粤港澳大湾区的特异性与协调发展合作治理之法律问题

董 皞

内容提要：湾区经济具有高度的开放性与区域的法治性特征。粤港澳大湾区既具有一般湾区的特性，但同时也具有顶层推动、制度差异、法律障碍、经济目的与法律手段等特异性。因此粤港澳大湾区的建设必须要协作发展、合作治理，以地方政府合作为主、民间沟通为重要方式，创立平等协商、共商共识、各自立法的实践模式，从而解决粤港澳大湾区制度差异、法律障碍所造成的消极影响。理论界与实务界应当对大湾区内地方立法、司法、基础设施、生态的协作方式以及中央与地方权力划分、特区租管地、国际私法的适用等具体问题展开进一步深入的研究。

全球主义和区域主义的崛起是近几十年来世界发展的主要趋势。①骆天纬：《区域法治发展的理论逻辑——以地方政府竞争为中心的分析》，法律出版社2017 年版，第57 页。不同区域内所具有的不同区位优势，一方面使其无法单独同其他区域进行竞争，另一方面也因此推动了区域内分工合作局面的产生。党的十九大报告指出，要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作。其首要意义就在于我国旨在探索区域发展战略、提升区域发展新动能，从而应对新时期的发展挑战。②参见蔡赤萌：《粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战》，载《广东社会科学》 2017 年第4 期。与之相伴的必定是区域法治的生成，因为只有社会秩序井然、权利有效保护、资源配置充分合理，区域经济才可能做大做强，也才可能在区域竞争中独占鳌头。申言之，区域法治的发展是区域合作的重要基础，具有一种经济的力量。③参见孙文恺：《“法治经济” 的理论解读》，载《江海学刊》 2016 年第1 期。

传统的区域合作可能产生的法治问题是地方政府的保护主义、机会主义，出于对本地利益的维护，限制了资源合理配置、竞争良性进行的实现，最终悖反于区域合作与区域发展的初衷。④汪伟全：《地方政府竞争秩序的治理——基于消极竞争行为的研究》，上海人民出版社2009 年版，第156 页。粤港澳大湾区作为区域合作的重要实践，其建基于“一国两制” 这一伟大而又独特的制度设计，因此在区域法治的重要治理方式上，也可能因此产生与其他地区迥异的特点。如何理解粤港澳大湾区的特异性，并在此基础上解决协调发展合作治理的法律问题，就成为当前必须要研究和重视的问题。

一、湾区经济及其共通性

湾区本是一个地理概念，并不是政治或法律概念，主要是经济学者对一种地理经济现象的命名。作为一种成熟的区域经济模式，湾区是其所在各国经济发展的龙头和主力，也是国际之间竞争的重要载体，是在一种特殊的地理经济条件下的经济环境产业集群模式，表现在动力的自发性、发展的自发性、产业的共生性、合作的协议性等。⑤参见马忠新、伍凤兰：《湾区经济表征及其开放机理发凡》，载《改革》 2016 年第9 期。一般的湾区经济在法律层面上基本没有什么特殊性，主要体现在发展规划、特殊政策、授权方式等多方面的不同。

新时代中国经济的转型升级客观上亟须寻找新的突破口，打造新的增长极。同时，一国两制下的香港和澳门也需要拓展新的发展空间。粤港澳大湾区历来就是中国改革开放的窗口和前沿阵地，其绝佳的区位优势，良好的基础条件，活跃的国际贸易，使之成为国家诸多战略的集中交叉地。那么作为湾区的一种表现形式，粤港澳大湾区应当具有怎样的特性呢？

环视世界的湾区经济，著名的就有纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区、伦敦港、悉尼湾区。其中名列“世界三大湾区” 的是经济实力最强的东京湾区、纽约湾区和旧金山湾区。故本文以世界三大湾区的区域治理为比较对象来说明。

（一）高度开放性是湾区发展的核心

第一，高度开放性表现在交通基础设施的互联互通。例如，纽约湾区充分利用其优良资源，构建了包括纽约、新泽西、纽瓦克等为主的港口群，通过200 多条水运航线、14 条运输线、380 公里地铁、稠密的公路网和3 个现代化空港扩大其合作腹地，形成四通八达的交通开放性。⑥申勇、马忠新：《构筑湾区经济引领的对外开放新格局》，载《上海行政学院学报》 2017 年第1 期。东京湾区则以东京内环线和外环线两条环形轨道交通线路为支撑，以6 条新干线、12 条JR 线、13 条地铁、27 条私铁、4 条其他轨道交通为骨架，打造了高度的交通开放性。⑦林贡钦、徐广林：《国外著名湾区发展经验及对我国的启示》，载《深圳大学学报（社会科学版）》 2017 年第5 期。

第二，高度开放性表现在人才资源的自由流动。旧金山湾区以环境优美、科技发达著称，拥有举世知名的硅谷和斯坦福、加州伯克利等20 多所著名大学，还拥有谷歌、苹果、Facebook 等互联网巨头和特斯拉等企业全球总部。高科技的发展需要依靠人才，而旧金山湾区则因地制宜，集聚了越来越多的高科技人才，促使科技迅猛发展。“科技湾区” 成为旧金山湾区的精准描述。东京湾区内也分布有佳能、索尼等大型企业，横滨大学、庆应大学等著名学府在此吸引大量人才，并将产、学、研协作发挥得淋漓尽致，有力地提升了区域的生产力与竞争力。⑧参见前引⑦，林贡钦、徐广林文。

第三，高度开放性表现在产业分布的错落有致。东京湾地区逐步形成了京滨、京叶两大工业地带，钢铁、石油化工、现代物流、装备制造和高新技术等产业十分发达。日本年销售额在100 亿元以上的大企业有50%设于湾区，三菱、丰田、索尼等一大批世界五百强企业总部均设于此地。东京湾区可称为“产业湾区”。纽约湾区则是世界金融的核心中枢，其金融业、奢侈品、都市文化等都具有世界性的影响力。纽约曼哈顿是中央商务区（CBD）的发源地，是世界第一大经济体美国的经济和文化中心，也是联合国总部大楼的所在地。华尔街是世界金融的心脏，拥有纽约证券交易所和纳斯达克证券交易所。美国7 家大银行中的6 家，2900 多家世界金融、证券、期货及保险和外贸机构均设于此，成为世界金融的心脏。纽约的对外贸易周转额占全美的1/5，制造业产值占全美的1/3。全美最大的500 家公司，1/3 以上的总部设在纽约湾区。纽约湾区可称为“金融湾区”。

