建筑垃圾的非法处理风险及多主体监管策略

李臻昭， 郑锋

摘要： 随着我国城市化进程的加快，建筑垃圾处理成为一个前所未有的紧迫问题。通过演化博弈模拟，研究了政府|企业|社会治理系统的演化规律，并以深圳市建筑垃圾填埋场“12.20”特大滑坡事故为例进行了仿真分析。结果表明，风险策略的经济效率、社会监督的力度、政府的惩罚力度以及非法废物处置的成本系数都对多方演化博弈模型有显著影响。因此，要实现对建筑垃圾处置的有效监管，政府就应建立社会监督机制，加大社会监督力度，加大政府处罚力度，降低垃圾处置企业的风险收益。

关键词： 建筑垃圾管理； 演化博弈仿真； 多主体监督策略

中图分类号： TU714; X92文献标识码： ADOI： 10.3963/j.issn.1671|6477.2022.05.005

本文旨在提出构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与的环境治理体系，以形成我国建筑垃圾处理监管的政府|企业|社会治理体系。由于这是一个复杂的系统，需要构建垃圾处理企业与政府监管机构之间的演化博弈模型，并将其嵌入到社会监督中。博弈的过程可从经济效率、社会监督、违规处理垃圾行为暴露之间的群体策略选择来分析各方的博弈策略，并通过博弈过程仿真再现政企社会治理体系战略的演化规律。

一、 相关研究综述

近年来，随着我国城市化进程的不断加快，城市大型基础设施建设不断完善，但与此同时，城市建筑垃圾产量也日益增多，“垃圾围城”现象日益严重，其业已成为制约我国城市发展的瓶颈。如何破解“垃圾围城”现象且实现对建筑垃圾的减量化、无害化及资源化处理，不仅是当前建筑业需要重视的问题，而且也影响着我国“无废城市”建设的成败[1]。据统计，中国建筑垃圾的年产量超20亿吨，约占城市生活垃圾的35%，但综合利用率仅为40%[2]，传统的建筑垃圾运输和填埋处理过程会造成土地资源的浪费和对环境的多次污染[3]。建筑业作为碳排放量前三的行业之一，碳排放量久居高位的建材生产环节及建筑垃圾处理环节的节能减排刻不容缓[4]。我国建筑业原材料天然砂石资源接近枯竭，中国多地出现“砂石荒”现象，建筑业必须寻找可替代的原材料。面临环境污染和资源短缺的双重压力，发展建筑垃圾资源循环产业可以有效缓解当前的困境[5]。

目前学术界多从风险识别、风险评价与分担以及风险控制等几个方面对建筑项目进行研究。研究结果表明，建筑垃圾處理面临多种不同类型的风险，如经济风险[6]、运营风险、合作风险、社会和环境风险[7]等。虽然国内外学者在对建筑项目风险进行识别时的依据不同，但大部分学者在建筑项目风险分担中的意见比较统一，认为风险因素应由各参与方共同分担[8]。

根据发达国家的经验，其化解建筑垃圾风险的思路基本一致，即明确建筑垃圾管理目标，并通过加强立法、采用经济政策、完善处理和资源化利用产业链[9]。美国禁止固体废物的随意丢弃，通过追根溯源、无限连带责任的严格处罚，从源头来限制建筑垃圾的产生，为建筑垃圾产业发展提供法律支持[10|11]。德国是最早大规模利用建筑垃圾的国家，从源头预防、循环利用、监督管理、信息公开等方面实行全方位管理[12]。日本将建筑垃圾视为“建筑副产品”，坚持“尽可能不从施工现场运出垃圾，建筑垃圾尽可能重新利用”的指导方针[13]。

