亚太经济合作组织化工对话会进展及我国应对策略研究

赵静，李仓敏，王燕飞，菅小东，林军，葛海虹

生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029

亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）是在经济全球化、贸易投资自由化和区域经济一体化潮流背景下诞生和发展的，是亚太地区最具影响的经济合作官方论坛，主要目的是加强亚太经济、贸易、投资和技术等领域合作，推动亚太地区的贸易投资自由化和经济一体化[1]。

全球超过96%的制造供应链，从汽车到飞机，从电子产品到农业，从服装到医疗用品等都与化学品的生产和使用密切相关，而贸易是将创新化学产品送达各经济体和企业的重要渠道[2]。据统计，亚太地区化学品出口约占全球总出口量的27%，是亚太经济合作组织（APEC）经济体关键的经济基石。超过2/3的APEC化学品贸易是区域内贸易，2011—2015年的出口额为2.9万亿美元，进口额为3万亿美元[3]。化学品的生产、贸易、使用、回收和处置在整个亚太地区呈上升趋势。

APEC框架性下的化工对话会（Chemical Dialogue, CD）是根据2000年APEC部长会授权，建立的一个企业代表和参与贸易监管政策制定的政府官员之间的交流平台，致力于加强区域内的化学品监管合作，促进经济体贸易政策协调发展，从而推动化工行业高质量可持续发展。作为亚太地区规模最大的化工行业交流平台，化工对话会根据行业和政府联合讨论确定的优先事项制定工作计划，重点关注与亚太地区化学工业相关的非关税措施、贸易便利化和经济技术合作等内容。本文通过梳理化工对话会的历史沿革和最新进展，研究历次会议上重点议题的交流成果，提出了我国参与化工对话会的立场原则和对策建议，以期为后续参与会议交流和加强我国化学品监管提供借鉴参考。

1 APEC的诞生与组织决策机制（Birth of APEC and the organizational decision making mechanism）

1989年11月，澳大利亚、美国、加拿大、日本、韩国、新西兰和当时的东盟六国（文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国）在澳大利亚堪培拉召开第一次部长级会议，标志着APEC的诞生[4]。经过30多年的发展，APEC被认为是亚太区域规模和影响力最大、级别最高的区域经济合作组织。

“领导人非正式会议”（Economic Leaders’ Meeting）是APEC的最高决策机构，自1993年起每年召开一次，会间发表的共同宣言作为会议最终成果，引导APEC政策的宏观发展方向[4-5]。最高决策机构下设次一级决策机构，即部长级会（Ministerial Meeting）、专业部长会（Sectoral Ministerial Meeting）和工商咨询委员会（Business Advisory Council, ABAC），其中，部长级会议每年会先于领导人非正式会议举办，重点讨论APEC的主要合作方向和内容；专业部长会主要针对中小企业、旅游和环保等相关领域具体问题展开交流讨论；工商咨询委员会则就如何为APEC贸易投资自由化和经济技术合作创造有利的工商环境提出设想和建议[6]。

高官会（Senior Officials’ Meeting）是APEC的协调机构，每年举办3～4次会议。会议一般由各成员经济体司局级或大使级官员参加，负责执行领导人和部长会决定，对上向部长会负责，对下总体协调各委员会和工作组的工作，为APEC的核心机制。

高官会下设4个委员会，即：贸易投资委员会（Committee on Trade & Investment, CTI）、预算及管理委员会（Budget and Management Committee, BMC）、经济委员会（Economic Committee, EC）和经济技术合作分委员会（Senior Officials’ Meeting Steering Committee on Economic and Technical Cooperation, SCE），具体落实领导人非正式会议和部长会议达成的决议，开展交流与合作。APEC秘书处于1993年成立，为APEC各层级的活动提供支持与服务。APEC组织基本架构如图1所示。

2 化工对话会的背景情况（Background of Chemical Dialogue）

根据1993年西雅图领导人非正式会议通过的《APEC贸易投资框架宣言》，APEC于1994年初成立了贸易投资委员会（CTI），专门负责APEC在贸易投资自由化和便利化方面的工作。CTI下设8个工作组和分委会，包括：商务人员流动专家组、数字经济指导组、服务工作组、知识产权专家组、投资专家组、市场准入工作组、标准一致化分委会、海关程序分委会，以及3个工业对话会：化工对话会、汽车对话会（Automotive Dialogue, AD）、生命科学创新论坛（Life Sciences Innovation Forum, LSIF）[7]。

