境外追赃视域下警务联络官的角色定位与制度完善

王旭东，邓雁玲

（中国人民公安大学，北京 100038）

2014年1月,习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上强调,要加大对国际追逃追赃工作的重视程度,决不能使外国成为腐败分子的“避罪天堂”。随后在2014年10月第十八届中央政治局常委第七十八次会议上,总书记再次指出,要坚持党要管党,从严治党,遏制“裸官”现象,自此我国开始针对外逃贪污腐败分子开展专项整治活动。“猎狐2014”作为公安部打击外逃腐败分子的第一次专项行动,仅半年时间便抓获在逃经济犯罪人员680名。随后,在2015年初,海外追逃追赃被中纪委确立为年度反腐重点任务,并组织成立中央反腐败协调小组,开展代号为“天网”的专项行动。在“天网”之下,公安部、中国人民银行以及最高检相继开展专项行动,组成反腐追赃网络的工作节点,集中力量打击外逃腐败人员,追缴赃款赃物。自2015年之后,为了有效遏制贪污腐败问题,我国又相继开展了“天网2016”“天网2017”等5次专项行动,极大地维护了我国经济社会秩序以及公民合法权益。

面对犯罪形式的国际化,为了有效打击在逃贪污腐败分子,追缴赃款赃物,我国在加入相关国际公约的同时,积极同周边国家及地区开展国际合作。如2003年加入《联合国反腐败公约》、2014年在APEC会议上宣布通过《北京反腐败宣言》,并积极地同俄罗斯、澳大利亚等国家建立双边关系,以更好地打击贪污腐败的境外在逃人员。通过开展有效的国际警务合作,有力地维护了我国法律的尊严和司法的完整,但是相较于在逃贪污腐败人员的总体数量而言,已经缉捕回国受到法律制裁的只占少数,并且有大量的腐败资金和物品未被追回,因此完善国际警务执法合作体系对于维护我国经济秩序稳定以及公民的合法权益至关重要。

目前,国内对于涉及跨境追捕和追赃的国际警务合作研究仍有不足,对于在国际警务合作中承担重要职能的人员——警务联络官的研究更是缺乏。警务联络官作为国际警务合作系统中的人性化工具,界定其在境外追赃和追逃中的角色定位以及相关职能,发现并弥补现实中的相关问题对于我国追赃追逃工作至关重要。曾范敬教授曾对警务联络官在跨境追逃中的职能以及定位进行了研究,指出了警务联络官作为我国国际警务合作的重要环节和纽带,在跨境追捕中应该发挥的作用。[1]但境外追赃不同于境外追逃,其法律依据以及实现方式存在很大的不同,在案件中也经常会发生在逃人员未接受审判而收缴赃款赃物的情况。因此,为了更好地发挥其在境外追赃的功能,笔者对警务联络官在境外追赃中的角色定位以及相关问题进行研究,并提出相关修正建议。

一、国际警务合作与警务联络官

长期以来,各国对于警务的研究都局限于传统的民族国家范围之内,但随着国际经济一体化程度的不断提升,在带来经济效益的同时也催生出新型的国际犯罪形式,跨国犯罪的数量不断提升,并成为威胁国家安全的主要危险源。在此背景下,国际间警务合作开始进入各国的研究视野,同时为了便于国家间警务合作的开展,这种介于外交与警务之间的警务联络职业也应运而生,并被纳入研究范围。

(一)国际警务合作

在国内,国际警务合作的概念最早由向党教授提出,认为“国际警务合作是指不同国家警察机关之间,根据本国的法律或是参加的国际公约,在惩治国际性犯罪、维护国际社会秩序领域相互提供援助、协调配合的一种执法行为,是一种跨国界的警察事务交流活动[2]。”向党教授认为国际警务合作的范围仅限于警察机关之间,并不包括政府其他部门。随后赵宇教授将国际警务合作描述为“国际警务执法合作”,是国家交往的重要组成部分,特指不同国家和地区的警察(内政)机构之间或其他国际行为体之间,根据相关条约、国内法规或互惠原则,为满足各方实际或预期的执法需要而相互调整政策和行为的合作过程,合作的主体包括了警察及政府其他部门,比如外交部门等其他行政机构。[3]