建筑垃圾项目涉及众多利益相关者，参与方众多，全周期下的项目面对众多来自各方面的风险和不确定因素，这些因素相互交织、相互影响，因此，如何识别不同的风险因素、明晰风险的作用机理和风险的内部关系等，并通过风险预防、风险规避、风险转移、风险补偿等方式合理降低项目风险，一直是业内关注、研究并力图解决的问题[14]。垃圾处理与管理属于复杂系统，面临着诸多潜在风险。有学者讨论了政府监管与企业污染之间的博弈问题。博弈模型可以帮助参与者作出战略决策[15]。在博弈模型中，污染控制成本、排污费率、对地方政府的处罚、环境规制的实施成本以及污染物的减排量等都有很大的影响[16|17]。杨青团队构建了基于贝叶斯的模型，以找到转化废物危机的可行方法[18|19]。本文以深圳建筑垃圾堆放场“12·20”特别重大滑坡事故为例，构建演化博弈模型进行仿真分析，以探寻我国城市建筑垃圾治理中政府|企业|社会治理系统的演化博弈规律。

二、 建筑垃圾非法处理的风险与危害

（一） 深圳建筑垃圾堆放场“12·20”重大滑坡事故概况

近年来，城市垃圾处理形势日渐严峻，事故频发。其中较为典型的事件为2015年12月20日发生在深圳的建筑垃圾堆放场重大滑坡事故，该事件造成73人死亡，17人受伤，4人下落不明，33栋建筑物被损毁和掩埋，90家企业生产受影响，涉及员工4630人，事故造成直接经济损失为8.81亿元。事故造成的伤亡之惨、影响之深、范围之广，在我国城市垃圾处理事故中可谓十分罕见。然而，万事皆有因果，偶然中存在必然，深圳“12·20”建筑垃圾堆放场重大滑坡事故的发生自有其历史因由。

总的来说，深圳的渣土处理可以分为三个阶段。第一阶段（2000年以前）：零压力。2000年以前，深圳的建设项目数量相对较少、项目规模小，待建地和低洼地广泛分布，产生的余泥渣土完全可以在不同的建设项目间自行消化，主要用于工地“三通一平”中的土地平整、滨海地带大型工程的填海造地两个方面，实现了社会自发的余泥渣土排放平衡。第二阶段（2001年—2005年）：压力初现。2001年至2005年，由于待建地逐步减少、低洼地带基本填平，盐田港、大铲港、滨海大道等大型填海工程也基本完成，不再需要土方，而国家也开始严格管制填海行为，原本由社会自发实现的余泥渣土排放平衡在这一阶段被打破。为了确保建设项目的顺利开展，由政府部门建设的渣土受纳场此时开始出现。第三阶段（2006年以后）：压力山大。2006年以后，深圳进入了余泥渣土排放难的阶段。2006年，龙岗中心城余泥渣土受纳场填满封场并被征用为大运会场馆建设用地；2007年，宝安西乡、南山塘朗山受纳场三期工程均使用完毕。而此时深圳申办成功中国第26届大运会，相关比赛场馆在如火如荼地建设中；深南路、北环大道、滨海大道等道路大面积进行改造；轨道交通二期工程——1号线延长线、2、3、4、5号线集中开工。深圳城市建设中余泥渣土排放难的问题在原特区内外全面爆发，甚至对深圳市的社会经济、城市环境、交通安全带来了严重挑战。

（二） 建筑垃圾非法处理的风险

建筑垃圾，一般也称建筑废弃物。在对比不同国家和地区对建筑垃圾的定义后发现，虽然各种定义根据其现实情况略微有所差异，但通常大致都包含三项核心内容：一是建筑垃圾的产生主体是建设单位、施工单位或者个人；二是建筑垃圾是伴随着建筑物或构筑物的新建、改建、拆除或装修等活动而产生的；三是建筑垃圾产生时的特质是废弃物。由于本文是以建筑垃圾处置监管体系为研究对象，所以这里采用《重庆市建筑垃圾管理规定》中对建筑垃圾的定义，即：“建筑垃圾是指建设单位、施工单位或者个人新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃料和弃土。其中，弃料是指各种废弃砖瓦、混凝土、木材、管材、沥青等建筑废弃物；弃土是指工程开挖后需外运的余泥土石方。”

