档案协同治理动力机制研究

许 可/开封市图书馆

韩云惠/上海大学期刊社

2 0 2 1 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》），伴随着新修订《档案法》的施行，档案事业迎来新的发展阶段。在国家治理现代化进程中，多元主体协同共治有利于形成现代化的治理体系，已经成为解决治理难题的有效方式[1]。随着档案信息资源共享不断深入，档案治理体系也在与时俱进，档案协同治理建设得到强化，《规划》在主要任务中明确指出，“加强部门协同、区域协同、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”[2]。档案界对协同治理的理论研究和实践应用已有一定积累，但对档案协同治理动力机制的相关探讨较少。在档案协同治理深入推进过程中，剖析其背后的形成和维系机制十分必要。文章从档案协同治理的驱动要素入手，提出档案协同治理的核心内容，以期促进“十四五”期间档案协同治理向纵深发展。

1 协同治理：档案治理的新视角

协同治理理论起源于公共行政领域，国外学者大多从治理主体和治理目标两个角度定义协同治理。John Calanni认为，协同治理是多元主体为实现组织目标而实施的一种治理策略[3]。近年来，随着政府角色转变和服务型政府建设，协同治理逐渐引起学者关注和讨论。协同治理理论发展至今，被广泛应用于环境科学、计算机、医学、建筑学、社会学等学科领域，已初步具备普适性特征。作为维护党和国家历史真实面貌的重要事业，档案工作涉及政府、档案部门、社会组织、企业、公众等多元主体，具备多元主体协同参与的客观条件。因此，协同治理强调的多元主体参与理念与档案治理具有高度契合性。从协同视角推进档案治理，是加快提升档案治理能力和治理水平的重要途径。

当前，档案协同治理理论研究集中在档案信息资源协同、档案信息服务协同、档案监管协同、档案协同机制构建以及实践案例研究等领域。其中，档案信息资源协同管理研究主要针对特色档案资源展开，比如红色档案[4]、科研档案[5]、非遗档案[6]、重大突发公共事件档案[7]等；在公共服务集成视域下，档案部门的协同参与和服务转型有助于化解碎片化治理及其带来的效率低下问题[8]；档案监管协同强调建立多元监督监察体系以提升档案监督监察协同效果[9]；档案协同机制研究侧重于构建档案局馆协同机制[10]和跨馆合作机制[11]等；案例研究则主要涉及长三角地区民生档案远程服务等。

实践层面上，档案部门有关协同治理的探索也在如火如荼地进行。比如，长三角地区通过建设民生档案一体化协同服务平台，实现“异地查档、便民服务”；上海市建立“一网通办”平台通过档案机构与政府部门协作、档案资源与政务信息资源整合，实现服务主体与服务内容的协同[12]；安徽省以联席会议制度为纽带，对于档案事业发展规划编制等重大事项建立局馆协同参与机制，对于国家档案法律法规、重大决策部署等实行通报制度，形成局馆档案工作协同联动机制[13]；京津冀三地以定期召开联席会议的形式协同发展建设项目档案[14]。

从功能定位来看，档案治理的主体包括领导主体（档案主管部门）、执行主体（各级各类档案馆）、资源配置主体（社会组织）和参与主体（公众）[15]。参照《规划》中主要任务的第一条，档案协同治理应包括三个方面的内容。一是部门协同，指上下级档案部门或档案部门与其他政府职能部门之间的协同，如“局馆联动”“一网通办”等。二是区域协同，指以行政区划或自然区域为纽带开展跨地区档案信息资源共建共享，以长三角一体化民生档案远程利用平台为典型代表。三是行业协同，指档案部门与其他领域之间的协同，包括社区治理、脱贫攻坚、医疗卫生、科学研究等领域，通过协同共治实现档案资产的价值。

2 档案协同治理的驱动要素

协同治理的触发要件包含领导力、激励措施、各主体之间的相互依存关系和未来的不确定性等4个要素[16]。档案协同治理的实现也不是一蹴而就的，需要行业外部和行业内部共同作用，吸引多元主体参与，实现共同的治理目标。根据来源划分，档案协同治理的驱动力主要包括政策驱动（引领力）、需求拉动（源动力）、技术赋能（推动力）等。