2000年11月，在文莱举办的部长级会议上一致认为，建立政府与化工行业对话的倡议具有创新性，对未来政策研究和提高化工行业的竞争力具有重要意义，有利于经济体成员保护人类健康和赖以生存的环境，授权召开化工对话会。化工对话会每年举行2次，通常安排在第1次和第3次高官会期间，每次化工对话会的召开不少于法定的14个APEC经济体，若连续2次会议未能达到法定人数要求，高官会将对其进行审查[8]。

图1 亚太经济合作组织（APEC）基本组织架构Fig. 1 Structure of The Asia-Pacific Economic Cooperation （APEC）

化工对话会的日程主要包括：管理者论坛（Regulators’ Forum）、企业预会（Industry Pre-Meeting）和全体会议（Plenary Meeting）。管理者论坛、企业预会分别为各经济体管理部门代表、企业界代表提供交流讨论化学品管理最新进展和挑战的平台。全体会议则主要围绕影响亚太地区化学工业竞争力、可持续发展贸易及与贸易相关管理问题展开交流讨论，通过协调完善化工行业的贸易和监管政策，改进实际做法，确保政府部门和企业实现共同的监管目标。化工对话会的工作计划和成果将向CTI报告，并在适当情况下通过CTI向APEC高级官员、部长和领导人报告，同时与ABAC和其他相关APEC论坛进行信息共享[9]。

CTI负责审查化工对话会的授权和职责，每4年审查一次，审查结果提交高官会审批。在2021年举行的高官会上通过了对化工对话会的授权和职责的审批，化工对话会可继续举行至2025年。截至目前，已成功召开27届化工对话会。

3 化工对话会的主要议题（Main topics of Chemical Dialogue）

APEC部长级会2011年首次提出化工对话会的目标，2020年12月，APEC秘书处发布《化工对话会2020—2023战略框架》[10]，将原有目标进一步提升，现战略目标为通过扩大和支持区域监管合作与协调，促进贸易并提高化学品健全管理的标准；增进对化工行业在可持续经济、环境和社会发展中提供创新解决方案作用的了解；促进企业和政府的有效合作，改善化工产品的管理和安全使用。

为更好地组织开展化工行业交流工作，化工对话会共有4个常设工作组：监管合作与融合工作组、全球化学品统一分类与标签制度工作组、信息交换工作组、海洋垃圾和可持续发展工作组。工作组作为化工对话会的组成部分，不具有任何独立权力。工作组对APEC各经济体成员的行业或政府代表开放，如有意向参与，可与化工对话会秘书处主任或联合主席沟通，非APEC经济体成员在得到化工对话会批准后才能参加相关工作组工作。工作组的所有工作成果需经化工对话会全体会议审议，工作组无权独立认可或传播化工对话会讨论框架以外的文件。

3.1 监管合作与融合

该领域主要基于各经济体的监管实践，讨论监管合作的有效途径，从而减少经济体间贸易壁垒。近年来讨论的重点议题包括：良好监管实践（Good Regulatory Practices）、化学品风险评估（Chemical Risk Assessment）和制定监管合作清单（Regulatory Cooperation Checklist）等。

良好监管实践是指通过内部磋商、协调和审查，多利益相关方参与，基于科学和证据的决策，法规的回顾性审查和修订，应用国际标准等多种方式，帮助经济体减少不必要的监管差异。通过编制《监管合作报告》[11]，旨在向APEC化工管理者分享并使其掌握监管最佳实践方法，与贸易伙伴进行监管合作。《监管合作报告》从当前的双边、区域和全球合作案例研究中，梳理了一系列可用于化工领域的监管合作机制，如澳大利亚-加拿大监管合作、美国-加拿大法规合作委员会、拉丁美洲双边监管合作等双边合作；美国-墨西哥-加拿大协定、东盟-日本化学品安全数据库、太平洋联盟-监管合作附件、东盟监管合作项目、拉丁美洲监管合作论坛等区域合作；经济合作与发展组织数据互认等多边合作。