建筑垃圾通常伴随着城市开发和建设而产生，如果无法得到妥善合理的处置，大量的建筑垃圾随意丢弃堆放会对自然环境和社会发展产生不良影响，其风险具体表现在四个方面。一是污染土壤，浪费土地资源。建筑垃圾的随意堆放和丢弃会占用并浪费大量土地。据估算，每堆积1000t建筑垃圾需要占用0.067hm2土地面积[20]。随着城市开发进程的加快，建筑垃圾的产量会愈来愈大，倘若建筑垃圾不能得到及时有效的合理处置，土地占用和浪费的问题会逐渐加剧。并且，建筑垃圾堆放在土地中会对土壤结构造成不良影响，使土壤中的重金属含量增加，还会导致土地生产力的下降。二是造成空气污染和水污染。建筑垃圾中的部分有机物在周围环境的作用下会发生分解，产生甲醛、苯、氨等有害物质和臭味，在露天堆放的情况下，这些有害物质、细菌和粉尘会飘散到空中，降低空气质量。另外，建筑垃圾在经过发酵后，在雨水的作用下会产生污水，这些污水会跟着雨水渗透到周围的地表水和地下水中，从而产生水污染。根据2016年1月国家水利部发行的监测数据，发现我国超过百分之八十地区的浅层地下水已经遭受了不同程度的污染，水质下降，不再适合饮用。三是影响市容市貌，损害城市形象。目前建筑垃圾已经成为城市市容市貌的破坏者，在工程项目建设施工中产生的建筑垃圾若不能及时转移和处置，通常会形成城市管理中脏乱差的死角，而装修过程中产生的建筑垃圾与生活垃圾混合在一起，随意堆放，在雨天更會产生臭味和脏水，蚊蝇和细菌在这种脏乱的环境下也极容易滋长。而在建筑垃圾的运输过程中，如果不采用密闭式运输的形式，会导致建筑垃圾沿途遗漏、粉尘飞扬，从而损害城市的市容市貌。四是存在安全隐患，极易引发灾害事故。大量建筑垃圾的堆积会形成一个不稳定体，存在安全隐患，容易出现崩塌，导致道路阻断、河道堵塞，乃至冲毁临近建筑物，造成灾害事故。2015年深圳市光明新区“12·20”渣土消纳场滑坡事故的主要原因就是大量渣土和建筑垃圾堆积高度过高，由此产生了“溃坝”现象，最终造成大量的人员伤亡和财产损失，带来惨痛教训。又如2016年6月，重庆市内一个建筑垃圾渣场因暴雨塌方，严重损坏附近的新建道路，并损坏建筑工地电机，引发配电箱爆炸，造成了严重后果。此外，建筑垃圾当中的少量易燃物也有导致火灾发生的可能性。

（三） 建筑垃圾非法处理的原因

1.企业过分追求利益。目前，我国企业在进行城市垃圾处理时，由于制度建设不尽完善，导致违法惩戒力度不够，企业违规处理行为主要依靠自我约束。深圳红坳受纳场不仅违法堆填渣土成本偏低，而且可以获得巨额收益，致使实际运营企业深圳市益相龙投资发展有限公司、绿威物业有限公司等过分追求自身利益最大化，严重缺乏安全生产意识，多次无视当地居民对事故隐患的揭发举报，只是一味应付深圳市城市管理局的专项整改，对垃圾处理的公共安全问题漠然视之，从而最终引发了“12·20”特别重大滑坡事故。

2.政府监管机制缺位。深圳市及其地方城市管理部门在事前存在监管缺位和监管渎职等问题：一是红坳受纳场在未获得正规施工设计图和未办理用地及建设等审批许可的情况下违法违规建设，运营两年，其渣土受纳资质一直未受到深圳市相关部门的合法认定审查；二是早前有群众举报红坳受纳场存在重大事故隐患，光明新区城管局却蒙骗举报群众和上级机关，在未补办建设用地审批、仅补办水保与环评手续的情况下，将《临时受纳场地证》再次核发给红坳受纳场，加剧了事故隐患；三是深圳市城管局对光明新区红坳受纳场违法转包与违规堆填的问题失管，对地方城管局存在的渎职问题失察，间接导致了事故的发生。

