监察对象认定标准之重构

2022-11-22周雄

法制与经济 2022年2期

周雄

自《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布实施以来，监察对象的认定成为理论和实务界探讨的重要课题。然而，相关法律法规对监察对象的含义尚无明确规定，科学认定监察对象对监察执法以及监察法学理论的完善都具有重要意义。

一、监察对象的概念与内涵

（一）监察对象的概念

在具体探讨监察对象的认定标准之前，首要和基础的问题在于如何确立监察对象的概念。事实上，监察对象的称谓由来已久，在此前的《行政监察法》（已废止）语境下，监察对象主要是指行政机关及其工作人员。国家监察体制改革以来，监察对象的范围涵盖所有行使公权力的公职人员，不包括单位、组织，也不包括特定行为或者事项。

《监察法》第十五条从立法层面对监察对象的种类和范围予以明确。2021年9月施行的《监察法实施条例》作为监察体制改革以来的首部监察法部门规章，对六类监察对象范围进一步细化。综上，可将监察对象定义为受到监察机关依法监察的行使公权力的公职人员和有关人员。监察对象应当同时具备以下两个特征：一是身份的法定性，即监察对象的范围是监察法律法规明确规定的，以公职人员为主体，同时包括与公职人员相并列的有关人员。二是行为的公务性，即监察对象的本质特征是其“行使公权力”，具体体现为对公共事务的组织、领导、管理、监督等行为。

（二）监察对象的内涵

根据《监察法》第十五条对监察对象的列举式规定，深入理解和把握监察对象的内涵可从以下四个要素进行分析，即公权力、公职、公务、管理。

1.公权力

根据上述关于监察对象的定义可知，“行使公权力”是监察对象的本质特征，然而学界对于如何认定公权力仍然争论不断。比如，有学者认为，公权力作为权力的一个分支，与私权利相对应，是存在于公共领域的权力，是公主体受公众委托行使的权力[1]。有的学者将公权力划分为国家公权力、社会公权力以及国际公权力，体现为一种对外具有约束性的公共责任[2]。中央纪委、国家监委认为，公权力涵盖国家权力和公共权力，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量[3]。尽管各种观点对公权力的解释并不统一，但是可以得出这样一个认识，即公权力大致包括三个基本特征：权力来源的合法性，如法律法规的授权、依法受委托等；权力行使的公共性，即公权力的行使体现公共利益，承担公共责任；权力实施的强制性，即公权力的运行在本质上是一种强制性力量，表现为对职责范围内事项的控制和支配。

结合《监察法》立法精神，笔者认为，《监察法》语境下的公权力应由国家公权力和社会公权力构成。作为公权力最基础、最重要的表现形式，国家公权力体现国家职能，国家机关是国家公权力实现的重要载体，国家机关工作人员是国家公权力的行使主体，这个没有争议。关于社会公权力，事实上与国家权力相伴而生，相辅相成，是国家公权力的延伸和拓展，是特定主体管理公共事务、维护和实现集体利益的权力形式。国有企业、事业单位、基层群众性自治组织、人民团体和社会组织等可以成为行使社会公权力的主体。就内涵而言，虽然公权力包括社会公权力，但并不意味着所有社会公权力的行使者都属于监察对象范畴，实践中仍应予以具体分析。

2.公职

所谓公职，简单来说就是公共职务，《监察法》首次提出“公职人员”这一法律概念，但未能对公职或公职人员的内涵予以进一步展开。我国已加入的《联合国反腐败公约》将在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的人员，依法履行公共职能或者提供公共服务的人员，以及依法被界定为“公职人员”的其他人员，都认定为公职人员。这为我们认定监察对象提供了客观的身份标准，笔者认为判断相关主体是否为公职人员，需要看其是否具有特定的身份。由此可知，具有公务员、参公人员或者刑法上的国家工作人员身份的人，毫无疑问是公职人员。

同时，公职要素还包含行为人所处的岗位。由于监察对象的范围不仅限于公职人员，还包括本身不具有公职人员身份但是在特定岗位上行使公共职能或提供公共服务的人员，对此可以认定为作为监察对象的“有关人员”。是否具有编制、是否接受财政供养，不是判断监察对象的标准。