在外国的研究中,荷兰学者Koer将国际警务合作区分为技术援助、预防和维护公共秩序以及刑事侦查三种形式。[4]英国教授Benyon等人从宏观、中观和微观三个层面对国际警务合作进行划分。[5]在宏观层面,警务合作主要是对国际宪法和国际法律的支持和体现,通常以条约和公约的形式来体现出来;中观层面主要是对合作中结构性和程序性框架的执行,例如公共数据的构建、双方中层官员的定期会晤等;在微观层面,合作一般表现为对特定的案件调查或对某种犯罪形式的预防,并且在微观层面的合作中,向特定国家派遣联络官被视为一种有效的工具。[6]

在目前,国际警务合作已经形成了一个较为完善的系统网络,在此网络中国际刑警组织为主导系统,国际间刑事司法协助和国家外交为协调系统,移民管理局为协作系统,其他的国际组织如联合国教科文组织为辅助系统,四种系统相互交错、融合形成了国际警务合作的综合布局网络。

(二)警务联络官

对于警务联络官(Police Liaison Officer),赵宇教授将其定义为一个国家或国际组织派驻到其他国家或其他组织的具有警务人员身份的外交官。[7]这表明警务联络官具有外交和警务双重身份特征,要承担两种职责。因此,从本质上说,警务联络官不仅是我国警察职能在海外的延展,更是一种应社会动态变化而产生的警务与外交相结合的新形式。

目前国内对于警务联络官的研究主要分为两个层面,一种是从制度的角度对我国警务联络官整体进行分析,如李建对于我国警务联络官制度的现状和未来发展以及李晶和吴新明对于我国警务联络官制度的问题以及完善措施的研究[8][9];另一种则是从具体的视域出发,对警务联络官制度以及警务联络官个体进行专门性研究,如程大鹏从国家安全角度分析了警务联络官制度的完善以及警务联络官个人作用的定位。[10]

相较于我国,国外对于警务联络官制度以及警务联络人员的研究起步较早,并且在一系列国际事件以及区域警察组织的推动下,形成了较为完善的研究体系以及警务联络官工作方式,并且对警务联络官在国际警务发展过程中的演变形式、不同地区之间警务联络官的派遣、警务联络官的职能定位、作用以及阻碍警务联络官职能发挥的因素等分别进行了研究。[11]例如在欧洲,不仅欧盟各成员国之间相互派遣警务联络官员,并且成员国与非成员国之间也经常派遣警务联络员。其中较为典型的当属欧洲各国和俄罗斯之间互派联络员,双方因为接壤面积巨大,且双方境内的有组织犯罪给各方都带来了极大的安全隐患,因此双方以互派警务专员的形式进行信息交流,代表执法。[12]在美国警务联络官制度则发展的更为成熟,联络官员的派遣权不仅限于单个机构,而是分散于各个机构之间,禁毒署、联邦调查局以及国土安全局等机构都可以派遣专属的警务联络员,在“9•11事件”之后,美国联邦调查局的警务联络官办公室的数量增长了近70%,其警务联络官也从最初的“临时性职务”向专职化的“终身制职务”转变,因此其警务联络官的总体布局以及队伍建设也开始向网络化和规模化发展。[13]

二、境外追赃的途径

境外追赃和境外追逃有着不同的法律性质,在针对的对象、采取的手段等方面都存在很大差异,二者不应归为一谈,应从不同的角度分别进行研究。对于境外追赃而言,赃款赃物能否成功追回在很大程度上受到所选追赃途径的影响。目前,针对赃款赃物,主要是通过直接和间接两种方式进行追缴,同时在一些特定的情况下,也可以采取一些特殊的形式予以追回。

(一)直接追回

直接追回包括三种方式:一种是腐败资产的流出国直接向流入国法院提起确权诉讼,通过提供该资产为本国所有的产权证明,按照资产流入国法律规定请求将该批财物判定为本国所有;另一种是腐败资产的流出国或本国的相关组织和个人作为受害人向腐败资产的流入国提出侵权诉讼,主张犯罪嫌疑人的犯罪行为侵犯了本国或相关组织和个人的合法权益,主张予以补偿或直接赔偿;第三种方式是流出国未提起诉讼但是流入国必须作出没收决定时,由资产的流入国主动承认为流出国所有,并予以返还的情形,但要求资产流出国必须要协助调查并提供司法协助。