3.社会监督机制不完善。以社会组织和公众为代表的社会监督机构在建筑垃圾堆放场“12·20”特别重大滑坡事故中虽然对涉事企业与监管部门发挥了一定的监督作用，但收效甚微。究其原因为：一是社会监督渠道单一。当地居民事前仅能求助警方、媒体等检举曝光红坳受纳场违规处理垃圾方式，间接向涉事企业施压，未能直接向权力机关第一时间反映问题；二是政府部门对社会监督重视程度不够。当地居民曾致信省级政府部门举报红坳受纳场事故隐患，但光明区相关监管部门却不以为然，终至酿成大祸。

三、 政府|企业|社会垃圾治理体系的博弈模型构建与仿真分析

记R1为企业处理垃圾所产生的收入；C1为企业合规处理垃圾所产生的成本；B为政府监管部门认定垃圾处理企业合规处理时按照国家规定（转移支付）所给与企业的垃圾处理费用；R2为政府监管部门的声誉收入（效用）；C2为政府部门的监督成本，如对企业垃圾处理行为进行调查、举证所花费的各种人力、物力和财力等；倘若企业采取减少待排放气体的过滤流程或者直接排放气体、稀释未达标渗滤液等方式违规处理垃圾，其处理垃圾所产生的成本会相应减少，记α为违规处理垃圾的成本系数（0<α<1），企业违规处理垃圾的成本为αC1。α越小，表示企业违规处理垃圾越严重，垃圾处理成本越低；P为政府监管部门认定垃圾处理企业违规处理时对企业的罚金（转移支付），且P﹥R1；γ为社会组织和公众对违规处理企业进行曝光的概率，且0<γ≤1，未能曝光的概率为（1﹣γ）；R0为政府受到社会组织和公众曝光后的声誉和公信力的损失。

一般而言，建筑垃圾处理企业有“合规处理”和“违规处理”两种策略行为；而政府监管部门有“监管”和“不监管”两种策略行为。当建筑垃圾处理企业选择“合规处理”，政府监管部门选择“监管”，此时建筑垃圾处理企业获得垃圾处理收入和国家按照法律支付的处理费，以及垃圾合法处理的成本，政府监管部门会收获名誉值，同时也会增加监督成本；当建筑垃圾处理企业选择“合规处理”，政府监管部门选择“不监管”，此时政府监管部门会收获名誉值，不会有成本损失；当建筑垃圾处理企业选择“违规处理”，政府监管部门选择“监管”，此时建筑垃圾处理企业只会获得垃圾处理收入，垃圾非法处理亦会有一定成本，同时会受到政府的罚金；当建筑垃圾处理企业选择“违规处理”，政府监管部门选择“不监管”，由于会有一定概率受到社会组织和公众的曝光，此时建筑垃圾处理企业需要综合考虑曝光和不曝光的收益，政府监管部门亦同理，同时考虑到政府部门特殊性，当受到社会组织曝光时，会损失一定的声誉值。双方博弈的收益矩阵见表1。

（一） 加大违规处罚力度（P）

图1为增加违规处罚的演化结果，其中横坐标表示时间，纵坐标为企业合规处理的概率x和政府部门监管的概率y。图1（a）取x0、y0的初始值为0.3、0.7，图1（b）取x0、y0的初始值为0.7、0.3，将企业所处罚金P提升到5P和10P各做三次仿真。结果显示，随着罚金P的增加，企业合规处理的概率x会更快收敛到1，且政府部门监管的概率y更快收敛至零，这意味着，当对企业违规处理行为的处罚越严重，企业越不敢采用违规处理行为，会越迅速地采用合规处理垃圾的策略。与此同时，由于社会监督可以取代政府监管，政府部门也会尽快选择不监管来降低成本支出。