3.公务

《监察法》第十五条第（二）项以“从事公务”作为认定监察对象的标准之一，根据相关司法解释，公务与劳务有本质区别，劳务不具备职权内容，而公务表现为组织、领导、监督、管理等特定职权事项，是界定国家工作人员的关键标准，也是行使公权力的重要方式。正确认识公务要素，可从以下三个方面进行把握：主体的特定性，即从事公务的主体是国家工作人员；行为的公益性，即公务体现为公共事务而非私人事务；履职的有责性，即行为主体应对所从事的公务负责。

管理公共事务，是公务的具体表现形式，包括三个层次：一是对国家事务的管理，如政治、经济、外交、司法、军事等。二是对国家参与的社会公益事务如公办事业单位、人民团体对教科文卫体等事务的管理。三是国家出资企业对国有资本的经营、管理和监督等。

4.管理

“管理人员”与“从事管理”，是《监察法》第十五条第（三）至第（五）项监察对象的内在特征。然而，相关法律法规并未对管理的概念作出进一步解释，对此，笔者认为可以参考管理学上的相关认定。管理学认为，管理是组织为了达到个人无法实现的目标，通过各项职能活动，合理分配、协调相关资源的过程[4]。事实上，分配和协调资源的过程就是公权力的行使。《监察法》第十五条涉及的“管理人员”与“从事管理的人员”，可以理解为在国有企业、公办事业单位、基层自治组织中身处管理岗位的人员和身处非管理岗位但从事相关管理工作的人员，前者以身份论，后者以行为论。

二、基本原则与认定方法：监察对象认定标准的重构

关于监察对象的认定标准，目前学界众说纷纭。有观点提出，认定监察对象应从人和钱两个方面着手，将人的行为按职责和职位予以划分，将资金按来源和监管类型进行划分。有观点以“公权力”“身份+职位/职责”及“行为”三个标准作为认定监察对象的依据，并对适用情形加以明确。还有学者主张建立公权、公职、公务与公财四要件说，具备任意一个要件则可认定为监察对象[5]。

然而以上几种认定标准均不够完善，第一种观点的不足在于没有明确监察对象的概念与内涵，认定标准亦不够明晰。第二种观点的缺陷在于认定体系层次不清，未能实现主客观相统一。第三种认定标准的瑕疵在于可能会造成监察对象范围的不合理扩张，亦不可取。综上，结合前文对监察对象概念与内涵的分析，笔者认为，重构相对科学合理的监察对象认定标准需要从以下两个维度展开：

（一）基本原则的确立

正确认定监察对象，首先应当确立三个基本原则，即坚持法定原则、动态原则以及监察全覆盖原则。上述基本原则折射出监察立法的价值取向与内在精神，并且对监察对象的认定发挥宏观指导作用，同时可以在一定程度上弥补现有法律规范隐藏的不足。

1.法定原则

作为基本原则之一的法定原则，是认定监察对象的方法性原则。具体包括以下要求：（1）监察对象的范围和种类由监察法律法规规定。即判断行为人是否为监察对象时，首先应当对照《监察法》第十五条以及《监察法实施条例》的相应规定予以认定。（2）禁止随意扩张监察对象的认定范围。《监察法实施条例》对六类监察对象进行了细化规定，为实务中正确识别监察对象、确定监察对象的种类提供了法律支撑。除了其他依法履行公职的人员范围具有较大不确定性外，对于前五类监察对象的范围不能作违反立法本意的扩大解释。（3）监察对象的认定主体应当由法定机关依照法定程序进行。监察机关作为监察对象的认定主体，在决定对相关人员初步核实、立案调查前，应当依照法定的程序进行认定。

