构建基层动物防疫工作和谐关系的几点思考

颜起斌

（农业农村部畜牧兽医局，北京 100125）

2016 年， 中国民众对乡镇政府的满意度为70.2%，仍是各级政府中满意度最低的一级[1]。 农村的兴衰是国家稳定与否的重要标志[2]。 新中国成立后， 我国农村社区管理体制经历了公社制、村民自治两次大的历史变迁[3]。 改革开放前，基层动物防疫机构主要采取社办公助、合作诊疗方式， 提供了畜禽生产全过程几乎全部所需服务，基层关系紧密融洽。 近年来，随着提供动物防疫服务的市场主体增多，体系内动物防疫机构提供服务减少，监管和执法内容和性质增强，一些地方基层关系的紧张因素增加。 一方面，在重大动物疫病强制免疫、 重大突发重大动物疫情处置、动物检疫等工作中，动物防疫责任错位，责任主体逃避监管。 另一方面，由于动物防疫工作职责履行不力，一些基层动物防疫机构工作人员被追责问责。

利益问题是紧张关系的实质[4]。 治理体系不完善是紧张关系的主要原因[5]。 对于基层关系，可以从利益因素、治理因素两方面进行分析。

1.某些基层动物防疫工作中紧张因素的原因分析

1.1 利益因素

1.1.1 直接经济损失。 国家财政对防控非洲猪瘟、口蹄疫、高致病性禽流感、H7N9、小反刍兽疫、布病、结核病、包虫病、马鼻疽和马传贫过程中，强制扑杀的生猪、奶牛、肉牛、羊、马、家禽，分别按照每头（只）800 元（因非洲猪瘟扑杀为1200元）、6000 元、3000 元、500 元、12000 元、15 元的标准给予补助。 2021 年1 月18 日，外三元生猪均价为36.34 元/千克， 按照1 头出栏生猪体重100 千克计算，1 头生猪市场价格在3634 元左右。 扑杀补助标准为市场价格的22%（因非洲猪瘟扑杀为33%）。

1.1.2 间接经济损失。 养殖企业可能面临股票市值缩水、美誉度受损、下游企业和消费者信心受到冲击等因素带来的经济损失。 如，国内某大型肉类生产企业2018 年8 月发生非洲猪瘟疫情，导致该企业股票市值一天蒸发82 亿[6]。10 月底，该企业产品被检出非洲猪瘟病毒，其股票市值共蒸发105.59 亿元[7]。

1.1.3 地方利益损失。我国自2006 年1 月1日起全部免征牧业税。发展畜禽养殖没有财政收入， 而且许多养殖扶持政策要求地方财政配套，造成畜禽养殖发展越多地方财政负担越重的局面。如，国家重大动物疫病强制扑杀补助，中央财政按照东、中、西部地区40%、60%、80%比例给予补助，剩余部分由地方财政负担；强制免疫经费由中央财政按固定标准测算， 由地方财政补足。处置重大突发动物疫情需要地方人力、物力、财力的投入。 发展畜禽养殖不仅要贴钱，还要占地，承担环保、防疫和食品安全责任。

1.2 治理体系原因

某些基层动物防疫机构同样面临着科层制自上而下指令压力和自下而上反馈缺失，造成基层治理的内部、外部的不平衡性的问题。

1.2.1 一些地方上下级机构分工不明。 一些下级动物防疫机构事权几乎是上级事权在本行政区域的翻版。 这种体系保证了政令的高度统一，有利于集中力量办大事。同时，也造成分工不明，各级机构越权、缺位同时存在。 一方面，本该由下级负责的事务， 因一定时期内社会较为关注，简单地上升为上级事务，导致上级机构管理粗放；另一方面，导致下级机构积极性和发展活力不够。