（二） 提升违规处理垃圾的成本系数（α）

提升违规处理垃圾的成本系数，表示提高企业主动处理垃圾的动力，减少违规处理垃圾的程度。图2描述了提升违规处理垃圾的成本系数α的演化结果。图2（a）取x0、y0的初始值为0.3、0.7，图2（b）取x0、y0的初始值为0.7、0.3，将α分别取值0.1、0.5、0.9各做三次仿真。结果显示，随着α的增加，企业合规处理的概率x更慢收敛到1，且政府部门监管的概率y更慢收敛至零，这意味着，当违规处理垃圾的成本系数越高，企业的违规处理行为越难被发现，因而企业会更缓慢地将违规处理垃圾的策略更改为合规处理垃圾的策略，此时政府部门为了监管企业的违规处理行为，会监管更长时间，直至企业采取合规处理行为后再选择不监管。

（三） 提高社会监督的概率（γ）

图3描述了提高社会监督概率的演化结果。图3（a）取x0、y0的初始值为0.3、0.7，图（b）取x0、y0的初始值为0.7、0.3，为满足0<δ1<γ≤1，设δ1=0.1，将γ分别取值0.2、0.5、1各做三次仿真。结果显示，随着γ的增加，企业合规处理的概率x更快地收敛到1，且政府部门监管的概率y更慢收敛至零，这意味着，当社会监督的概率越高，企业的违规处理行为越可能被发现，因而企业不敢侥幸采取违规处理行为，只能更快地采取合规处理垃圾的策略；同时若企业违规而政府没监管的情况被社会监督曝光，政府将遭受声誉和公信力的损失，因而随着社会监督的概率越大，政府部门监管的时间会越长。

综合以上的博弈仿真结果可知，违规处罚力度、违规处理垃圾的成本系数以及社会监督的概率是影响建筑企业选择处理垃圾方式的重要因素，只有提高违规处罚力度，增加违规处理垃圾的成本以及增强社会监督的概率，才能最大程度上减少企业非法处理建筑垃圾的概率，保障企业处理垃圾的合法性。

四、 完善政府|企业|社会环保治理体系的策略与建议

充分考虑社会组织和公众对建筑垃圾处理企业和政府监管部门的监督作用，本文通过构建建筑垃圾处理企业和政府监管部门之间的博弈模型，分析了各方策略选择的稳定性、博弈系统均衡策略组合的稳定性以及各要素的影响关系，并通过仿真分析验证了分析结论的有效性，得出了建筑垃圾处理企业减少非法处理建筑垃圾的条件，并根据各因素的影响关系和稳定条件为政府监管部门以及建筑垃圾处理企业提出了相关对策与建议。

（一） 改进环保治理体系的策略

中国聚焦环境保护重点问题和薄弱环节，着力解决突出环境问题并改革生态环境监管体制，提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，既满足人民群众的新期待，也为政府|企业|社会治理体系的构建和完善提供科学指引。

1.完善以政府為主导的治理体系。一要完善垃圾处理监管的法律法规体系。加强监管，严格执法，保持严厉打击环境违法行为的高压态势。二要提高污染排放标准。通过提高污染排放标准对垃圾处理企业进行硬约束，实现发展与保护的协同共进。三要健全严惩重罚制度。大幅提高违法成本，显著降低垃圾处理企业违规处理的经济效率，形成不敢越雷池的强大震慑作用。

2.完善以企业为主体的治理体系。一要强化垃圾处理企业责任。垃圾处理企业是污染治理的责任主体，必须严格按照国家的法律法规和污染排放标准合规处理垃圾。二要健全环保信用评价。环保信用评价是社会信用体系建设的重要组成部分，要建立环境保护守信激励与失信惩罚机制，敦促企业持续改进环境，督促企业合规处理垃圾。通过建立环保信用评价制度将违规企业列入“黑名单”，使失信企业寸步难行。三要建立环保信息强制性披露制度。让企业自我公开环境信息，有利于促使其自觉履行环保社会责任，也有利于政府监管和社会监督。

