乡村数字治理研究的回顾与前瞻

刘武根，何云婷

（中国农业大学，北京 100083）

随着信息技术的快速发展和互联网的普及，世界各国高度重视数字国家建设。数字技术正深刻地改变着人们的生产生活方式，引发以数字技术重构社会治理模式的理论思考和实践探索。党的十九大对数字中国建设作出了战略部署。近年来，作为数字中国建设重要组成部分的数字乡村及其治理广受关注，国内学术界围绕乡村数字治理进行了较为深入的研究。系统总结我国乡村数字治理研究现状，对于推动农业农村现代化、推进乡村治理体系和治理能力现代化、激发乡村振兴内生动力、实现乡村善治具有重要的理论价值和现实意义。

1 有关乡村数字治理提出背景的研究

学术界在肯定乡村数字治理是顺应社会信息化需要的同时，还从国家治理体系和治理能力现代化、新时代乡村治理现代化、数字乡村建设的维度对乡村数字治理的提出背景展开研究。

第一，国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家兴旺发达、长治久安、人民幸福安康的重大问题。“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。”[1]没有农业农村农民的现代化，就没有国家的现代化。“农村现代化既包括‘物’的现代化，也包括‘人’的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化。”[2]乡村治理现代化在国家治理体系和治理能力现代化中具有重要地位。当前，推动国家治理体系和治理能力现代化必须向农村聚焦发力。习近平总书记指出，“如期实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础在农村，最大的潜力和后劲也在农村。”[3]乡村是既是社会治理的基础，又是社会治理的薄弱环节，实施乡村振兴战略是健全我国社会治理格局，推动乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径[4]。坚持农业农村优先发展的总方针，贯彻落实乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，需加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。推动乡村数字治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

第二，新时代乡村治理现代化的内在要求。从“三农”工作本身来看，新时代乡村治理取得新的历史性成就、发生历史性变革，突出体现为农村基层党组织建设不断加强、自治法治德治相结合的乡村治理体系初步构建、乡村治理数字化稳步推进等，但乡村治理现代化发展不充分的问题依然十分突出[5]。比如，“在行使村民民主权利的过程中，有两个情况要把握好。一是要处理好‘走出去’和‘留下来’的关系。在大量村民外出务工的情况下，村里的重大事项如何决策，外出村民在本村的权利和权益如何维护，是一个需要认真对待的重要问题。……要创造新办法、开辟新渠道，充分兼顾‘走出去’和‘留下来’的村民各自在村民自治组织和集体经济组织中的权利和权益。二是要处理好‘老村民’和‘新村民’的关系。”[6]随着乡村流动性的加剧，现行乡村治理体系不适应的地方越来越多。尽管这些问题的成因不一，表现形式各异，性质亦不尽相同，但均成为制约新时代乡村治理现代化的重要因素。这些问题的解决又非传统乡村治理效能之所及，需要通过数字治理等新的形式来加以解决。乡村数字治理是破解新时代乡村治理现代化中存在的诸多问题的新回答，是推动乡村治理现代化的客观需要。

第三，推动数字乡村建设的现实需要。数字乡村建设既是乡村振兴战略的重要方向，也是数字中国建设的重要内容[7]。党的十八大以来，数字乡村建设稳步推进，整体带动和提升了农业农村现代化水平，为推动乡村经济社会发展提供了重要动力。然而，我国数字农业农村发展尚处于起步阶段，发展不平衡不充分问题依然突出[8]。农业农村经济社会领域数字化明显滞后，乡村数字化治理水平偏低，成为数字中国建设和全面推进乡村振兴的短板。推动数字乡村建设，必须大力推动乡村数字治理，加强数字乡村建设，利用数字技术更好实现公共服务事项“一站式”办理、“一条龙”服务，有效提升乡村治理智能化、精细化、专业化水平；释放数字红利催生数字乡村的经济新业态；夯实发展基础，加快推进信息化向乡村基层的延伸等。以数字化推动乡村治理体系和治理能力现代化，加快乡村治理数字化转型，是推动数字乡村建设的现实需要。