在前两种方式中,资产的流出国都是作为独立的主体提起民事诉讼,同犯罪分子处于同等的法律地位,不存在国家特有豁免权利,依据资产流入国的法律判决以取得腐败资产。这两种方式的益处在于,通过资产流入国的法律取得腐败资产能够避免将犯罪问题政治化,避免因为外交关系紧张而难以取回资产的情形。同时通过此种民事诉讼取回腐败资产的方式,能够有效断绝腐败分子的经济来源,为下一步的劝返等工作开展打下基础。例如,“中行二许”案件中①“中行二许”案:1993年,许超凡利用担任中国银行广东省开平支行行长的职务便利,伙同余振东、许国俊,通过代客买卖的形式,凭借在香港成立的潭江实业有限公司进行外汇交易,在8年的时间里非法挪用银行资金4.85亿美元,并于2001年事情败露后,三人一同逃往加拿大。随后中国司法部向美国和加拿大发出司法协助请求,通过美、加、中三方执法部门的合作,第一时间冻结许超凡三人的银行资金,并根据《中美刑事司法协助协定》同美国司法部门展开合作。在审理许超凡和许国俊案件,中方出具15万页证明材料,并通过远程视频的方式,由自愿接受遣返的杨振东出庭作证,最终美国拉斯维加斯联邦法院分别判处许超凡和许国俊25年和22年监禁,并勒令其退还4.82亿美元的涉案赃款。,便是通过民事诉讼的方式,判决“二许”及其配偶返还中国银行4.82亿美元资产。

虽然侵权诉讼能够方便有效地取回腐败资产,但是在一些情形中也相当于放弃了国家的豁免权,有承担败诉的风险,并且也放弃了对于犯罪人引渡的权力,因此要根据不同情况,选择性地进行应用。

(二)间接追回

间接追回是指赃款赃物的流入国根据本国的法律或根据赃款赃物流出国法院的法律文书,没收该批财物后返还给流出国的行为。[14]对于间接追回,目前主要有三种途径:第一种是由资产流出国的法院作出没收裁决之后,根据两国签署的司法互助条约,向缔约国提出执行没收令并返还资产的请求,资产流入国收到请求之后,以国内法为依据,由执行部门执行该请求;第二种途径是腐败资产流入国依据本国法律,主动对其管辖范围内非法转移入境的财物进行裁决,或是在其他犯罪的裁决中主动对腐败资产作出没收决定并将其返还腐败资产流出国;第三种途径是当外逃腐败分子已经死亡、逃匿或其他情况无法出席诉讼,腐败资产流入国可以不经刑事判决程序,直接对腐败资产作出没收裁决。

对于间接追回的三种途径,由于我国当前刑法中规定了一般没收和特殊没收两种措施,而国外法律中大多只包含对于腐败资产的特殊没收制度,因此,当我国判决中包含一般没收的决定时往往难以得到腐败资产流入国的支持。同时对于一些没有作出一般没收决定的案件,也会由于我国的一般没收制度,导致资产流入国会仔细审查所没收财产是否与特定犯罪相关联。此外,对于间接追回的第二和第三条途径,并不意味着腐败资产的流出国可以无条件的获得相应财物,其必须要承担起相关的举证责任并且提供相应的司法协助。

(三)其他追回方式

首先,公安机关对于逃往境外的腐败分子,可以充分利用我国刑事政策中“宽严相济”的司法精神,发挥“坦白从宽,抗拒从严”的政策优势,对犯罪嫌疑人开展政策攻心,劝说犯罪嫌疑人自愿回国自首,并通过委托代理人的方式,将犯罪嫌疑人非法转移的腐败资产返还国内。例如在我国“猎狐2014”专项行动中,通过劝返方式缉捕回国的外逃腐败分子达到390名,其中主动回国自首的更是达到322名,充分展现了我国的政策优势。