3.完善社会组织和公众共同参与的治理体系。一方面要引领和推动社会力量参与政府|企业|社会治理体系，要创新社会治理思路，扩大开放治理体系，通过加大环保宣传力度、健全激励约束机制等办法，努力形成人人参与和人人尽责的良好局面；另一方面要规范社会组织和公众治理行为，要注重对社会组织和公众的引导，形成社会组织和公众参与环境保护监督管理机制，从社会组织和公众参与环境监督的范围、方式和方法等方面着手，规范社会组织和公众的参与行为，推动社会组织和公众在治理体系中依法实现自我管理、自我服务、自我监督。

（二） 科学防范非法垃圾处理的建议

从深圳建筑垃圾堆放场“12·20”特别重大滑坡事故中可以发现，当垃圾处理企业违规处理与政府监管部门不监管时，社会监督能够对双方博弈过程的演化结果起到一定作用，但由于本案例垃圾处理企业与政府监管部门的风险策略收入远大于成本，最终还是导致事故的不幸发生。因此，为防范非法垃圾处理带来的社会风险与危害，特提出如下建议：

1.降低垃圾处理企业风险收入，提高企业违规成本。一是整合各类执法资源，加大违法监管力度。整合环卫、安监、劳动等部门的执法资源，加强企业垃圾处理信息实时共享，建立企业大数据平台，对垃圾处理企业违规处理行为进行分析、评估和预测，约束垃圾处理企业违规违法处理方式，降低企业风险收入。二是加大对企业违法违规惩戒力度。

2.完善政府垃圾处理监管体制机制，改进政绩考核标准。完善政府垃圾处理监管体制，加强政府部门对城市垃圾处理监管，细分各级政府在垃圾处理上的监管职责，推动建立“党政统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持”的垃圾处理监管工作格局。

3.建立社会监督机制，确保监督有效。构建多元化的社会监督方式，解决检举渠道单一问题。除举报、投诉、建议、咨询等方式外，可建立类似公众接触、公民调查、听证会、咨询委员会等更实质性的参与方式，让政府及时了解公众意见，把握公众需求，提高监管的针对性和有效性。

4.建立对社会监督意见的反馈机制，及时有效传递信息。城市垃圾处理监管过程中，社会监督的积极作用还依赖于信息的有效传递。深圳“12·20”滑坡事故案例中的政府监管部门由于未能与社会组织和公众形成良好的信息反馈机制，从而导致事故不幸发生。所以，政府需建立对社会监督意见的反馈机制。一方面，政府监管部门要广泛收集社会监督关于城市垃圾处理问题的举报信息，并进行信息的实时共享；另一方面，通过开设专线电话、建设监督网站等多种方式对社会监督的意见进行及时反馈，公布处理意见，降低信息的不对称性，确保信息传递的及时性和有效性。

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（责任编辑文格）

Risks of Illegal Disposal of Construction Waste and Its

Multi|agent Supervision Strategy：

Based on the Analysis of the Big Landslide Accident

of  Garbage Dump Site in Shenzhen

LI Zhen|zhao1， ZHENG Feng2

（1.Changjiang Vocational College，Wuhan 430070，Hubei，China;

2.The Publishing House，Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：With the acceleration of urbanization in China，the disposal of construction waste has become an unprecedented and urgent problem.Through the evolutionary game simulation，the evolution law of the government|enterprise|social governance system is studied，and the simulation analysis is carried out by taking the “12|20 Shenzhen Construction Waste Landfill” as an example.The results show that the economic efficiency of the risk strategy，the intensity of social supervision，the government’s punishment and the cost coefficient of illegal waste disposal all have a significant impact on the multi|party evolutionary game model.The conclusion is that in order to effectively supervise the disposal of construction waste，the government should establish a social supervision mechanism，increase social supervision，increase government punishment，and reduce the risk and benefit of waste disposal enterprises.

Key words：construction waste management; evolutionary game simulation; multi|agent supervision strategy