2.动态原则

监察对象的概念与内涵具有相对确定性，但是监察对象的外延并非一成不变。实践中，公权力的行使主体基于身份与岗位的错位加剧了监察对象认定的复杂性，这就要求监察机关在判断相关人员是否为监察对象时，必须坚持动态识别原则，全面审查主体身份、岗位职责、履职行为，具体情况具体分析，在个案中根据不同案情区别对待。比如，公立医院的医生、公办学校的授课教师或公办科研单位的科研人员，当其从事日常的诊疗、教学、科研活动时，一般仅被视为专业技术人员，而不宜认定为监察对象，只有当其参与招投标、采购、招生等公务活动或被临时委托从事有关管理工作时，方可成为监察对象。

3.监察全覆盖原则

将一切行使公权力的公职人员归入监督范围，是该项原则的基本内容，旨在扫除公权力监督的盲点、盲区，助推反腐败向纵深发展。《监察法》明确了六大类监察对象，同时为了避免遗漏，将“其他依法履行公职的人员”囊括其中。从制度层面来说，监察立法通过明确监察对象的范围，界定了监察机关的职权和职责范围，即监督谁。从实务层面来说，监察机关认定监察对象尤其是判断相关主体是否为第六类监察对象时，需要紧盯行使公权力的根本特征，做到精准把握，不能遗漏任何应当属于监察范围的人员，也不能将不是监察对象的人员纳入监察范围，要真正做到“不枉不纵”。

（二）认定方法的选择

以上三个基本原则是从宏观着眼，但实践中构建较为科学的监察对象认定标准，还应从具体的方法层面进行把握。基本原则和具体方法相辅相成，方可共同组成监察对象的认定体系。结合前文对监察对象内涵的分析，四个要素可以划分为三个认定标准，即身份标准、岗位标准以及行为标准。其中，身份标准是最直接的认定方法，行为标准是最核心的认定方式，岗位标准事实上是身份标准与行为标准的融合，三种标准的本质特征都是行使公权力。

1.身份标准

适用身份标准应当按照两个步骤进行。首先，确定行为人所在单位的性质。国家机关、事业单位、基层群众性自治组织等单位的性质较容易判断，对于国家出资企业、管理公共事务的组织的性质判断，需要结合工商资料、设立资料等书证对出资或成立情况予以明确。其次，判断行为人与所在单位的关系，确认其身份性质。对于公务员和参公人员，直接根据干部人事档案即可判断其主体身份。作为第一类监察对象，此类人员只需具备身份符合性即可，不用考虑其岗位类别。

此外，《监察法实施条例》第四十三条第（一）项将人大代表、政协委员、人民陪审员等明确为第六类监察对象，对此亦只需查明其身份即可认定。需要注意的是，若本身不具备公职人员身份的人担任人大代表、政协委员，如民营企业家、运动员等，只有在其从事与人大代表、政协委员职责相关的事务时方可成为监察对象，在“两会”闭会期间参与、从事与人大代表、政协委员职责无关的其他事务，不属于监察范畴。

2.岗位标准

当适用身份标准无法准确识别是否为监察对象时，即可满足岗位标准的适用条件。该项认定方法主要适用于国有企业管理人员以及公办的教科文卫体等事业单位、村委会等基层群众性自治组织中从事管理的人员之识别。

岗位标准的适用包括两个方面：一是考察岗位性质，即判断相关人员是身处管理岗还是技术岗并予以区别认定。比如，在事业单位及村委会、居委会中身处管理岗位的人员，一般可以直接认定为监察对象，如公办学校的校长、公办医院的院长以及村（社区）两委干部等。公办单位的教师、医生通常属于技术岗位，因而不属于监察对象的范畴。二是考察岗位职责，即判断相关人员是否具有体现公权力、公职、公务、管理等属性的职责。比如，认定国有企业管理人员应当依据《监察法实施条例》第四十条之规定，在审查相关人员是否具备法定主体任命、批准以及研究决定等形式要件的基础上，着重把握其是否具有组织、领导、管理、监督等职责内容。