因此，有学者指出，开放性是区域竞争力的重要指标，我国进行湾区建设就必须要积极推动粤港澳大湾区协同发展。⑨参见吴思康：《深圳发展湾区经济的几点思考》，载《人民论坛》 2015 年第6 期。也有学者透过定量分析，得出湾区开放层级相对较高，是较大区域范围内经济发展的引领者的重要结论。⑩参见前引⑥，申勇、马忠新文。从法律层面认知，即湾区城市群内的城际区分淡化，行政区界限被打破。⑪丘杉：《粤港澳大湾区城市群发展路向选择的维度分析》，载《广东社会科学》 2017 年第4 期。相继伴随着的是原有的立法、行政、司法体系的制度创新与重构。

（二）区域法治是湾区发展的方向

区域法治是湾区经济高度开放性的必然结果，其对行政区界线的打破以及治理制度的创新与重构要求区域治理需建立在一定的法律基础上。否则，缺失了法律法规的存在，区域合作意味着人治成分的大量增加，高度开放性的特征无法得到履行和保证。

从二十世纪六十年代到二十一世纪，日本政府先后五次制定国土开发政策，1952 年制定了《国土综合开发法》、1956 年制定《首都圈整备法》、1968 年制定《中部圈整备法》、1977 年制定《第三次全国综合开发计划》、2000 年又制定了《国土审议会令》，引导地方政府和企业进行投资和建设。纽约湾区则在环境治理方面有着突出表现，将自然和环境保护纳入湾区开发和建设的原则中，颁布了《国家环境政策法》 和《州环境质量审查法》。⑫王凯、周密：《日本首都圈协同发展及对京津冀首都圈发展的启示》，载《现代日本经济》 2015 年第1 期。

因此，世界三大湾区在区域治理方面的特征可以概括为“开放” 与“统筹”。开放是湾区发展的核心，标志着湾区功能的真正落地；而统筹则是湾区发展的方向，没有湾区内部的相互配合与支持，没有良性竞争与制度包容，就不可能实现湾区经济的快速、稳定、可持续发展，也就不可能带动地区乃至国家的发展。从外在形式上而言，统筹就意味着依法治区，意味着法治在湾区治理中发挥着协调剂、黏合剂和稳定剂的作用。

二、粤港澳大湾区的特异性及其表现

2017 年3 月5 日召开的十二届全国人大五次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中提出，要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，发挥港澳独特优势，提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。粤港澳大湾区城市群包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九市和香港、澳门两个特别行政区。粤港澳大湾区和国际对接更为便利，同时也具备港阔水深的优良海港，并据此形成发达的海港经济区，因港而生、依湾而兴。此外，粤港澳大湾区历史上与东南亚、南亚、中东、非洲经济联系广泛。作为“海上丝绸之路” 发源地，粤港澳大湾区具有无可匹敌的优势。

作为湾区经济的具体实践，粤港澳大湾区也应当具有湾区的共通性特点，即高度开放与依法治区。但粤港澳大湾区却在这方面表现出迥异于其他湾区的突出特点。从根本上而言，是因为“一国两制” 使得粤港澳大湾区涉及同一主权国家下的跨境区域问题。具体体现在以下几个方面。

（一）顶层推动

一般而言，地方政府的竞争是区域合作发展，特别是区域法治发展的动力来源；资本、人才、技术等优质要素可以自由进入或退出公共物品和服务的领域，如果一个供应商提供的产品相较于其他供应商产品更差，优质要素就会退出，形成“用脚投票” 的模式。⑬参见前引①，骆天纬书，第75-77 页。因此，一般的区域合作，包括湾区经济更多地强调自发性，强调要素的自由性，国家公权力本身的影响力度较小。而粤港澳大湾区则更加强调顶层推动，由中央政府层面出台实施粤港澳大湾区发展规划，全面推进内地同香港、澳门互利合作。2018 年3 月20 日，李克强总理答记者问时说：“现在大湾区的规划纲要正在制定过程当中，很快会出台实施。” 可以发现粤港澳大湾区是2017 年国家政府工作报告的重要内容。甚至回溯十三五规划，其中一段写道，“加大内地对港澳开放力度，加快前海、南沙、横琴等粤港澳合作平台建设。加深内地同港澳在社会、民生、科技、文化、教育、环保等领域交流合作。深化泛珠三角等区域合作”，也可以发现其中已经有粤港澳大湾区的踪影。而在党的十九大报告里更是鲜明地指出了粤港澳大湾区建设问题。因此，在顶层设计方面，粤港澳大湾区具有极其不凡的地位。

从已有的粤港澳合作实践而言，由于“一国两制” 的特殊地方治理模式，内地与港澳特别行政区在合作模式、合作方法上都有极强的顶层推动与参与。目前，粤港澳大湾区所设立的“机制体制安排”，便是由国家发展和改革委员会与广东、香港、澳门四方共同签署协议来推进，从而解决粤港澳大湾区发展中的重大问题和合作事项。国家发改委的牵头协调功能，加大了总体规划和协调的力度。⑭参见前引②，蔡赤萌文。如澳门大学横琴校区的实施，更是粤澳合作的成功典范。这个实践创新体现着顶层的重要推动作用，形成了以全国人大常委会的授权为前提，并由国务院决定管辖范围，签订租赁合同，适用特别行政区法律的“特区租管地” 模式。⑮董皞：《“特区租管地”：一种区域合作法律制度创新模式》，载《中国法学》 2015 年第1 期。类似的治理实践也包括深圳湾香港口岸的设计与运作。如果将视野扩展至粤港澳大湾区甚至内地全部地区，“特区租管地” 模式无疑会成为顶层推动的“特别区”。