2 有关乡村数字治理科学内涵的研究

当前，学术界对乡村数字治理科学内涵的理解并未形成共识，主要从工具论和价值论两个维度进行解读。

第一，工具论维度。工具论维度主要从乡村治理数字化的层面进行解读。该维度从治理路径出发，侧重于对乡村治理手段和方式的数字化改造，主张对乡村基础设施与治理工具进行数字化改造，是推进乡村数字治理的基本前提，是实现乡村治理精准高效目标的重要保障。乡村数字治理被理解为一种以数字化的治理工具为手段，应用于社会多元主体的实际治理过程中，以灵敏高效为表征，用于保证乡村治理基本单元的精准化识别、协同化运作、精细化治理和信息共享的系统性运作过程[9]。可以说，乡村治理数字化是乡村数字治理的实现形式。

总的来看，学术界从工具论维度对乡村数字治理科学内涵的解读大致从三个不同层次上进行。一是宏观“制度支持”的视角。有的学者认为数字治理可以解决“制度迁移”的难题，提出乡村治理数字化是对当前乡村治理制度的技术性变革。乡村治理数字化依托数字技术，建立起了一套“非人格化”的数字技术体系，能够最大限度地减少人为因素的影响[10]。二是中观战略层面的思考。有的学者主张要将乡村网络信息建设融入乡村振兴战略，以数字乡村战略统筹推进农业农村信息化，用“数字化治理”取代“条块化管理”。三是微观上可操作路径。有的学者认为乡村治理数字化主要是指基于大数据、云计算、人工智能等数字化技术的支撑以及相应的技术应用规范与规则制约的基础上，对乡村治理主体、治理过程、治理内容等治理要素进行数字化改造的过程。有的学者认为乡村治理数字化更加需要聚焦公共服务职能的技术优化，用数字化的方式改造传统的乡村治理手段，借助数字化的技术和平台，实现乡村治理体系和治理能力现代化转型。

第二，价值论维度。价值论维度主要从乡村数字化治理的层面进行解读。片面地依赖数字技术支持，以事本主义为核心的数字化治理，更多的是遵循工具理性原则，但在乡村社会中，价值理性从未缺位，甚至在很长的历史时期内还占据着主导地位，所以需要从价值论层面进一步解读乡村数字治理的内涵。乡村数字治理并非简单地将数字化技术与公共事务治理进行叠加，而是以实现社会公共问题良善治理为价值理念，诉诸数字化的技术或方式，将受限于传统治理手段所不能处理的问题，以更加便捷化、高效化的方式加以解决的综合性治理过程。因此，乡村数字治理并非一种割裂的职能治理而是一种融合型治理，强调的是对既有体系的重构和传统思维方式的重塑[11]。乡村数字治理重点并非数字技术的工具性价值，而是对乡村社会的权力关系、治理体系、治理能力、治理机制和公私领域带来的影响和变化等。乡村数字化治理基本定位于以人为本的价值层面，实现公共服务价值的职能优化是其最核心的内涵。有的学者则从乡村数字化治理的实践取向进行总结，认为乡村治理数字化主要呈现出“智治主义”“简约主义”“人本主义”三种实践取向，指涉运用数字化技术搭建乡村数字化治理平台，形塑“整体智治”的治理形态，依循“以民众为中心”的基本原则，立足于民众切身需求，增强乡村治权和主体性[12]。

总的来说，学术界从价值论维度对乡村数字治理科学内涵的阐释大致从两个维度上展开。一是从微观的组织管理体系视角入手，认为乡村数字化治理旨在遵循以人为本的价值理念，构建完整、高效、安全的数字组织管理体系，主张“数字技术打破了乡村原有的社会结构、经济结构、关系结构、地缘结构、文化结构，形成了以交互性和群结构性为特征的交互式群治理模式”[13]。乡村数字化治理的价值关怀更多体现于强调多元治理主体间应用数字技术手段开展参与、互动与协同合作的治理过程，是对传统治理方式的独特创新，更好地服务广大民众并促进公共管理效能的提高，推动国家在公共事务治理过程的优化，实现高效化的“数目字”管理[14]。二是从宏观的社会发展建设角度切入，认为乡村数字化治理是运用数字治理体系对经济社会民生事务的综合性治理[15]。乡村数字化治理体系围绕“以组织机构和运作制度为主体的政务体系”“数字技术支持的基础设施体系”“保障经济社会民生的发展机制”三个方面进行构建[16]。从社会治理的维度来看，数字化治理是指治理主体应用数字技术在多元治理主体之间及其内部不同层级之间的运行机制中简化治理程序、提升治理绩效，保障民众权益的民主治理模式[17]。