1.2.2 某些基层机构角色转变造成紧张。 一方面，一些基层承担监督执法职责的机构不能面向社会提供服务，受单位性质和财政限制基层承担技术支撑职责的机构也难以开展动物疫病诊疗服务， 基层动物防疫机构不再扮演服务角色。另一方面，动物防疫法律法规和相关要求不断健全和强化，一些承担动物防疫监督、动物检疫、动物疫情应急处置等工作的基层动物防疫机构，其监管、强制的角色不断强化。 这种角色的转变造成了基层动物防疫机构及其工作人员与养殖从业主体之间的对立关系，不仅使得相关动物防疫职责任务的履行面临诸多困难，而且使得动物防疫服务需求的沟通和上传愈发困难，致使基层动物防疫机构提供的公共服务不能满足从业主体需求，也难以有效地构建有利环境、组织社会化服务。

1.2.3 一些领域政府与市场责任边界不清。一些地方部分领域内，动物防疫机构计划体制下大包大揽和市场条件下服务监管缺位的特征同时存在。 市场主体作为动物防疫、动物产品安全第一责任人的责任不明确。导致在一些突发性热点问题上，政府疲于应对，而对于一些涉及全局和长远的工作难以投入足够力量和资源。 同时，由于长期发展方式粗放，客观上导致市场化动物防疫服务发展滞后。

1.2.4 一些领域政府与中介组织关系不合理。一些地方部分领域内，传统“大政府、小社会”的格局下，动物防疫机构包办了相当部分的中介服务职能，而中介组织“官办”色彩依然浓厚、局限于承担政府的部分基础性工作，没有很好发挥作用。 同时，我国相关行业自律组织管理和服务覆盖面依然不够，行业自我服务、自我教育、自我发展的能力，与当前实际需要还存在较大差距。

2.构建基层动物防疫工作和谐关系的对策

针对紧张因素的原因， 构建和谐关系的对策也可以从利益因素、治理因素两方面考虑。 在治理因素方面，上世纪七十年代以来，管理学上治理理念成为主流，如何发挥市场、市场主体及各类公共组织作用，可以从治理理念和实践中吸取营养[8]。 治理理念强调基层公共事务是内部平衡和外部平衡的连接者，对基层政权而言要重心下移与赋权增能，对基层社会而言要形成共建共享共治的治理格局，核心是两者之间关系的再平衡[9]。

2.1 促进动物防疫工作的利益整合

2.1.1 完善补助动态调整机制。 发达国家通行做法是将重大动物疫病强制扑杀补助确定为畜禽市场价格70%， 通过第三方评估被扑杀畜禽的市场价格，国家财政据此给予补助。 加拿大等国家还规定了评估动物市场价格的最高上限，如规定鸡的评估市场价格不得高于50 加元。 这些规定，很好地弥补了畜禽所有者因强制处置疫情造成的直接经济损失，同时避免了可能出现的“道德风险”，较好地保障了突发重大动物疫情的及时准确发现、上报和处置。 应借鉴这些国家成功经验，持续推动完善我国重大动物疫病强制扑杀补助机制。

2.1.2 精准实施动物防疫措施。 对不同动物防疫措施及其组合的效果、适用、影响以及与经济社会环境协同性进行分析，加强动物防疫市场工具、经济工具的开发，完善动物防疫政策工具箱，针对不同条件，及时、科学、精准地实施动物防疫措施。 同时，针对一些基层动物防疫机构一定程度存在混淆使命、核心价值、愿景、战略的情况，致使对机构存在的意义、履行使命的行为准则、自身目标、职责任务等认识不明确、不清晰，导致目标过高、责任过重、压力过大与监督缺失、评估无门、 考核无效等现象同时存在的问题，要树立有限政府、满意决策等理念，科学确定基层动物防疫任务，合理设定动物防疫目标，探索利用平衡计分卡等工具，建立完善绩效管理体系。

2.1.3 建立区域间利益补偿机制。 将相关政策向畜禽饲养量大、动物防疫工作任务重的地区倾斜。 探索设立畜禽饲养量红线，根据近年畜禽饲养量、 肉类消费量等加权测算全国红线指标，分解到各地落实。 允许个别资源约束偏紧的地区在一定范围内，通过向主产区购买指标或中央转移支付，达到平衡。 加大对畜禽主产区、动物防疫工作任务量大的地区的转移支付力度，试行奖补政策， 加大利益补偿。 提高养殖的规模化、集约化、标准化水平，改善防疫条件，提升其动物防疫服务消费水平和层次，促进动物防疫工作健康发展。