（二）制度差异

世界三大湾区在发展与运作中具有很多先进的经验，但是我国粤港澳大湾区难以直接套用，仍然需要探索中国湾区发展的道路和制度。其中的根本原因就在于粤港澳大湾区所处的“一国两制”大背景。“一国两制” 突破了传统上认为一个国家只有一种制度的思想，打破了威斯特伐利亚主权国家规范。⑯袁正清、赵洋：《“一国两制” 与主权规范创新》，载《国际政治研究》 2017 年第4 期。中国在坚持恢复行使港澳两地主权、具有主权者地位的前提下，中央创新性地对具体的管理制度进行设计。⑰参见张强：《特别行政区语境下的主权概念探析》，载《港澳研究》 2016 年第1 期。也就是说，在确保国家制度的主体性不变的情况下，对局部地区进行适度的制度调试，多数全国性法律制度并不在特别行政区适用，以适应其实际情况。理论上而言，地方事权由地方事务所决定；作为单一制国家，我国地方事务属于列举性事权，未明确的事权乃中央事权或中央与地方事权。⑱叶必丰：《论地方事务》，载《行政法学研究》 2018 年第1 期。在特别行政区语境下，中央授予香港、澳门特别行政区在范围与程度上远超于其他地区的高度自治权，意即对特别行政区列举的权力范围较大，从而实现了不同于内地一般省、自治区、直辖市的政治、经济、文化、社会治理等各方面制度。⑲参见程洁：《香港新宪制秩序的法理基础：分权还是授权》，载《中国法学》 2017 年第4 期。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》）第五条规定，香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变；《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）第五条也做类似规定。因此，这种制度的差异性来源于港澳的历史情况，并由中央的授权行使来确立其正当性。具体而言：

首先，港澳两地具有不同于内地的法律制度。港澳两部基本法在第八条都规定了保有原有的法律制度，因此香港保有了普通法系的制度规范，包括普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法的法律渊源，澳门则保有了大陆法系的制度规范。港澳两地法律与内地法律虽应在一个法律体系内，但在具体社会治理规范上却明显不同，形成相对区别的三个法域，构成有中国特色的社会主义法律体系。这为内地与港澳的合作带来了最为明显的形式上与内容上的冲突，不利于开放性的法治实现。但同时也为区域合作指明了制度发展的方向，即需要建立起一套能够调和三地法律冲突的制度。

其次，港澳两地具有不同于内地的管理模式。例如，全国人大通过两部基本法授权港、澳两个特别行政区独特的管理模式，建立起了单一制下的以行政长官为主导的地方政权形式。⑳参见肖蔚云：《行政长官制是单一制下澳门特别行政区地方政权形式》，载《中国法学》 2017 年第4 期。这与内地普遍实行的人民代表大会制度具有很大不同，香港、澳门两地除行政长官与行政机关外，其他机构如立法会、法院等与中央国家机关如全国人大常委会之间的互动渠道较为闭塞，主要通过行政长官这一重要枢纽。这使得内地与港澳之间的官方联系不足，增加了粤港澳大湾区合作的制度管理鸿沟。因此，必须在管理模式上进一步实事求是、创新思维，实现融入式的开放性特征。

再次，港澳两地具有不同于内地的经济制度。这包括了迥异于内地的货币制度、税务制度等等。《香港基本法》 第一百一十一条规定，港元为香港特别行政区法定货币，继续流通；同样，《澳门基本法》 第一百零八条规定，澳门元为澳门特别行政区的法定货币，继续流通。实践中，港元与美元挂钩、澳门元又间接与美元挂钩的操作，表明在内地与港澳的合作中，特别是粤港澳大湾区的贸易合作中，存在着货币差异所造成的不稳定性因素。而《香港基本法》 第一百一十六条、《澳门基本法》 第一百一十二条又规定了港澳两地作为独立关税区的地位，这使得一国之内的生产要素流动受到限制，阻碍了湾区的开放性的生成，带给湾区合作治理一个重要问题。此外，中央通过基本法授权港澳自行制定工商业的发展政策、劳工政策、航运政策等经济政策，这一方面为港澳经济发展提供了活力与自主性，但另一方面港澳自行制定经济政策的背后意味着统筹能力的弱化，区域资源合理配置的难度增大。

（三）法律障碍

基于“一国两制” 的制度设计，内地与港澳在合作中出现的阻碍无法通过简单的沟通与交流解决。例如《澳门基本法》 第二十二条规定，各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区依照本法自行管理的事务，如需在澳门特别行政区设立机构，须征得澳门特别行政区政府同意并经中央人民政府批准等。这表明，粤港澳大湾区的合作在开放性与统筹性上均具有港澳基本法的保留和限制。如果要化解这一难题，必须要在遵循宪法和基本法所规定的“一国两制” 的框架下进行，既要保持特别行政区高度自治，又要有助于促进内地与港澳，特别是粤港澳大湾区内部开放性、统筹性的形成和生长。申言之，需要以一种内地、特别行政区都认可并具有较强稳定性的方式进行，此唯有在法律方面构建合作基础才能得以实现。

与此同时，从社会现实的角度出发，目前港澳两地对于法治的价值理念极为重视，特别是在香港，法治成了各方提出问题、分析问题和解决问题的出发点与落脚点。实际上，粤港澳大湾区内，或者说“9+2” 合作的特异性的根本就体现在法律制度上的不同。如果要调和粤港澳、“9+2” 城市群内部的开放、统筹问题，那么就是在调和它们之间的法律冲突问题，这包括法律的起草与制定、法律的执行、司法的互助等多个方面的要求。

特别行政区高度自治要求三地协同与合作的基本规则需要上升到法律层面解决，但三地之间先天的法律障碍是协同与合作的重大壁垒，是发展与治理必须解决的先决条件，而这种法律障碍不可能通过经济和行政主体协商的方式来解决，只能依靠法律手段解决。否则，一方面不符合内地实行的人民代表大会制度关于人大地位和作用的要求，另一方面也不符合特别行政区行政主导体制下对行政权力的监督要求。㉑参见赵伟：《论粤港澳区域合作中的法律问题及其反思》，载《江汉大学学报（社会科学版）》 2017 年第3 期。所以在协调发展粤港澳大湾区的过程中，既要看到中央授权港澳与内地省（直辖市、自治区）所带来的因地制宜，也要看到授权为合作带来了障碍，特别是港澳与相关省（直辖市、自治区）在授权上的不对等，不利于大湾区内部的立法、执法和司法合作。这就需要作为授权者的中央政府在此问题上发挥重要作用，透过授权、授权监督等多种方式平衡好各方的法律制度。㉒参见王禹：《论恢复行使主权》，人民出版社2016 年版，第197-201 页。