化学品风险评估主要针对化工行业人体健康和生态环境风险评估原则和最佳实践进行交流，该项目是由美国2019年申请的，目的是提升各经济体的化学品风险评估能力。项目主要产出包括：为化学品监管机构和利益相关者提供风险评估的“工具箱”、APEC化学工业风险评估指南和风险评估/风险管理资源汇编等。2019—2021年期间，项目召开多次线上研讨会，以分组“桌面练习”的形式，采用美国健康与环境科学研究所（Health and Environmental Sciences Institute, HESI）开发的RISK 21方法，开展不同暴露场景下化学物质的人体健康评估，通过关注风险评估的资源效率（时限、人员和资金等）、风险评估和风险管理的通用方法、风险评估的科学性等，讨论在资源有限、多利益相关方参与的情况下进行风险评估决策的实践方法。

监管合作清单[12]制定的目的是应对复杂的跨境管理政策挑战，加强区域内合作和监管协调。制定监管合作清单，明确监管合作的关键步骤，通过提升经济体化工部门监管者的能力，减少非关税壁垒，提高监管体系效率。监管合作清单主要包括准备、策划、合作、实施和评估关键步骤。一是根据双边贸易或投资情况、企业贸易水平以及参与合作动机等指标确定合作方；二是确定监管合作目标以及实现目标的潜在途径，包括制定书面战略计划、规定利益相关方咨询流程和制定书面实施计划等；三是通过举办或参加对话会等形式进行信息交流，建立工作组制定合作议程，起草合作备忘录；四是召开监管者能力建设培训班，调查收集监管合作机制、化学品风险评估方法和风险管理措施等信息，建立监管机制；最后，制定绩效指标，对监管合作进展进行评估。该清单仍在征求各经济体意见，尚未定稿。

3.2 全球化学品统一分类和标签制度

《全球化学品统一分类和标签制度》（Global Harmonized System of Classification and Labelling of Chemicals, GHS）是由联合国编制的指导各国控制化学品危害和保护人类健康与环境的规范性文件。2002年联合国可持续发展世界首脑会议鼓励各国2008年前执行GHS。GHS工作组主要目的是促进区域实施GHS制度，对比分析APEC区域GHS实施情况，制定APEC区域实施GHS的指导材料，以减少GHS实施方面的分歧。

2008年在秘鲁举行的第7届化工对话会上，GHS工作组提交了《实施GHS制度需保持明确性和一致性的研究报告》，得到全体会议的认可。各经济体通过提交GHS制度实施报告，介绍GHS制度实施进展，指出因GHS修订版本、积木块、混合物分类临界值、强制执行要求等方面存在差异，GHS所带来的预期贸易效益并未完全实现。2018年，巴布亚新几内亚举行的第21届化工对话会采纳了关于GHS制度实施报告机制的建议，鼓励各经济体成员每年度提交GHS制度实施调查问卷，通过对比分析实施差距，总结能力建设需求，促进成员经济体在GHS制度实施方面达成一致。

GHS制度实施报告机制以问卷调查的形式收集、汇总各成员经济体GHS实施情况，调查问卷内容涵盖GHS实施基本信息、积木块原则、安全数据表和标签、能力建设等4部分，共70个主要问题。例如：GHS涉及的化学物质范围、目前执行的GHS版本、预计执行第7版的年限及过渡期安排、法规变更评估程序、实施新版本面临的问题、危险性种类和类别的选择、安全数据表（SDS）实施情况、标签的特殊规定、能力建设及培训的开展情况等。

2021年，GHS实施情况问卷调查显示，经济体实施的GHS制度均涵盖了工业化学品，澳大利亚、马来西亚、俄罗斯、新西兰和韩国的GHS制度还包括消费品和杀虫剂。第4版GHS是目前经济体普遍采用的版本，大多数经济体未来将执行GHS第7版。部分APEC经济体目前实施及未来计划执行的GHS版本情况如表1所示。