2.1 政策驱动：档案协同治理的引领力

政策驱动是档案协同治理的引领力，档案部门在国家政策引导下，严格落实政策要求，能够获得更多的资金或人力支持，促使档案治理发挥显著成效。近年来，随着国家治理体系和治理能力现代化建设的深入推进，中央政策文件多次强调，我国社会治理的主体是党委、政府、社会和公众等多元力量[17]，档案馆作为国家的公共文化机构，同样需要多元主体的共同参与。新修订《档案法》和《规划》中的多条规定都为档案协同治理指明了目标和方向。其中，新修订《档案法》提到“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，拓展了档案协同治理主体；对于博物馆、图书馆、纪念馆等单位，明确指出档案馆应当和它们“在档案的利用方面互相协作，可以相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同研究、编辑出版有关史料”，丰富了档案协同治理内容；此外，“国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用”[18]，则为档案协同治理提供了基础保障。而《规划》在当前全面推进档案治理体系建设的主要任务部署中，对档案协同治理予以补充和细化。一方面，《规划》明确档案协同治理的主体和内容，即“增进局馆协同”“大力推动科学数据与科研档案协同管理”[19]等；另一方面，明确档案协同治理推进方式，提出加强档案协同监管，如加强对京津冀协同发展等区域档案工作监管，创新协同监管模式。

2.2 需求拉动：档案协同治理的源动力

社会需求是激发档案部门协同创新行为的源动力。首先，社会公众对档案信息的利用需求是激发档案协同治理的重要因素。随着档案信息化进程的不断推进，分散在各个系统之间的档案信息资源形成了一个又一个“信息孤岛”[20]，造成“数据烟囱”现象，给社会公众带来诸多不便。此外，随着公共服务的发展，公众对集成公共服务的需求不断增长，档案部门急需与其他政府职能部门加强信息资源共享，实现“信息多跑路，公众少跑腿”。因此，社会公众对档案信息的利用需求激发档案部门开展协同治理。其次，实现各主体利益最大化是档案协同治理开展的内生动力。档案协同治理过程中涉及政府部门、档案机构、社会组织和公众等多个参与主体，各主体参与协同的直接目的是实现其目标并达到利益最大化，因此构建利益共同体才能推动档案协同治理深入开展。最后，高水平的相互依赖是协同的前提条件[21]，当前档案协同治理正在从“自上而下”的被动模式转变为“自上而下”与“自下而上”相结合的多元主体参与模式，各主体之间为实现自己的目标进行档案信息资源共享和交换，形成相互依赖关系。档案协同治理不仅能够帮助各档案部门完成绩效考核要求，树立档案部门良好的公共形象，还能够为社会公众提供便利，提高社会档案意识，有利于实现档案价值的最大化。

2.3 技术赋能：档案协同治理的推动力

技术发展突破了档案协同治理的客观阻碍，是档案协同治理的直接推动力。一方面，计算机技术的发展促进了档案信息化，为档案协同治理提供了资源保障和技术支撑。大数据时代，使用数据挖掘和数据分析等技术进行档案信息资源开发，能够为用户提供更加多样化的档案信息产品和服务。区块链技术中的跨链技术能够实现不同系统之间的档案信息资源共享，分布式存储技术能够建立一站式服务平台，为用户提供方便快捷的档案信息服务[22]，这些技术都有助于实现档案信息资源建设的协同共治。另一方面，数字技术的广泛应用也为档案协同治理提供更多机遇，推动形成参与主体多元化、治理方式多样化、治理内容广泛化的共治格局。比如，随着数字人文、数字记忆等项目的兴起，档案馆可以凭借其丰富的馆藏资源在其中发挥主导作用，借助数字人文和数字记忆平台充分吸纳各方意见，获取人文领域、数字技术领域等专家对档案信息资源的重视和档案相关问题的关注，从技术、人文等视角共同商讨和解决档案事业发展所面临的难题，发挥治理成效。