（四）经济目的与法律手段

按照韦伯的理论，只有建立形式使合理的法律制度，才能为一个可预测、可计算且合理的经济制度奠定基础；而实际上，形式合理的法律制度并不必然与经济制度有完全的对应关系，而是说法律的发展是一个从“不合理” 到“合理”，从特殊到普遍的过程。㉓参见朱景文：《法治和关系：是对立还是包容》，载《环球法律评论》 2003 年春季号。

粤港澳大湾区是在不同的政治区域之间，以法律手段实现经济发展与社会治理目的的经济湾区。在当下的湾区实践当中，粤港澳三地或者说内地与港澳之间在形式的法律制度方面并不完善，也因此产生了诸多发展壁垒。但随着全球化与区域化的不断加深，粤港澳大湾区内的法律制度必将从不合理到合理这个方向去发展，亦即大湾区的发展目标决定了大湾区内法律制度的革新化，而大湾区合理的法律制度又将反过来促进经济社会的可持续发展，带动本地区整体实力的上升，有助于“一国两制” 的成功落实。

是故，当粤港澳大湾区遭遇制度差异所带来的法律障碍时，其同时也是带来了粤港澳大湾区合作发展的法治新动力。正如马克思所言：“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反的，法律应该以社会为基础。”㉔《马克思恩格斯全集》（第6 卷），人民出版社1961 年版，第291-292 页。粤港澳大湾区的合作发展是中央与特别行政区良性互动的重要体现形式，是实现双赢的有效途径。㉕参见骆伟建：《澳门特别行政区基本法新论》，社会科学文献出版社2012 年版，第122-129 页。故在此经济社会需求下，法律问题的探究颇有必要。

三、粤港澳大湾区构建的方向与目标

目前中国经济发展正面临国际国内的双重压力和挑战，急需培养新的增长极和动力源。从国际来看，2008 年金融危机之后，西方发达国家为维护自身利益，开始推行“去全球化” 的贸易保护主义模式，全球经贸投资规则和经济治理体系进入深入调整期，这对于外向型经济比重较高的中国来说，冲击极大，需要重新建立对外开放的新格局。从国内来看，经过了三十多年的高速增长之后，中国进入经济新常态，产业转型发展升级，推动供给侧结构性改革，需要成为区域经济的领头羊。正是在国际国内的双重需求和挑战下，粤港澳大湾区的发展备受瞩目和期待。为了符合该宏伟的经济目的，粤港澳大湾区的法律治理也需要进行适应性的转变。当然，这首先需要明确粤港澳大湾区构建的方向与目标，从而进行具体化的问题研究。

（一）协同发展与合作治理的意义

粤港澳大湾区协同发展与合作治理具有怎样的意义？这是一个看似简单实际却又深刻而复杂的问题。有学者在分析京津冀协同发展问题时已指出，协同发展不能片面基于经济维度和地方利益角度理解其内涵，不能将协同发展的影响仅仅界定在相关省市的空间尺度内；与之相反的是，协同发展其实是一个涉及政治、社会和文化等多方面的综合问题，只有坚持综合分析的伟度，才能把握协同发展的战略内涵。如果说协同发展涉及不同的空间尺度，那么也应当将其放在不同的大背景下，包括市县的尺度、地区的尺度乃至全国的尺度。㉖参见孙久文、原倩：《京津冀协同发展战略的比较和演进重点》，载《经济社会体制比较》 2014 年第5 期。

同理，粤港澳大湾区协同发展与合作治理虽然与大湾区经济发展密切相关，但是在理解其意义时也需要用一个综合分析的角度。粤港澳大湾区的协同发展与合作治理广泛而深刻地影响着政治、经济、社会、法律、文化等多个方面，具有信息互通、决策共商、资源互利、行动互助、发展经济、治理城市、共治共赢、共担共享的显著意义。

此外，当我们将空间尺度逐步拉伸，会发现粤港澳大湾区的协同发展与社会治理在区域内的“9+2” 范围、整个大湾区内都有不同程度的影响；而当其拉伸至国家范围时，不难发现，这也是国家区域竞争的动力引擎，是“鲶鱼效应” 的生动体现，也是“一国两制” 发展的时代意涵。当将空间尺度拉伸至国际视角时，粤港澳大湾区的协同发展与合作治理也是提升国家竞争力与整体形象的重要机制，“一国两制” 所带有的区际特色也有助于促进国家“一带一路” 倡议的逐步实现。

（二）合作的性质

粤港澳大湾区实际上也是既有合作发展的升级版。在此之前，可以发现粤港澳已有《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）、《粤港合作框架协议》、《中国广东自由贸易试验区总体方案》 等多重制度框架。其中所涉及的便是“一国两制” 下粤港、粤澳、港澳之间的民商事法律关系，解决的核心问题则是经济社会发展中的突出问题。㉗参见李晓辉：《横琴：多元法律交融的尝试与探索》，载《广东行政学院学报》 2016 年第4 期。

而粤港澳大湾区的合作则是大湾区内部不同治理主体的经济性协作。不能因为粤港澳大湾区的多重意义与影响，抑或是在县市、区域、国家乃至国际方面的深刻含义，就否认粤港澳大湾区的经济性协作本质。这是粤港澳大湾区合作的出发点，也是合作矛盾的主要方面。

（三）发展协作目标

粤港澳大湾区作为湾区经济的一种独特形式，当然也具有开放性的重要特征，并且以区域的法治为重要依托。在此基础上，其经济发展所应达到的目标，必须在可接受性的前提上论证，否则，漫无边际的学术想象无助于解决粤港澳大湾区的实际发展问题。同时也应当平衡好眼前利益与长远利益、自然利益与人类利益，以及合作中各方的利益。㉘参见林初昇：《“粤港澳大湾区” 城市群发展规划之可为与不可为》，载《热带地理》 2017 年第6 期。据此，笔者提出如下六点具体协作目标。