其次,也可以通过异地追诉的方式对外逃腐败人员进行缉捕,这主要是通过我国主管机关向犯罪分子外逃国提供其触犯所在国法律的证据,由所在国的司法机关对其进行追诉。例如在“余振东案”中①在“中行二许”案件中,2002年12月,余振东在洛杉矶被美方执法人员拘押。2004年2月,余振东在美国拉斯维加斯联邦法院受审,因非法入境、非法移民及洗钱三项罪名被判处144个月监禁。根据余振东此前与美方达成的辩诉交易协议,美国政府把余振东遣送回中国以前,应从中国政府得到关于余振东在中国起诉和监禁的相应保证,即假如余振东在中国被起诉的话,应当被判处不超过12年刑期的有期徒刑,并不得对余进行刑讯逼供和判处死刑。2004年4月16日,美方将余振东驱逐出境并押送至中国。,我国公安机关通过向美国司法机关提供相关证据,最终在美国刑事检控机关达成辩诉交易,主犯余振东承认犯罪并自愿接受遣返。

最后,在对外逃腐败分子进行引渡时也可以提出一并返还腐败资产的请求,从而实现追回腐败资产的目的。正如《联合国引渡示范条约》第13条规定,在被请求国法律允许且充分尊重第三方权利的情况下,如准许引渡,若请求国提出财产返还的请求,被请求国应将其发现的犯罪所得或需要作为证据的所有财产予以返还。同时《条约》也规定,即使是得到批准而未能执行的引渡,在请求国提出返还财产请求后,被请求国也应当予以返还。[15]

三、警务联络官在境外追赃中的角色定位

基于境外追赃和追逃的几种形式,本研究将从警务联络官具有的双重身份属性着手,对警务联络官在警务合作中的角色进行解析。同时,为了使主题更加聚焦,更有针对性地剖析警务联络官在境外追赃中的定位,本文将着重从证据、警务合作、劝返等角度对其角色进行解读。

(一)违法证据的收集人

在通过直接方式和间接方式追回腐败资产的过程中,由于国家同犯罪分子处于对等的法律地位,因此腐败资产能否追回在很大程度上取决于证据的证明力,而对于证据的收集,警务联络官的作用不可小觑。依据美国教授Granovetter所提出的弱连接(Weak Ties)理论,从社会测量学的角度,将人际网络中的社会关系划分为强连接(strongtie)、弱连接(weaktie)和无连接(absenttie)三种关系,并以前两者为主。[16]其中,弱连接是两个行为主体通过短暂地社会接触建立的联系,两者之间互动频率较少,亲密度较低,异质性程度较高,例如公司间业务伙伴、偶尔见面的朋友同事。[17]而强连接则截然相反,主要是通过长期地合作建立起来的社会关系,主体之间表现出更多的相似性、同质性以及认知平衡,例如亲戚、同学等接触较为频繁的关系。并且由于弱连接关系网络中主体间的异质性程度较高,因此相较于强连接关系网络而言,主体更易从弱连接关系网络中获取多元化的信息资源、接触不同的社会圈子、吸纳不同群体的智慧。但与之相对是交往主体之间更易受到陷阱效应影响,彼此之间心存戒备,信任不足。[18]131

对于警务联络官而言,维系社交网络并同所在国家的相关政要及警务人员保持一定的联系是其重要职责,但由于交往双方在价值观、文化结构上存在较大差异,并且受到工作性质的影响,两者之间虽有接触,但远未达到强连接的程度。同时,由于警务联络官长期派驻所在国,自然会同当地的一些群体和个人或多或少存在联系。因此相比于我国临时派遣的调查人员而言,警务联络官存在着明显的弱连接关系网络优势。在收集腐败证据的过程中,警务联络官凭借自身的弱连接网络,可以从不同的社会群体中获得信息,尤其是一些较为敏感的信息,常常掌握在少数关键人物手中,因此只有通过弱连接网络才有可能获取。[19]同时,由于弱连接网络的信息来源渠道多样,根据认知图式理论,不同的文化背景和职业思维可以提供不同的问题视角,从而能够使警务联络官更全面地看待问题,推动腐败证据收集工作的进行。[18]130最后,随着数字化信息技术的发展,弱连接关系网络的作用距离被进一步扩大,从而使得警务联络官在证据收集过程中具有更大的优势。例如,当英国警方对一名伊朗司机进行拦截检查时,发现其护照带有禁止入境的丹麦图章。此时如果通过欧洲刑警组织(Europol)进行相关信息的查询,审批程序可能需要数日,但因为该英国警察同丹麦警察有过“泛泛之交”,因此可以直接通过弱连接关系网络,使用丹麦数据库进行查询,从而在较短时间内获得相关信息。[20]