2.2 构建基层动物防疫治理的内外平衡体系

2.2.1 重构基层各级机构关系。 逐步明确各级动物防疫机构事权， 在传统的业务指导关系上，探索建立动物防疫工作上各级动物防疫机构合作机制，充分释放地方积极性和发展活力。 明确中央与地方兽医管理事权，在中央管理事务和中央地方共同管理事务上与地方建立合作机制。中央政府主要职责，放在全国性法律法规、政策规划的制定和实施上；对于影响全国动物卫生和公共卫生安全的外来病风险防范、进出境动物检疫、兽医药品和生物制品审批等事务，主要由中央政府兽医部门负责；对于全国性、区域性流行的烈性动物疫病和人畜共患病，中央政府负责制定防控、扑灭计划及应急处置预案，地方政府负责实施；对于地方性流行疫病防控、区域内动物移动控制等事务，主要交由地方政府负责，中央政府主要负责制定统一的法规政策、提供技术支撑，对地方有关工作进行评估和认证，及时协调和调整各地区之间关系。

2.2.2 重新定位基层机构角色。 改变科层制最基层机构以接受完成上级指令为主的做法，强化基层动物防疫机构公共服务的供应、协作治理的组织、各相关方利益的协调、服务需求的沟通和上传等角色。 对自上而下的动物防疫工作任务，探索更多地通过购买社会化服务，通过第三方机构组织专业化队伍完成。强化乡镇一级动物防疫机构区域服务中心的角色，为养殖从业人员更多地提供和联系技术服务，加强其与养殖从业人员沟通，发挥其利益表达平台作用，及时了解、上传动物防疫服务需求， 提出动物防疫政策建议，保障养殖从业人员合法权益。

2.2.3 理顺政府与市场关系。 在加强监管的同时，通过营造良好的发展环境，促进公共服务和私营服务机构竞争合作，更多地购买服务。 科学划分政府与市场责任边界，需要科学把握我国经济社会发展的阶段需求， 坚持以激发市场活力、促进动物防疫工作健康发展为目标，落实养殖从业主体动物疫病防控、动物产品安全第一责任人的责任，明确各类兽医服务主体准入条件及其提供私营服务、参与提供公共服务的责任和义务。 进一步强化政府在法律法规制定和执法、规划制定和组织实施、统一兽医服务市场和市场活动监管、 履行国际条约和国际义务等方面责任。将以养殖者为责任主体的免疫、检测、消毒、无害化处理等服务交由市场主体提供。建立公共服务机构通过竞争方式参与的机制。更多地通过法律手段， 营造和维护公平自由竞争的市场环境，保障各领域提供优质高效的兽医服务。

2.2.4 理顺政府与社会关系。 要充分发展独立自主的社会中介组织的作用， 构建善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社会管理体制。准确定位动物防疫领域社会中介组织功能，培植符合市场经济体制需要的社会中介组织并加强监管。 社会中介组织功能的定位，需要在借鉴发达国家发展经验的基础上，按照建立服务型政府的要求， 减少政府对行业发展微观的、直接的管理， 使社会中介组织真正成为独立运作，为相关行业提供优质服务的中介组织。 同时，在目前我国兽医行业自律机制不健全的情况下，仍然要把社会中介组织的培育和发展作为政府的重要任务， 引导健全地方兽医行业自律组织，提高其代表性和权威性，提高行业自我服务、自我教育、自我发展水平。

通过分析和比较，总体而言，构建良好的基层动物防疫治理体系，核心是构建共同的利益基础和实现治理体系的内外平衡。 一方面，从利益相关方理论出发， 充分考虑各相关方利益诉求，完善扑杀补偿动态调整机制，精准实施动物防疫措施，建立区域补偿机制，构建共同的利益基础。另一方面，构建基层动物防疫内外平衡的治理体系，要从整个体系出发，努力建构基层动物防疫工作的内部平衡结构和外部平衡结构，实现动物防疫机构和养殖从业主体之间的良性互动，促进动物防疫工作内部平衡和外部平衡之间良性互动、相互促进的动态平衡，不断实现动物防疫工作和畜禽养殖业的健康发展。