一是加强基础设施互联互通，形成与区域经济社会发展相适应的基础设施体系，重点共建“一中心三网”，形成辐射国内外的综合交通体系。

二是打造全球创新高地，合作打造全球科技创新平台，构建开放型创新体系，完善创新合作体制机制，建设粤港澳大湾区创新共同体，逐步发展成为全球重要科技产业创新中心。

三是携手构建“一带一路” 开放新格局，深化与沿线国家基础设施互联互通及经贸合作，深入推进粤港澳服务贸易自由化，打造CEPA 升级版。

四是培育利益共享的产业价值链，加快向全球价值链高端迈进，打造具有国际竞争力的现代产业先导区。加快推动制造业转型升级，重点培育发展新一代信息技术、生物技术、高端装备、新材料、节能环保、新能源汽车等战略新兴产业集群。

五是共建金融核心圈，推动粤港澳金融竞合有序、协同发展，培育金融合作新平台，扩大内地与港澳金融市场要素双向开放与联通，打造引领泛珠、辐射东南亚、服务于“一带一路” 的金融枢纽，形成以香港为龙头，以广州、深圳、澳门、珠海为依托，以南沙、前海和横琴为节点的大湾区金融核心圈。

六是共建大湾区优质生活圈，以改善社会民生为重点，打造国际化教育高地，完善就业创业服务体系，促进文化繁荣发展，共建健康湾区，推进社会协同治理，把粤港澳大湾区建成绿色、宜居、宜业、宜游的世界级城市群。

四、粤港澳大湾区合作的手段、保障模式与载体

（一）地方政府为基本合作主体

明确粤港澳大湾区建设的特点、方向与目标有利于在此基础上进一步探讨合作的手段、保障模式与载体。而这些具体合作的范式选择首先需要确定合作的主体。粤港澳大湾区以经济合作为主要面向，理论上而言，存在着地方政府与市场参与者的多个持份者，并且后者应当是合作发展的巨大受益者。

但能否以此而决断市场参与者是粤港澳大湾区合作的基本主体呢？这面临着以下几个问题。

一是欠缺合作的深入性。“一国两制” 下粤港澳三地有着不同的具体治理制度，如果以市场参与者作为基本合作主体，那么，合作的方式与内容可能仅限于在现行治理体系不冲突不抵触的范围内进行，㉙法律冲突的判定可参见董皞：《判定法律冲突之问题研究》，载《法律科学》 2014 年第1 期。而这种重合的范围是有其限度的。这也意味着合作的高度开放性难以实现。

二是欠缺合作的稳定性。大湾区治理的重要特征在于依法治理，这是改造既有秩序、维持共识基础的重要载体。粤港澳三地不同的法律制度是合作开展的重要障碍，如果要保持市场参与者的投资、消费信心，必须要以政府的公信力为担保。仅仅以市场参与者作为基本主体，只能以诚信为基础，难以达到湾区经济的应有效果。

所以，粤港澳大湾区合作的主体必须要以地方政府为主，强调公权力的积极参与，构建合作的基本秩序，确保合作的深入性与稳定性得以实现。从既有的实践来看，《粤港合作框架协议》 《粤澳合作框架协议》 等也是以广东、香港、澳门等在各自权限范围内的平等主体的身份签订的经贸合作协议。㉚参见张亮、敖颖怡：《粤港澳紧密经贸合作的法律基础研究》，载《当代港澳研究》 2012 年第3 期。这也说明以地方政府为合作的基本主体是为实践所认可的模式，具有较强的可操作性。

（二）行政性合作为主要合作方式，民间性沟通为重要方式

粤港澳大湾区合作的基本主体是地方政府，因此合作的主要方式也需要发生于地方政府间。

同时，在现代社会中，专业化与高效化是发展的主流趋势，这意味着行政性合作是粤港澳大湾区合作的主要方式。如果从特别行政区的政治体制而言，行政主导是特别行政区的设计理念。尽管在实践运作中，特别行政区行政主导运作存在一定障碍，但是这仍然是特区同其他省、区、市合作的主要动力。例如，《澳门基本法》 第一百一十四条规定，特别行政区自行制定工商业发展政策，鼓励投资和技术进步，并开发新产业和新市场；第六十四条规定，澳门特区政府具有制定并执行政策的职权，这表明特别行政区在粤港澳大湾区合作交流中需要政府发挥制定并执行政策的职权，才能达到应有的效果，行政性合作成为其主要方式难以撼动。

当然，在重视行政性合作的同时，也不能忽视民间性沟通的方式。有学者指出，“粤港澳大湾区牵涉到一国两制、三个独立税区，并没有一个统一的决策机构。……粤港澳三方签署的《协议》同意遵循市场主导、政府推动的原则。尽管粤港澳大湾区是中央政府提出的新概念和OPP，但要将其最终落实，政府所能起的作用实际上是非常有限的。切忌夸大政府所能起的作用而做一厢情愿的规划，此乃有效落实粤港澳大湾区规划的重要前提。”㉛参见前引㉘，林初昇文。OPP 来自法国科技社会学者Michel Callon，意指强制通行点（Obligatory Passage Point，简称OPP），它迫使让所有相关的行动者为了某个项目、议题或者规划等汇聚到了一起。因此，重视市场参与者的地位和意见，是粤港澳大湾区建设不能忽视的重要因素。换句话说，政府是粤港澳大湾区合作的基本主体，但是政府也依然是合作的秩序维护者与服务者，不能代替市场参与者完成合作的全部内容。

（三）多（双）方会议和联合议事小组为主要协商渠道与机制

粤港澳大湾区内的地方政府是平等行为主体，因此粤港澳大湾区的合作也必须在尊重各方的基础上进行。换言之，粤港澳大湾区合作中出现的障碍和冲突的解决，必须以粤港澳三地的共通协商作为主要的解决渠道和机制。片面地夸大或者矮化某一地方主体都不利于合作的稳定性与可持续性。

同时，也需要考虑粤港澳大湾区合作的实际情况，以共赢、平等、务实、可行作为合作展开的实际路线。这包括在合作事务上与合作范围上的由浅入深的推进。例如在某些事务方面，可能不需要所有主体共同参与，或者说某些主体的参与缺乏积极性，那么在此情况下，完全可以由部分主体实施合作的内容或步骤，促进合作规模化的提升，以及互利互惠的实现。㉜参见何传添：《粤港澳紧密合作区：内涵、思路和路径选择》，载《特区经济》 2009 年第3 期。但这并不否认粤港澳大湾区建设整体目标的实现，因为从局部到整体的进路是粤港澳大湾区发展的一种顺序逻辑，其最初的出发点与最终的落脚点都在于平等协商，在于大湾区内高度开放性的实现。