(二)警务交流的联络人

随着腐败问题对于各国经济秩序以及财产权的损害日益严重,腐败分子外逃的渠道和方式呈现出多样化的趋势,对于出逃腐败分子的打击逐渐成为各国关注的重点。同时出逃行为隐蔽性和复杂性的增强也使得侦查变得愈发困难,例如我国的腐败分子往往会利用香港“国际机场”的便利前往英国,随后从英国出发前往其他实行“落地签”的国家从而完成外逃。在此种背景之下,国际警务合作成为打击外逃贪污腐败分子的首要选择,为了实现这一制度性合作,关键取决于两国能否就相关问题取得交流并达成共识,而警务联络官作为国际警务合作体系中的人性化嵌入因素,理应扮演好国家间警务交流联络人的角色,从而推动两国警务合作的开展。

同时,警务联络官的身份特征也赋予其独特的优势,依据美国教授Marenin所提出的社区意识,即在相同群体中往往会存在一种惺惺相惜的感觉,例如当一名警察遇到生活上的困难时,另一名警察基于社区意识从而会有更大的概率伸出援手。[21]而相同的情形在另一些人身上发生时,倘若并不属于警务职责的范畴,他们就可能仅仅怀有一种“无所谓的心理”。同时,类似的情形还发生在对于犯罪案件的侦破上,当街头正在发生一起暴力犯罪时,路过的警察并不会因为这不是“我的案件”而置之不理,大部分警察都会基于“我是一名警察”的社区意识,从而帮助平息事件。

此外,相比于外交人员,警务联络官还具有心理共情方面的优势。各国警察通常会有着类似的问题,比如类似的薪资待遇、类似的社会实践活动、类似的安防保卫事务以及都认为自己从事的工作没有得到充分的赏识等共同心理,因此警察之间往往更容易开展对话。通过这种定期、非正式的互动,警务联络官能够更轻易地与当地警方建立私人的联系。在大多数情况下,正式的警务合作正是从这种非正式的交互关系中开始,在警务联络官同所在国家警察机构交流的过程中,会潜移默化的将我国的警务理念以及社会现状传递给当地的警察人员,并适时地表达出我国的合作意愿,通过激发其共同打击贪污腐败犯罪的心理,从而促进两国之间的警务合作。

(三)资产返还的劝诫人

根据我国刑事立法的精神,我国对于犯罪始终坚持罪责刑相适应原则,区分情况、区别对待,做到该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪。对于犯罪分子判处的刑罚与其所犯罪行、所应当承担的刑事责任以及悔罪态度相称。因此可以通过这一政策优势对外逃犯罪分子进行劝诫,主动回国并返还贪污腐败资产,从而实现减轻刑罚的目的。

而对于犯罪分子的劝返工作,一般是在难以同有关国家开展警务合作,通过法律手段将犯罪分子遣返回国的情形下进行的,因此对于犯罪分子的侦查也难以通过正式渠道开展。在此种情况下,如果派遣其他公务人员前往犯罪分子所在国开展劝返工作,一方面因为社会环境以及语言文化上的差异,导致难以在短时间内有效地开展工作,往往需要一段时间的适应后才能进入工作状态;另一方面,我国对于因公出国也规定了相应的时间限制。在这一规定下,由国内派遣专门人员进行劝返工作,往往会出现只传达政策而忽略犯罪嫌疑人心理担忧的现象,从而导致劝返工作的失败。而警务联络官大多具备相当的审讯经验,是由国内警务人员经过层层遴选和培训后前往目标国任职的警务外交官员,因此相比一般外交官员,其不仅拥有一定的外交能力,同时还具备相当的警务素养,在实际劝返过程中,能够结合以往的办案经验,根据犯罪嫌疑人的言语分析其内心的想法,从而有针对性地开展劝返工作。同时,由于警务联络官长期居住在国外,其本身已经适应当地环境,对于当地的语言文化和行为习惯也有一定程度的了解,因此能够快速地进入劝返工作之中。因此,由警务联络官充当劝返工作的执行人,不仅在时间上比较充裕,不会受到公务人员因公出国时间上的限制,同时还具备一定的专业素养,能够根据犯罪嫌疑人的心理状况,对症下药,更大程度的实现劝返工作的成功。并且,由警务联络官负责劝返工作还能节约办案成本,具有较大的效益。