3 机制优化：档案协同治理的核心进路

3.1 建立制度激励机制，激发各主体协同动力

作为行为规范的制度发挥作用不仅仅在于其权威性，更重要的是其具有激励性[23]。政府引导是档案协同治理的基础条件，政府建立制度激励机制能够有效促进多元主体协同参与，提升治理效率。首先，实施试点激励机制。利用政策优惠鼓励部分地区建设区域化档案信息资源共建共享平台，除长三角地区外，国家应鼓励、支持和引导京津冀地区、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护区等持续深入推进区域档案协同治理，通过试点的方式为区域一站式档案信息资源服务平台提供资金和技术支持，实现区域内档案信息资源共建共享，为区域内社会公众提供便捷服务。其次，建立补偿激励机制。在档案协同治理过程中，难免会有个别城市或部门因地域限制或行业发展等遭受一定程度的损失或取得的收益小于付出的成本。为此，应建立适当的补偿激励机制，对利益受损的城市或部门给予适当的补偿，或是对发展相对滞后的城市或部门给予支持。补偿可以从经济、技术、人才等多方面考量，比如，派出挂职干部提供人才援助等，激励各主体在协同过程中持续发挥作用。最后，建立奖励机制。采取物质奖励和精神奖励相结合的方式，扶持不同行业的档案协同治理项目，对成效显著的项目或在协同过程中作出突出贡献的单位和个人，扩大新闻媒体的宣传报道，提升其社会影响力[24]。

3.2 强化协同互动机制，形成协同治理合力

大多数学者强调“人”在协同治理中的主观能动性，良好的互动机制能够增强各主体之间的依赖程度，巩固协同治理成效。档案部门应创新协同治理形式，建立协同互动机制。在协同治理中，各个主体所处的地位和所掌握的资源直接影响其参与意愿。以上下级档案部门协同治理为例，下级部门往往以被动接受为主，很难发挥主导作用。此外，由于历史局限性等因素，社会公众在档案治理实践中的参与有限，缺乏话语权。因此，需要建立权威的组织协调机制，调节各主体的利益，明确各主体的责任和义务，调动各主体的参与积极性，为多元主体协同共治提供保障。具体方式上，可以采取建立领导小组的形式进行统筹协调，也可以基于平等互惠原则建立跨域组织协调机制[25]，比如，建立联席会议制度，定期召开会议探讨档案协同治理中的普遍或难点问题，对涉及的利益纠纷进行协调，群策群力，保证各主体的高效参与。此外，还应创新协同互动方式，可以通过线上线下多种方式，借助微信群、腾讯会议等新媒体平台，加强各主体之间的联系和交流，保持相互信任、相互依赖的关系。还要不断强化档案协同治理的目标，增强各主体的认同感和归属感，保证各个主体有足够的时间、精力和意愿参与档案协同治理。

3.3 完善监管约束机制，保障协同治理成效

监管约束机制是确保目标和计划完成的保障力量，若监管缺位或错位，档案协同治理就会失去外部保障，难以实现治理目标。档案协同治理模式下的监管主体主要包括政府、档案部门、企业、社会组织和公众。以往，政府在监管体系中处于核心地位，负责监督档案协同治理政策的落实情况。在全面深化改革的新时期，政府正积极落实“简政放权”，激发市场主体活力。在此背景下，档案协同治理需要扩大监督主体，积极动员社会各界力量参与档案治理，在全社会营造人人关心、支持和参与档案治理的氛围。通过整合资源、系统分类和加强组织建设等手段[26]提高中国档案学会和各地档案学会的参与能力。在参与方式上，充分利用新媒体等传播渠道，向社会公众宣讲档案知识，激发社会公众的参与热情，强化信息公开，畅通信息表达渠道，保障公众有效参与。

当前，档案协同治理已初具规模，可引入动态考评机制，将档案协同治理纳入政府绩效考核体系，定期对档案协同治理的成效进行动态评估和考核，不断调整协同治理模型，优化协同治理体系。此外，为保障治理成效，还需要发挥惩罚机制的作用。惩罚机制是监督机制发挥作用的保障，监督机制的公信力取决于惩罚机制的健全程度和执行力度[27]。若档案协同治理未完成指定目标，或因种种原因中断了协同，可以根据各参与主体的职责范围，明确问题方，落实相关主体责任，对其实施相应的惩罚或责令退出机制，以保持协同治理队伍合理性。