（四）联合议事、共商共识、独立立法、政府协议、法律对接为主要平台或载体

粤港澳大湾区的特异性集中体现在法律制度上的差异，体现在“一国两制” 下跨境合作的难题上，因此，在区域法治的框架下，如何实现既有规则的整合，是合作的重中之重。实现的路径主要有两种形式。

第一种可称为中央立法式，亦称自上而下式。该方式强调的是由中央自上而下地为大湾区立法，而区内的十一个城市则依法办事。这种方法十分快捷和有效，并且也是“一国两制” 框架中“一国” 原则的具体表现。㉝参见丁煌：《粤港澳大湾区建设需法治先行》，载《文汇报》 2017 年12 月12 日第A12 版。

在正常状况下，中央为特别行政区立法主要的方式就是通过将全国性法律列入基本法附件三的形式予以适用。然而，《香港基本法》 《澳门基本法》 第十八条第三款所规定的全国人大常委会通过附件三列入基本法实施的全国性法律限于国防、外交和其他依照基本法规定不属于特别行政区自治范围的法律。而粤港澳大湾区是以经济协作作为其本质特征的，难以将其归属为国防、外交范围。同时，两部基本法都授权特别行政区自行制定经济政策，这也意味着以经济协作为主要标的的粤港澳大湾区建设内容应该属于特别行政区高度自治的内容，中央亦难于为港澳两个特别行政区直接立法。另一方面，粤港澳大湾区属于区域经济的范畴，而大湾区内法律制度差异的解决亦是区域法治的内容，如果通过全国人大常委会列入附件三的形式进行，其实质难以符合全国性法律的领域。

至于是否可以依靠全国人大常委会用决定的形式为两个特区立法，目前而言，缺乏理论上的依据。因为既有的实践如全国人大常委会为2017 年香港特别行政区行政长官普选问题所做出的决定，其本质上是一种重大的政治决断，来源于《香港基本法》 第四十五条以及附件一有关行政长官产生办法的规定。但粤港澳大湾区经济制度的冲突解决，两部基本法中并没有明确规定全国人大常委会的决断，所以全国人大常委会难以使用决定为大湾区内的法制进行整合。

第二种可称为地方立法式。该方式则强调由粤港澳大湾区内的十一个城市进行认真酝酿，充分协商，达成共识，从而各自立法，相互配套，彼此衔接，解决合作中出现冲突的问题。目前内地与港澳的合作实践是这一方式的一种体现。例如，2017 年12 月18 日国家商务部和澳门特别行政区政府签署《CEPA 投资协议》 《CEPA 经济技术合作协议》，其中《CEPA 投资协议》 中关于投资者与投资所在地一方的争端解决，内地与澳门共同设计了一套机制，有利于两地企业和政府建立解决方案，而这种全面和有效的制度性安排的具体落实有待双方在协议框架下磋商，从而跟进完善法律法规的后续工作。㉞《CEPA 两升级协议昨签署》，载《澳门日报》 2017 年12 月19 日第A10 版。这种方式既有利于解决双方在合作过程中存在的问题，也符合特别行政区高度自治的基本法规范内涵，具有制度上的优越性。

但不能否认，地方各自立法也存在明显的问题。一是动力与效率问题。由大湾区内城市各自立法，意味着各方作为合作主体在协商中具有平等地位，所以联合议事的过程中如何取得共识需要加以思考和解决。如果合作主体持续性地陷于协商，可能导致各自立法难产。同时，协商共识还只是政府间的协商与共识，政府协商的共识备忘录转化为立法机关的共识和法律，也还需要时间和存在风险。

二是权限的范围问题。香港、澳门两个特别行政区被授予了高度自治权，在粤港澳大湾区内进行合作时具有更强的主动性和灵活性。尽管我国《宪法》 第三条第四款规定要充分发挥地方的主动性和积极性，并且《立法法》 也赋予了设区的市地方立法权，但大湾区内的内地城市，仍在诸多领域没有自主权，这涉及中央与地方事权的划分问题。如果大湾区的内地城市没有相应的权限，那么亦无法与港澳达成共识，开展各自立法工作。

不过这并不是根本性的冲突问题，第二种方式下，仍然可以进一步进行改革，在坚持地方立法的基础上，加强中央的推动作用，强调中央为地方间的交流合作乃至融合提供权源上、制度上的可能，在既有的宪制秩序下发挥中央的保障作用。笔者认为，需要根据“一国两制” 下粤港澳大湾区的特异性，提出更为适合我国国情的模式。申言之，既有的中央立法式与地方立法式都不能完全解决现有的问题，我们需要在二者之间寻求一种更为符合实际的做法。因此，通过中央保障、中央协调，由地方间联合议事、共商共识、独立立法、政府协议、法律对接的程序和方式更加能够有助于粤港澳大湾区内的合作。这既符合宪法和基本法的有关地方事务以及特别行政区高度自治的有关内容，着力于平等互惠的合作途径，同时，为了化解其中的巨大制度障碍，中央的协调保障作用使得这种区域合作具有更强的可操作性。因此当下的任务是在此基础上进一步深入细化研究粤港澳大湾区的法律问题。

五、粤港澳大湾区法律问题研究的方向和内容

因此，法制协作机制研究分别以广东省、香港特别行政区、澳门特别行政区为研究对象，旨在建立起大湾区区域治理协同机制，将这一城市群建设的经济和社会发展目标统合起来。为此，需要在以下七个方面进行更深入的研究。

（一）粤港澳大湾区城市群建设与发展的地方立法与协作机制研究

区域法治发展的基础是法律文本的产生。由于粤港澳大湾区内所涉及的城市数量多，并且包含着香港、澳门两个特别行政区，各城市间在立法理念与立法技术方面均存在较大差异。因此，粤港澳大湾区城市群建设与发展首先需要研究和解决的是地方立法协作问题。

本方向研究的重点主题与项目是多方可达成共识的、无关各自政治制度的市场监管、产业体系、旅游、人才流动、资格互认等方面的法律对策。之所以要着力于以上方面，就是因为粤港澳大湾区建设需要进一步提升市场的一体化水平和相互之间的优势互补，需要在人才流动、资格互认、市场监管等方面形成可统一化的规则体系，也只有在上述机制方面实现规则的整合，才可能实现生产要素的流动以及规范化秩序的产生。故这方面的立法协调至关重要。