3 有关乡村数字治理理论渊源的研究

当前，乡村数字治理研究尚处于起步阶段，学术界对其理论渊源主要是从互构论、工具论、治理论三个方面进行梳理。

第一，互构论。从社会建构与技术发展的维度阐析数字治理缘起与逻辑，是当前数字治理理论溯源的前沿。但不同的学者对于社会建构与技术发展内在关系的致思取向和研究重点不同，有的主张技术发展对社会建构起决定性作用，有的认为技术的发展和应用是特定社会历史条件作用的结果，由此形成了技术决定论和技术的社会构建论两种研究取向。主张技术决定论的学者认为技术能够改造社会，技术是社会治理领域改革和政策实践的宰制性因素[18]，其实质在于阐明技术对社会的存在与发展具有决定性作用。这种观点的内在假设是社会和人都是被动的，而技术推动着文明坐标系的持续变动[19]。主张技术的社会构建论的学者则认为技术具有表达和巩固制度的功能，因为技术及其后果是社会和政治的过程。技术并非按一种内在的技术逻辑发展，而是由创造和使用它的社会历史条件所决定的，是社会和政治的产物。乡村数字治理则是将数字技术与乡村治理联系起来，既促进国家顶层设计与乡村基层治理的有效衔接，又注重协调数字技术供给与乡村发展的现实需求，推动乡村治理体系和治理能力现代化，实现乡村善治。当前，我国的数字乡村建设是乡村数字治理互构论的生动实践[20]。

第二，工具论。工具论强调信息技术在治理实践中的具体应用，关注的焦点是用数字技术提高治理效能。20世纪末，英国学者佩里·希克斯和帕特里克·邓利维为修正新公共管理导致的碎片化提出了整体性治理理论[21]。整体性治理通过纵向、横向、深向无缝式集约化的融合来实现治理形态的跃迁和升级。从纵向层级之间的融合来看，是将相同或不同层次的治理进行整合，保证政策执行的连续性和稳定性；从横向治理功能之间的融合来看，是将不同部门或相似功能的机构进行数字化的集成与整合，促进公共服务的高质量供给；从深向治理主体的融合来看，是以数字化变革为手段，推动构建起多元主体协同合作的综合性公共治理结构，实现治理主体横向到边纵向到底的全覆盖。该理论的核心是优化重组各种治理要素，主张以需求为基础的公共服务理念，重新整合不同部门之间、不同层级之间的关系，以数字化技术改造政府行政流程。整体性治理理论所主张的公共服务重新整合、跨界协同决策方式、网络化治理格局以及数字化行政运作，深刻诠释了信息时代公共治理的价值追求[22]。

第三，治理论。治理理论（Governance Theory）研究发轫于新公共管理运动的衰微以及数字时代治理兴起之时，强调信息技术和信息系统对公共管理的影响。治理论的核心是服务的重新整合，强调以制度性回应来处理公共领域事务，实现服务信息的集约式共享。1998年“数字地球”概念提出以来，以高效、集约、精准为特征的诸如电子政务、数字政府、数字社区、精细化治理等新的治理实践不断涌现，“数字治理”“治理数字化”等理论发展迅速。早在2001年伦敦举办的“数字治理：数字档案、数字图书馆和科研信息化研讨会”上，“数字治理”就成为对数字信息的治理的一种概念表述。英国学者帕特里克·邓利维系统地概括了公共管理在信息时代的各种变化以及数字治理理论的优势，主张将大数据、云计算等数字化技术应用于公共治理领域，并认为整体的、共同参与的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化，是一种具有互补关系的社会治理模式[23]。在此基础上，阿尔文·托夫勒的、约翰·奈斯比特、丹尼尔·贝尔等从新技术革命的角度探讨了数字治理与信息社会之间的相互关系，并提出数字治理是未来社会的主流治理理论[24]。而后，米拉科维奇阐述从电子政务到数字治理的转变包括“从通过电子政务提高公共服务的传统形式向数字治理的新形式过渡，强调了公民参与和信息技术对实现这一转型的重要性”，为数字治理改革提供了理论支持[25]。

