，县领导小组办公室在督查过程中收集到的问题，最终以明确属地责任的方式交办给GC镇整改。

表6 县美丽乡村建设领导小组办公室向GC镇交办整改事项清单

在督查中所发现的问题线索，将以登记标号的方式记录在册，作为乡镇属地之后一段时间整改的重点。在领导小组办公室向乡镇属地交办的问题中，不仅包括具体的问题事项，也包括整改的建议和要求。具体要求包括整改时限、整改如何反馈以及如何整改等等。领导小组办公室通过问题事项交办能够对中心工作落地实现分段式的督促与推动。由于问题事项的界定权在于领导小组办公室的常规、非常规督查，因而，如何界定乡镇在落实工作时是否存在“问题事项”，即办公室所认定的问题事项是否能够得到乡镇属地的“承认”，是此种督办交办程序能否发挥作用的关键。

四、结论与讨论

本文以T县“美丽乡村建设领导小组”为案例，分析领导小组如何促进县域统合治理的形成，聚焦领导小组如何助力县域体制从强化决策统筹和组织协调，拓展到体制运作过程的监管。对于县级党委政府而言，治理压力来自于属地政府间的锦标赛竞争，政策绩效成为属地政府的重要追逐点。因而，“向体制要效率”，实现体制的最大效能发挥，成为基层体制自我动员的重要策略。对于基层党委而言，如何在党政分立的基本结构中，重塑体制权威、强化组织整合、优化治理过程，是体制自我调适的基本方向。县域体制的特殊性，使其能够最大限度地实现同一层级的权力统合。具体而言，县委通过整合体制资源、重塑决策和执行过程，辅以有效地组织动员来激活科层组织的效率，使体制能够为县委核心决策意志服务。此为决策层面以及组织运作上的县域体制集权。其目标导向在于整合由于属地事权代理、条线部门主导权加强所导致“碎片化的威权”。

由于县域的体制权力实践跨越了县乡村、条块等多元行动主体，这也导致县委在决策环节和组织层面的集权并不一定达到既定的治理目标，例如县委的决策部署并非完全能够被条线部门、乡镇属地执行，并达到预期绩效的产出。此种状况的产生原因，一方面在于基层社会实际充满不确定性，县级政权制定的政策难以完全与现实变化相对接，因而需要信息有效反馈和政策的调整；另一方面，由于县域体制内的各行动主体皆具备能动性，导致主体间的组织注意力、行动效能需要进行协调才能够达到一致性。正是基于此，当前县域体制的集权化趋向，逐步从强化跨条、块的决策统筹和组织协调层面，拓展到纵向监督控制机制的创新运用，以期在实现决策统筹的同时，强化体制运作过程的一致性、贯通性，使得党委统合能力从决策层面拓展到政策执行环节，涵盖整个体制运作和政府治理的过程，建构起新的体制运作模式。对于当前县域治理正在产生一些新变化，一些学者称之为“优化(党政)体制、创新治理机制”，即县域体制在不变动核心治权结构和权力关系的基础上，通过创新治理机制来实现体制的灵活性、适应性，以面对复杂治理事务和追求治理目标。但是，就治理机制本身而言，不同类型的治理机制属性各异，如组织协调型治理机制与监督控制型治理机制所起到的效能存在差异性。这也导致体制通过监督控制机制实现有效的集权化治理，存在机制刚性化、消解体制灵活性的悖论。

虽然县域体制的集权趋向在增强，尤其是体制运作中间环节的监督控制在强化，但此种监督强化是否带来了县域治理的有效性却存在疑问。具体而言，体制的正式性权威的确通过党委的集权而得到强化，并且能够通过各种统筹、控制、协调机制而提升体制运作的效率。但在治理机制的创新和使用上，却存在着技术泛化、刚性化和高频率的特征，反过来消解了体制的整体性。即，县域体制强化了对治理机制的使用频率和效度，并且此种治理机制逐步从组织调适型机制、策略型非正式机制拓展到单向性的监督控制机制，其灵活性降低、原则性增强。结果导致：一方面，县域体制能够通过刚性化的治理机制向体制内多元行动者强化责任要求、监督压力，以提升行政效率、完成治理目标，因而，体制内的主体间关系从沟通互动变成了强化统筹和领导；另一方面，刚性的治理机制缺乏下对上的沟通环节和信息反馈，使得体制在应对变化情境时难以采取变通的方式来应对，即“变通容易触碰底线”，反而寻求消极面对或认真应付的回应策略，反过来消解了体制的积极性。