而研究的展开可围绕实体与程序两个方面进行。前者要求寻找到多方之间在此领域范围内的冲突点，寻求最大社会公约数，先易后难，维系粤港澳大湾区内的互信基础。我们认为，需要在粤港澳大湾区内成立专门的联合工作组，这有利于大湾区内的各主体的紧密相连。而这种组织机构的设立有不同的程度选择。第一种是以欧盟为代表的形式。欧盟地区各国授权形成欧盟委员会、欧盟议会等组织对于欧盟经济一体化发展起到了至关重要的作用。第二种则是我国东北地区的《东北三省政府立法协作框架协议》 明确提出的形式，即对政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目成立联合工作组。相比而言，前者具有更强的效率，后者则更注重现实操作性。在粤港澳大湾区的立法协作组织上，应当依据“一国两制” 特异性，一方面注意到以基本法为框架的高度自治需求，另一方面必须强调立法协作的恒常性，因此这种立法协调机构的设置不是要求成立新一级的区域政权，也不是要求以区域冠名立法，而是通过一个平台使得各方能够提出规划后各自立法而实施。中央则以见证者、监督者的身份发挥重要的协调作用。

从程序上而言，立法协作面临信息公开问题、协作会议问题等。有学者指出，粤港澳协调立法需要区域内各地方政府积极畅通信息公开的渠道，形成区域内立法的良性驱动。㉟石佑启、林敏超：《粤港澳立法协作——从政府信息公开的角度切入》，载蔡镇顺、徐彪主编《粤港澳紧密合作中的法律问题》，中国法制出版社2011 年版，第6 页。这也意味着在整个协作过程中，不仅地方政府与地方政府间要达成信息公开，以便多方在平等协商的情形下达成共识，而且地方政府同区域内的社会各界也要信息公开，联合工作组需要建立区域内的立法咨询与听证制度，重视区域内的各方居民的利益。

（二）粤港澳大湾区城市群建设与发展的司法协作与法律适用机制研究

粤港澳大湾区框架协议生效之后，涉及粤港澳大湾区的各类案件必将呈现出上涨的趋势，为了有效化解纠纷、降低纠纷解决成本、增强相关纠纷后果的可预期性，司法协作必不可少。从现实面向而言，既有的非司法途径的解决方式仍未取得理想化的效果，而作为权利保障的最终法治化途径，要求司法的协作与法律的适用一定要跟得上合作的步伐，否则难以建立良好的合作秩序和氛围，更难以维系互利互助互信的局面。

因此，本方向的重点主题与项目是司法机关之间协作的多元化纠纷解决机制、送达机制、资源共享机制等方面的法律对策。欧盟在这方面有较为突出的贡献，欧洲法院承担了在欧盟层面确保有效法律救济的责任。㊱参见冉艳辉、郑洲蓉：《中国区域合作中地方利益协调机制研究》，中国社会科学出版社2017 年版，第103-104 页。但在粤港澳大湾区内，司法救济面临保持不同法域的困境。建立统一的司法机关可能性不高。在这种情形下，必须要做好不同法域间司法机关的合作，一方面加强司法的透明度，另一方面增加各地区的参与性。在合作的领域方面，有学者指出粤澳两地在区域治理方面有着基本一致的共识，但区际司法协议是区域治理长远发展的重要组成部分。在制定区际司法协议时，应当遵循三个原则，应当遵循三个原则，即方式上从易至难，在条款设置上要精确、详细，在签署方式上可灵活多变。也有学者指出，可以将区际移交逃犯所涉及的罪名都放在同一份区际移交逃犯，但是将不涉受争议原则的罪名先行签订区际移交逃犯协议，涉及受争议原则的罪名另案处理继续磋商。㊲参见郑锦耀：《内地与澳门签署区际移交逃犯协议的困局及其解决》，载《“一国两制” 研究》 2017 年第1 期。这就需要在中央授权的原则下，开展先行先试的创新性改革，同时也需要学者能够给予给多的智力支撑。

（三）粤港澳大湾区城市群建设与发展的基础设施共建共享法制协作机制研究

在所有的区域经济合作中，基础设施、信息资源的互联互通都是最重要的，也是最需要政府解决的问题。但基础设施、信息资源与当地财政的供给、百姓的福利水平直接相关，如何在各发展并不完全均衡的区域之间达成某种程度的共识，协作机制自是当然。

例如，目前澳门急需建立养老院舍，以照顾长者的晚年生活，但限于澳门地域面积狭小，难以实施。此前澳门政府以多次希望能够在邻近的广东省建设相关养老机构，以满足澳门居民的养老需求，包括同江门市合作以及在横琴设立“澳门新街坊” 等项目，但后来均未有后续结果。澳门特别行政区政府对此的解释是与内地的协商未有进展。对此，有学者进行了分析，指出这种合作是存在诸多法律障碍的，最重要的就是关于土地转让的资格问题。㊳参见莫世健、陈石：《澳门与广东自贸区合作的法律困境和挑战》，载《“一国两制” 研究》 2016 年第1 期。与之相关的则是“澳门新街坊” 内部究竟适用何种法律，如何确保在此区域内享有不低于澳门的权利保障。

又如，澳门不少居民，特别是长者，居住在广东省，但在医疗服务方面，却难以享受两地的社会保险服务。澳门立法会议员多次在立法会提出相关质询，特区政府均告知涉及两地医疗服务体系的差异性，该问题难以解决。这意味着大湾区内部的基本医疗保障也难以覆盖。当然令人感到欣喜的是，目前中央已出台政策，港澳居民在内地可享有住房公积金，但相关的民生制度建设仍任重而道远。因此，本方向研究的重点主题是交通网络布局、运输方式衔接、信息通讯和教育资源共享等方面的法律对策。

（四）粤港澳大湾区城市群建设与发展的生态法制协作机制研究

粤港澳大湾区既是高效的经济湾区，也是宜居的生态湾区，完善生态建设和环境保护合作对于大湾区的长远发展来说，非常重要，因此急需与之相适应的环境协作治理的法律对策。实际上，如果说经济的非区域化发展导致的不良后果是增长速度的停滞和发展水平的落伍，那么，生态领域对区域化的忽视则可能导致生存质量的下降。区域的隔离化难以阻挡统一的生态系统的变迁。