(四)引渡程序的中介人

在引渡贪污腐败人员的过程中,我国可以请求将其非法转移出境的腐败资产一并予以返还,从而追回腐败资产。但这种追回方式得以成功的前提是引渡程序的顺利开展,而我国逃往境外的犯罪嫌疑人往往都涉及巨额资金,根据《中华人民共和国刑法》第383条第1款“个人贪污数额在十万元以上且情节严重的,应判处死刑”的规定,这类人员存在判处死刑的可能。而在国际法具有明确的“引渡后可能被判处死刑的不得引渡”这一前置性条约之下,我国常常面临一些犯罪嫌疑人难以引渡的情况。对于此种情形可以通过两种方式予以解决:一种是通过我国全国人民代表大会表决,废除我国的死刑制度,从而实现与国际法接轨,但结合我国目前的社会状况,在短时间内还难以彻底废除死刑;另一种方式是通过宣传我国的刑事政策、司法制度以及相关案例,使资产流入国相信犯罪嫌疑人在被引渡后并不会被判处死刑。为了实现这一目的,不仅要向资产流入国积极地介绍我国的相关政策,更需要两国之间建立起相互的信任。根据罗伯特•基欧汉的结构网络理论,一国在某一领域合作中获得的“信誉资本”能够延伸到其他领域,从而使“信任”得以扩散,为其他领域合作奠定良好的基础。[22]基于此理论,警务联络官在日常工作中就需要有针对性的宣扬我国的刑事政策以及我国所开展的重大国际活动,如我国主导的“一带一路”倡议等,构建良好的国家信誉形象。同时,随着自媒体的发展,话语权在社会和政府之间得以重新分配,社会成员有更多的渠道了解并发布相关信息,因此警务联络官一方面要充分利用官方公众号或个人微博等自媒体进行相关宣传工作,另一方面也要重视同民间组织的沟通合作,通过一些网络大咖等有影响力的人物来为我国的刑事政策和相关国际活动进行宣传,通过此种方式为我国积累良好的信誉资本,从而有利于日后引渡工作的开展。

四、警务联络官制度存在的问题

我国警务联络官制度虽然起步较晚,但在实践过程中不断完善并在我国跨境追赃和追逃的国际警务合作中展现出独特的优势。但是目前我国警务联络官制度依旧存在很大不足,具体体现在以下几个方面。

(一)警务联络官工作积极性不足,重人轻物现象严重

目前我国警务联络官选聘采用的是一种遴选模式,首先从公安部以及地方公安机关内部进行初步筛选,在经过一段时间专业培训后进行考核,考核合格者将纳入公安部警务联络官人才数据库,根据实际需要,经公安部国际合作局3到6个月培训后,外派至相关国家任职,每届任期为2到4年,结束后返回原单位工作。这种临时性的委派方式固然能够在一定程度上保证我国警务联络官队伍的年轻化,同时能够有效缓解外派警务联络人员难以照顾家庭的担忧。但从另一方面看,也可能使警务联络官将外派工作看成“临时性”职业,从而带着一种体验的心态去从事相关工作,对学习当地的法律制度、历史传统以及风土人情缺乏动力,难以融入驻在国社会及尽力维系相关的联系网络。而警务联络官工作积极性不足,则会对两国之间的警务合作产生消极影响,更为严重的是在一些重大的追赃追逃案件中“找不上人,办不了事”,从而使相关案件后续工作陷入停滞。同时,警务联络官“临时性”的工作形式也同一部分乐于长期从事驻外工作人员的意愿相悖,进而使其不得不选择其他方向,而这类人员往往对警务联络官的性质较为熟悉,知晓其双重身份的特征,对语言、文化以及相关警务知识和国际法律的学习也较为积极,期望能够迅速地融入当地社会结构,建立起稳定的交际网络。

此外,在我国目前考核制度的驱动下,各主管部门在办理贪污腐败案件时往往只重视对犯罪分子的抓捕,而对于赃款赃物的追缴大多只作为一种额外行为,这导致在一些跨国反腐追赃案件中出现“重金买人”的现象,再加上对于资产流入国而言,腐败资产的流入对其有益。受到国内外环境的影响,警务联络官对于追赃工作也缺乏一定的积极性,在调查线索、询问信息等促进警务合作时多侧重于对腐败分子的关注而忽视腐败资产的追回。但贪污腐败人员在逃往境外之前往往会通过洗钱、购买不动产等方式向境外非法转移巨额赃款,这些赃款本应是用于民生工程的国家公共财产,或是属于我国公民个人及相关机构的私有财产。因此若片面地重视对人的追捕而忽视赃款赃物的追回,看似是完成了跨境案件的处理,而其实际效益却大打折扣。