实施GHS制度采用积木块原则，具体指各经济体可根据各自的具体情况选择不同的危害性种类和危害性分类，作为经济体的危害性分类。问卷调研结果显示，越南、俄罗斯采纳了GHS的所有危害种类，菲律宾针对消费品采纳了所有的GHS危害分类，但工业化学品仅采用选定的危害种类；急性毒性类别5是最常见的未被采用的子类别，其次是皮肤腐蚀/刺激类别3、吸入危害类别2、急性水生环境危害类别2和类别3，提交问卷的所有经济体均未提到对陆生脊椎动物或无脊椎动物的危害。部分经济体未采用的GHS特定类别或子类别详情如表2所示。

总结2021年GHS问卷调研的情况，工作组编制了GHS实施情况报告[13]和执行摘要[14]，并提出建议：解决采用不同联合国GHS版本带来的问题，在考虑保护特定化学品的前提下采纳新的GHS修订版本，在对所有已采纳的积木块进行分类的基础上考虑采纳其他分类积木块以及组织GHS实施最佳实践对话等。上述报告和执行摘要拟提交CTI审议，一经审议通过将向高官会或其他论坛进行信息共享。

3.3 信息交换

信息交换领域工作主要促进成员经济体进行化工对话会框架下的信息交流与共享，开展信息交流的自愿性行动，讨论的议题包括：经济体项目申请及实施进展、国际化学品管理战略方针（Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM）和GHS制度能力建设等。

经济体项目申请主要是俄罗斯申请的APEC自筹资金项目“化学品法规互动指南”，建立门户网站，为工业界和政府部门提供更广泛的访问权限，及时更新并共享各方关切的监管信息。为此，项目组收集了各经济体的化学品管理政策、法规等信息，包括危险化学品和危险货物的进出口和运输管控、新化学物质登记、GHS实施、安全技术/数据说明书（SDS）和标签、化学品风险评估、危险化学品清单和国际公约等。目前，项目网站用户界面已开发完成，俄罗斯、新加坡等经济体的化学品管理信息已更新，后续将收集其他经济体信息上传至门户网站。

表1 APEC经济体已执行的GHS版本及未来更新计划Table 1 Current versions and future plans of GHS adoption by APEC Economies

表2 各经济体未采用的特定类别或子类别Table 2 Specific categories or sub-categories not adopted by the economy

续表2

针对国际化学品管理战略方针（SAICM）2020年后化学品和废物的健全管理，工作组准备了关于SAICM2020年后贡献的提案[15]，确保APEC经济体的优先事项能得以表达，并在2020年后工作筹备中加以考虑。提案要求各经济体成员同意为SAICM闭会期间进程提出建议；考虑联合主席提案中的策略和目标，并提出反馈意见。但受新冠疫情影响，SAICM闭会期间进程会议未能如期举行。

GHS制度能力建设，主要是通过组织召开GHS管理者和行业代表研讨会，进行GHS制度实施的信息交流，针对GHS实施所带来的效益及实施过程中存在的不足开展交流讨论，来加强管理部门和企业执行GHS制度的能力建设。

3.4 海洋垃圾

据估计，80%的海洋垃圾来自陆地，超过一半来自5个快速发展中的亚太经济体[16]，APEC地区的海洋垃圾问题尤为严重，海洋垃圾已成为全球面临的日益严峻的挑战之一。为解决区域经济体内的海洋垃圾，2014年，化工对话会、海洋和渔业工作组成立了海洋垃圾工作组，专注于陆地废物管理的创新解决方案。职责范围包括促进塑料回收；推广创新技术；促进教育与信息共享；以现有公私伙伴关系为基础，分享最佳实践做法，建立新的伙伴关系等。工作组解决海洋垃圾挑战相关议题已设立专栏网页（www.apec.org/marinedebris），用于更新工作组工作动态，分享相关资源信息。

同年，在中国厦门举办的APEC海洋部长会通过了“厦门宣言”，呼吁建立更加一体化、可持续、包容和互利的伙伴关系，鼓励在减少海洋污染（包括陆源污染）方面加强合作。为落实“厦门宣言”，工作组制定了海洋垃圾工作计划，并采取多项重要举措。