例如，之前广东省某地要兴建核电站，这虽然是本地区经济方面的主要建设，但是由于其所带来的环境风险的隐患，香港、澳门等多个地方的民众均表达出了对自身安危的顾虑。因此，在粤港澳大湾区内进行经济建设时，非常需要重视其对生态可能造成的影响，需要对此进行制度化的规范，让大湾区内的城市充分参与其中，确保共建共享的实现。

又如，澳门本身面积狭小，在处理有关资源回收方面存在较大困难，也可以与大湾区内的其他城市进行协作处理，共通分担，减小对生态环境的影响和破坏。但另一方面，也不能一味地要求将澳门的废物全面清出至大湾区内的其他城市，特别是广东省，否则这不是一个互惠互利的关系。这急需大湾区内部进行沟通和协商，解决好生态保护与城市发展的关系。

有学者指出，应当在制度上保持以省政府为协调者、地方政府和市场力量为主导实施者的跨市空间治理模式，建立机制对规划的使用效果进行评估。㊴参见林雄斌、杨家文：《新区域主义下跨市空间规划与多层级治理研究——以珠三角为例》，载《中国公共政策评论》 2015年第1 期。当这结合粤港澳大湾区的实际时，仍然需要明确这个协调者，研究市场力量在跨区域治理中的作用和障碍，也包括评估制度如何设立。因此本方向研究的重点主题是水资源保护、土地保护、大气污染治理等方面协作治理的法律对策。

（五）中央与地方权力界限的法律问题研究

粤港澳大湾区的发展需要区域内地方政府的协调，这包括立法协作、执法协作、司法协作。但这些协作需要建基于权力的合法性问题。申言之，只有区域内各主体有相应权限才能够开展相应的协作。我国宪法目前没有明确中央权力和地方权力的法律界限，根据《宪法》 第九十五条、第九十六条以及第一百零七条的规定，地方政府具有一定的自主权，但地方政府所管理的本行政区域内的事务是非常狭窄的。㊵参见何渊：《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，载《现代法学》 2016 年第1 期。这导致的后果是地方政府在区域合作中所能够发挥的作用是有限的。所以这就需要对中央与地方权力的界限进行研究。例如，在粤港澳大湾区合作中一个非常重要的问题是在一国主权之内还存在边境，这并非大湾区内的某个城市能够单方面做出决定予以便利化的。

法国同我国一样是传统的单一制国家。在法国的地方区域合作问题上，法国中央政府首先解决的就是地方的法律地位问题。1972 年通过的《大区设立及组织法》 中就赋予了大区“公权力组织”的法律地位，1982 年的《关于市镇、省和大区的权力和自由法案》 中又规定了市镇、省和大区由选举产生的议会自行管理，确立其为地方自治团体。其次是中央政府发挥协调作用，积极设立联合体，发布行业发展规划等行政优化措施。这对法国地方政府合作产生了重要的影响。㊶参见汪伟全：《地方政府合作》，中央编译出版社2013 年版，第80-83 页。

因此，这要求粤港澳大湾区在进一步深化合作与发展的过程中，必须明确中央与地方权力的界限问题，主要研究的内容是中央与地方权力划分的标准，如何在单一制国家结构形式下促进大湾区内合作的深入开展等方面的法律基础问题与对策。

（六）特区租管地法律问题研究

在具体的合作范式当中，不可回避的问题是区域内土地的合作开发问题。由于港澳面积较狭小，特别是澳门现有的土地已难以满足其进一步经济发展、民生改善的一系列诉求，因此是否能将特区租管地模式作为一种规范制度性的方法进行审慎性地适用成为必须要思考的问题。从目前既有的实践而言，包括澳门大学横琴校区、深圳湾口岸等都表明该方式是行之有效的，其不仅解决了港澳发展的空间障碍问题，而且也盘活了地方的资源配置，有利于地方利益的分配。㊷参见邓大才：《论政府竞争》，载《江苏社会科学》 2004 年第4 期。

特区租管地模式在法律上存在不少亟待研究和解决的问题，包括中央授权的方式，特区租管地创立的程序，治理的依据、路径以及纠纷解决的机制等等。㊸参见前引⑮，董皞文。所以，深化粤港澳大湾区的协作治理，就需要对包括土地使用权在内的生产要素进行创新性的探索，设立符合我国法律体系的程序与机制。

（七）国际私法与大湾区法律适用问题研究

粤港澳大湾区经济一体化面临的具体法律理论问题和法律实务问题。理论问题包括粤港澳大湾区经济一体化的法律性质及相关文件的性质、定位和作用，CEPA 与中国区域经济一体化的关系，“先行先试” 的政策意义与作用等；实务问题包括对CEPA 补充协议中“服务提供者” 的定义与标准、CEPA 下争端解决机制的构建、粤港澳大湾区实行区域经济一体化可能发生的民商事争端的解决途径等。粤港澳大湾区是一个新的法律课题，研究才刚刚起步，发展前景远大。

结语

粤港澳大湾区建设是党的十九大对港澳问题的重要论述，这意味着在认知“一国两制” 理念时，既要看到历史中的“一国两制”，也要注重当下的“一国两制”。换言之，我们既要深入研究“一国两制” 作为一种国家统一方式的重要内涵，也要探索创新在新时代下“一国两制” 对于港澳乃至大湾区、国家整体的经济发展、民生保障等多重目标的实现。

粤港澳大湾区作为湾区经济的一种表现形式，其应当具有湾区经济的高度开放性与区域法治性的特征，但同时我们也要看到粤港澳大湾区的特异性。因此在粤港澳大湾区的建设与发展过程中，可以学习其他湾区的经验，但更重要的是在中国道路上的制度创建与制度自信。

本文提出了目前应当着重开展研究的七个方面，当然实际需要研究的内容远远不止这些。面对粤港澳大湾区的深刻的制度差异，不能因此轻言放弃，因为法律必须为社会而服务，社会应当是法律的基础。这要求理论界和实务界在遵循大湾区的构建方向和目标的情形下，寻找到一条符合我国法治的发展路径。