(二)警务联络官缺乏相关制度框架,发展空间受限

从目前我国派驻警务联络官的情况来看,一般是每个国家派驻1到2名联络人员,过少的警务联络人员限制了警务联络官境外追赃职能的发挥,由于警务联络官本身要承担双重职能,在履行风险预警、保护旅居境外我国公民合法权益等警务责任的同时,还要从事文书写作等具体外交事务性工作。在多重事务之下,警务联络官往往难以有更多精力去维系微妙的关系网络、处理来自国内有关境外追赃的相关事务,关于境外追赃双边警务合作相关工作难免也会受到一定影响,不利于我国整体的反腐行动网络的构建。同时,由于各个地区的警务联络官仅仅同上级单位保持纵向联系,缺乏不同地区警务联络官的横向联系网络,使得警务联络官相互之间交流不足,一定程度上限制了工作经验之间的交流及信息的互通。另外,纵观我国警务联络官的整体布局,大多集中于我国周边国家以及发展中国家,但从我国腐败分子外逃的趋势分析可知,前往美国、英国等西方发达国家的占据绝大多数,而这些国家也正是我国警务联络官配置缺位的地点。这些国家警务联络官的缺位,不利于对流入这些国家和地区的赃款赃物的追缴,也不利于两国警务执法合作工作的开展。

警务联络官布局和派驻数量上的问题,很大程度上源于我国警务联络官制度的不健全。目前我国警务联络官的派遣等相关事务主要依据《中华人民共和国驻外外交人员法》等法律规范,尚没有专门的法律规范性文件对警务联络官的制度安排、职责权力以及人员编制等相关事务作出具体规定,在很大程度上限制了我国警务联络官相关工作的开展。

(三)警务联络官自身角色认知模糊,经验和能力不足

由于我国警务联络官的设置较晚,再加上没有形成“职业化”的长期任职模式,警务联络官处于常年轮换的状态,导致了我国缺乏成熟系统的警务联络经验,在警务联络官培养模式上则大多是统一培养,缺少针对性,同质化现象严重。而不同国家在事务的处理方式以及交往习惯上都存在很大差异,警务联络官的行为方式是否符合当地的文化习惯,在很大程度上影响着事务处理的难易程度,甚至会带来截然相反的结果。因此,国外的警务联络官组织往往会根据不同国家的办事习惯采取不同的交往形式。例如在大都会警察局反恐和极端主义联络官组织(Metropolitan Police's Counter-Terrorism and Extremism Liaison Officers,CTELOs)处理同法国相关的警务合作问题过程中, 为了便于达成共识,CTELOs的英国联络官通常会邀请特定对象共进午餐,这是因为在法国很多事情的解决都是在餐桌上进行的。[23]

同时,由于我国警务联络人员大多派驻在各个领事馆内,并且只是作为一种“临时性”的职位,因此其职业存在的必要性可能会受到一定质疑,进而导致警务联络人员同外交人员之间的矛盾,久而久之甚至会影响警务联络人员对自身的角色认知。

五、我国警务联络官制度的完善措施

针对我国警务联络官制度呈现的问题,笔者从考核机制、队伍建设及培养模式三个方面提出具体的改进措施,通过考核机制引导人员行为、队伍建设完善网络布局、培养模式厘清职能定位,从而实现我国警务联络官机构与网络的高效运作,最终实现其组织目标。

(一)建立双重导向考核机制,推进警务联络官职业化建设

针对当前在打击出逃境外贪污腐败分子案件中片面重视人员的缉捕,忽视资金追缴的问题,可以将赃款赃物的追缴与腐败分子的缉捕一并纳入考核机制,并同奖惩措施挂钩,以制度引导行为以促进两者之间的平衡。同时,要提高对于警务联络官的重视程度,意识到警务联络官在微观双边警务合作中的重要作用,借鉴美国等国家的相关做法,可以采用合约制的形式,由公安院校定向培养警务联络人才,在初期便开始筛选愿意长期任职的预备警务联络人员,经过一定时期的培养后进行相关的考核,成绩合格者则列入警务联络官人才数据库,根据需要进行派遣。在培养过程中也要重视对于警务联络官素质的培养,坚定其政治立场、严明其组织纪律。此外,随着国际犯罪形式由零散性向着普遍性转变,同时为了更好的吸引事业型人才,警务联络官队伍要向着专职化发展,在国内建立起常态化的警务联络官队伍,逐步改变任职轮换的模式,从而提高警务联络官队伍的整体意识。