2019年，工作组正式发布海洋垃圾路线图[17]，通过了解海洋垃圾的影响和治理成本，制定必要的管控措施，以减轻海洋垃圾对亚太地区可持续经济增长的影响。路线图鼓励成员经济体在各级政府层面推动相关政策制定与协调；促进研究与创新，开发和完善关于海洋垃圾监测、预防和减少海洋垃圾的解决方案；促进分享最佳管理实践，加强合作；增加融资渠道并鼓励私营部门参与等。考虑到APEC经济体的政策目标和优先事项以及各经济体遵守的法律法规不同，路线图基于APEC的非约束性、自愿参与、合作和协作等共识原则，分别从政策制定与协调、能力建设、研发与创新、投资与私营部门参与等4个方面制定了具体的行动计划。

工作组组织召开系列海洋垃圾研讨会，重点针对创新融资模式、处理技术两方面进行磋商交流，指出因受地理位置、文化等因素影响，单一的解决方案无法满足需要；必须加大投资规模应对挑战；除资金外，技术援助也很重要；支持政府和地方的基础建设等。未来将继续针对APEC海洋垃圾预防和管理实践与创新、海洋垃圾监测决策框架提案、固体废物管理能力建设、微塑料和纳米塑料污染管控最佳实践等内容展开讨论。

此外，海洋环境中的塑料垃圾也是当前关注的热点问题之一。众多行业组织开展自律行动，例如，日本塑料行业协会于2016年签署“海洋垃圾解决方案全球塑料协会宣言”；要求日本化妆品行业协会和日本洁齿剂制造商协会解决微塑料粒子问题，呼吁附属公司停止使用微塑料粒子磨砂产品；2019年牵头成立清洁海洋材料联盟，促进创新并加强塑料价值链中利益相关者之间的合作。日本化工行业协会于2019年成立塑料工作组，制定“塑料废物化学回收的未来愿景”，将化学回收（chemical recycling）作为塑料回收的创新技术进行推广。化学回收指通过化学手段，将塑料废物转化为小分子，通常为液体或气体，并进一步转化为化学原料重复使用。该方法大致可分为热裂解、催化热解和化学解聚[18-20]。

4 对策与建议（Countermeasures and suggestions）

APEC化工对话会是在APEC框架下的为政府管理者和化工行业提供对话交流的公共平台，中国作为化学品生产、消费大国，积极参与APEC化工对话会的交流合作。未来，中国应充分利用已有经验和优势，通过增进合作交流、积极参与等方式，在APEC化工对话会中发挥作用，提出如下建议。

（1）完善化学品环境管理制度，健全化学品环境风险防范体系。我国化学品环境管理工作起步较晚，缺乏专项的化学品环境管理法规和监管手段，化学品环境管理制度体系尚不完善，风险评估技术体系建设仍不健全。应通过加强化学品环境管理领域的国际交流，一方面积极宣传中国化学品环境管理工作成果，加强化学品环境管理政策信息交流与技术合作；另一方面学习借鉴其他经济体成熟的化学品环境管理经验，完善我国化学品管理法规制度体系，推动化学品环境风险防范体系建设，提升我国化学品环境管理技术能力和水平。

（2）建立部际协调机制，增强部门间协调与合作。APEC化工对话会是针对化工行业设立的企业与政府间的对话平台，内容涵盖化学品进出口贸易、GHS制度、化学品监管政策与技术和海洋垃圾等多个领域，参与对话有利于与各经济体充分交流、相互借鉴化学品管理知识和经验。但是，目前国内化学品管理部门仍主要按照职责划分对化学品进行“分段管理”，缺乏部际间的综合协调。建议研究并加强APEC对话会在国家层面的协调管理力度，提高相关部委、行业协会的参与度，鼓励多利益攸关方参与，统筹做好国内和国际两方面工作，共同推动化学品健全管理。

（3）关注并积极应对重点议题，拓展国际交流与合作。APEC化工对话会涉及化学品风险评估、废物管控、GHS制度实施、海洋垃圾和SAICM2020年后磋商进展等多个化学品健全管理重点议题，应引起我国相关部门的重视，并采取积极应对措施。建议牵头参会部委组织工信部、商务部和行业协会等提前开展研究工作，争取主动地位。同时，也应及时跟踪化工对话会关键议题的工作进展，结合国内化工行业的发展趋势，研提我国参会立场和原则，适时宣传我国经验做法，凸显负责任大国形象。