4 今后研究中值得注意的几个问题

深化乡村数字治理研究，需在拓宽研究视野、提高研究站位、把握研究重点、丰富研究方法的基础上，加强乡村数字治理的理论基础、基础理论和实践等方面的研究。

第一，深化乡村数字治理的理论基础研究。一是深入挖掘乡村数字治理的理论来源。深入挖掘乡村数字治理的理论来源，需把乡村数字治理与公共权力理论、协同治理理论、公共利益理论、基层治理理论间的联系和区别、丰富和发展、借鉴与超越的关系阐释清楚。尤其需要以文本为依据，以历史为线索，以数字化为背景，全面系统深入阐释乡村数字治理研究从理论到实践、从基础到前沿、从现状到路径的发展历程，特别是要深入挖掘公共管理视角下乡村数字治理如何以数字优化乡村治理的主体结构、治理效能、治理体系，前瞻乡村数字治理新体系的未来图景。二是系统总结乡村数字治理变迁的历史进程和基本规律。尽管从时间维度上看乡村数字治理进入真正意义上的理论与实践研究阶段是在信息化浪潮兴起之后，但历史是连续发展的客观进程，我们对乡村数字治理的理论基础尤其是对乡村数字治理变迁的历史进程与基本规律的研究要从数字治理的发端切入。未来研究要站在全球数字技术革命、国家治理体系和治理能力现代化的高度，既深入阐析乡村数字治理发展演变的历史脉络和基本经验，又科学揭示乡村数字治理发展演变的一般规律和未来趋势，全面把握乡村数字治理的主体性、特殊性及其与国家治理的共生性、整体性的辩证关系，深化对构建乡村数字治理体系的必然性、必要性、可能性、现实性的研究。

第二，强化乡村数字治理的基础理论研究。当前，我国乡村数字治理研究刚刚起步，对乡村数字治理基础理论的研究亟待加强，尤其需要深入阐释乡村数字治理的科学内涵、基本特征、遵循的主要原则。乡村数字治理既是一个规范性范畴也是一个描述性范畴。乡村数字治理内涵丰富、外延宽广，是一个兼具理论性和实践性的综合性概念。从外延看，涵盖乡村的政治、经济、文化、社会、生态和党的建设等领域；从内涵看，指涉主体包括乡镇政府、村级党组织、村民委员会、村民监督委员会、村集体经济组织、其他群团组织和村民及其代表等。科学揭示准确把握乡村数字治理的内涵、特征、原则需从全球数字化发展趋势和国家治理现代化发展趋势的高度，将理论与实践、历史与现实、国内与国际结合起来，多学科综合发力。从政治学、公共管理学、基层治理等视角，围绕治理决策的科学性、自治制度体系的民主性、扁平化治理结构的互动性、资源获取和信息共享的便捷性等方面，将乡村数字治理的科学性、民主性、互动性、便捷性等特征阐释清楚。着眼于推动乡村治理数字化转型、提高现代化治理效能的立足点，深入阐述乡村数字治理的治理工具数字化、资源配置集约化、治理规则制度化、治理过程民主化等遵循的主要原则。深化乡村数字治理基础理论研究需要注意避免工具理性泛滥、价值理性缺失、理论滞后于实践等问题，从治理主体、治理理念、治理方式、治理机制等方面阐析乡村数字治理的科学内涵、主要特征、遵循的主要原则。

第三，实化运用数字技术推进乡村治理现代化的途径方法。从既有研究成果来看，近年来学术界在乡村数字治理的顶层设计、运作逻辑、数字赋能等方面对于运用数字技术提升乡村治理体系和治理能力现代化的途径与方法进行了一些探讨，但研究深度不够。运用数字技术推进乡村治理体系和治理能力现代化，需要在总结理论研究和实践经验的基础上，明确构建乡村数字治理体系的基本遵循和总体布局。未来需要就乡村数字治理的治理技术、治理机制、治理模式和治理体系等方面展开研究，深入探究运用数字手段推动乡村治理体系和治理能力现代化、实现乡村善治的途径方法。要深入研究通过数字技术优化乡镇政府、村级党组织、村民委员会、村民监督委员会、村集体经济组织、其他群团组织和村民及其代表等乡村治理主体共同参与的乡村治理结构和治理体系，切实提高乡村治理效能。深入探究在既有数字技术基础上构建乡村数字治理体系，运用数字技术推进乡村治理体系与治理能力跟上国家治理体系与治理能力现代化的步伐，推动农业农村农民与国家同步实现现代化。未来学术研究应与构建乡村数字治理体系这一国家重大战略需求、战略安排相契合，从提出具体的可操作性的对策建议的维度，对构建乡村数字治理体系面临的风险挑战，需要的制度保障、建设平台、政策支持等支撑条件展开深入研究，提出切实可行的能够调动各方积极性、有效参与提升乡村治理体系和治理能力现代化的途径与方法。