(二)完善警务联络官队伍建设,建立警务联络官联结网络

针对布局和人员问题,可以结合近年来我国打击外逃腐败分子的具体情况,有针对性的派遣警务联络人员,向部分“洼地”国家和地区增派人员,同时学习借鉴其他国家的先进经验。如部分国家为了弥补警务联络官法律知识的不足和人力资源的短缺,在各领事馆也设置了法律参赞,并规定警务联络官可以寻求法律参赞的帮助,这在一定程度上缓解了警务联络官的法律负担以及人员压力。再者,随着社会发展的信息化和数字化,赃款赃物的转移可能涉及到较多国家,警务联络官要充分利用数字化搭建横向联系网络,以便于及时交流信息、分享经验,还可以使警务联络官在异地他乡感受到归属感,从而提升队伍的整体意识。再者警务联络官也要意识到社会组织的重要性,贪污腐败人员在外逃之后,因为环境不熟、联系网络欠缺,因此大多会同当地的华人社区取得联系,因此警务联络官要重视与华人组织联系网络的建立,及时交流相关信息,排查筛选相关人员,通过此种方式也可以在一定程度上缓解警务联络人员的工作压力,减轻人力负担。通过不同地区警务联络官之间的横向交流、同社区组织积极互动、国内外积极沟通,最终形成一张多层次、宽领域的警务联络官联结网络。在完善警务联络官布局、缓解人力资源短缺的同时,更要注重从根本上解决问题,尽快出台相关法律法规,对警务联络官的人员编制、职责安排做出具体规定,从而为警务联络官的发展扫清制度障碍。

(三)利用数字化变革培养方式,国际化交流赋能培养效力

数字化的发展带来了相关行业的巨大变革,借助数字化系统,管理人员可以通过相关的数据分析系统掌握预备警务联络人员现有的技术和综合能力,同时可以通过以往警务联络官人员上传的相关数据,结合各个预备人员的自身情况,有针对性地设计培养模块,制定有效的培养发展计划。另一方面,要发挥我国良好国际信誉的优势,同相关国家开展交流合作,利用数字化带来的视讯工具的便利,学习相关国家的经验优势以及文化习俗,相互交流打击跨境犯罪以及追赃追逃的相关经验,实现在观念和方法上的沟通。同时,还可以利用人工智能以及视讯仿真技术,邀请在职的警务联络官进行经验讲授并且线上参加一些国际会议,从而更好地了解警务联络官的工作模式。而对于警务联络官与外交官员之间可能发生的矛盾冲突,一方面要积极地完善我国警务联络官制度,使其从外交编制中脱离,另一方面可以参考CTELOs的做法,其组织成员不仅因为流利的法语使得自己与外交官有相似之处,同时通过履行维系人际关系、处理各种警务文书以及整理相关警务经验以为国内警务决策提出建议等自身特有职能,又使得自身又带有一定的特殊性。

六、结语

随着经济的发展与市场机制的日益完善,我国同世界的联系愈加紧密,但在此过程中也相继出现了腐败官员外逃、赃款赃物非法跨境转移等一系列违法犯罪问题。为了克服这一问题,必须建立和完善境外追赃追逃长效机制。而驻外警务联络官作为一支集外交与警务职能于一身的“猎人队伍”,其本身便承担着打击出逃犯罪分子、追缴腐败资产的职责任务,因此理应成为我国境外追赃追逃网络体系的一部分。同时由于警务联络官独有的双重身份,因而在实践中更应重视对其整体制度和人员素质的完善,应从全局出发,明确驻外警务联络官的角色定位、完善警务联络官的总体布局,整合警务联络官的信息资源,形成一个优势互补、协调配合的有机整体,从而为我国反腐追赃网络的构建做出应有贡献。