3.行为标准

行为标准是认定监察对象的核心标准。对不具备公务员和参公身份的人员，若不处在管理岗位或被赋予从事公务的岗位职责，判断其是否为监察对象关键要看其是否实际行使了公权力，也就是行为标准。在认定相关人员是否属于“其他依法履行公职的人员”时，应当适用此项标准。对于本身不具有公职人员特定身份的人，在参与、从事某项“行使公权力”的公务活动时即可成为监察对象，比如非党政机关编制人员，但其在党政机关中从事公务活动，再如国家工作人员退休后返聘回原单位，仍然从事原岗位（在职期间）的工作内容。对于“履行公职”，不能机械理解，应当坚持动态识别原则，审查相关人员之行为是否具有监察对象的相关内涵要素。此外，行为标准还有助于区分监察对象的类别，以达到精准认定处理之目的。现实中，存在大量身份与岗位交叉错位的监察对象，比如某城区机关单位的公务员被任命去村委会挂职担任村干部，则其在村委会履职期间属第五类监察对象，而非第一类监察对象。

三、几类监察对象的具体认定

监察对象认定标准的重构，为监察机关在实务中识别监察对象提供了基本遵循，在个案中应根据具体情况区别分析，结合《监察法实施条例》和相关立法解释、司法解释，准确把握相关人员的身份性质。

（一）国有企业管理人员

实践中，在查处国家出资企业领域职务违法和职务犯罪案件时，对有关工作人员是否属于监察对象或国家工作人员的认定容易陷入困惑。在界定此类人员时，应当首先明确何为“国有企业”。《监察法实施条例》第四十条将国有企业解释为“国家出资企业”，包括国家出资的国有独资、全资公司、企业和国有控股、参股公司及其分支机构。根据《监察法实施条例》，国有企业管理人员的范围基本等同于“国家出资企业中的国家工作人员”之范畴。实务中，认定国家出资企业中的监察对象范围，应当坚持岗位标准，首先明确行为人所处的企业性质是国有独资、全资公司、企业还是国有控股、参股公司及其分支机构，其次查明其岗位职责是否包含与职权相联系的管理事务。对于国有控股、参股公司及其分支机构的相关人员，应严格审查其是否具备适格主体授权或相关委派、批准、任免等材料这一关键形式要件，并结合相关司法解释的规定综合予以认定。

笔者认为，国家出资企业中对国有资产负有经营、管理职责的人员，在相关形式要件有所欠缺的情况下，判断其是否为监察对象应当秉持行为标准的立场，即只要国家出资企业承载了公权力，该企业中实际行使公权力的人员就应当被纳入监督范围，视具体情形可将其认定为第六类监察对象，以维护监察全覆盖和防止国有资产流失的双重价值取向。在国家出资企业中从事不涉及公权力行使的劳务活动、技术服务工作的人员，不是监察对象，但在临时受委托从事公务时，根据行为标准，应认定其为监察对象。

（二）公办教科文卫体等单位中从事管理的人员

正确识别该类主体，首先应当坚持岗位标准，从人员身份和岗位职责内容两方面进行判断。从岗位设置来看，公办教科文卫体等单位中的岗位类别通常包括专业技术岗、管理岗以及工勤岗这三种。公立学校的校长、主任，公办科研院所的所长、处长，公立医院的院长等，以及相关单位中层以上管理人员，系管理岗人员，其负责的事务涉及对人和事的管理，本质上是与职权相联系的管理工作，可以直接认定为监察对象。

对于此类单位中身处专业技术岗和工勤岗的人员，在判断是否构成监察对象时，应持审慎态度，根据行为标准进行动态识别。具体从两个层次进行认定：首先，专业技术人员、工勤人员在从事日常专业技术类工作如教学、科研、诊疗、竞技以及劳务、服务等本职工作期间，其行为不涉及公权力的行使，不具备管理属性和公务性质，因而不属于监察对象。对于教师、医生的失德失范行为，如工作作风不良，辱骂学生、患者，或者在公开场合发表不正当言论，以及学术不端等行为，应当由所在单位依据内部规定予以处理处分，不宜纳入监察机关管辖范围。其次，该类人员在临时从事公共事务管理、承担管理职责时，如参与奖学金、助学金的管理，招生考试、录取，科研经费的使用，药品、医疗器材的推荐、采购，办公耗材、仪器的日常管理等工作，属于与职权相关的管理活动，此时根据行为标准应当认定为监察对象。

（三）基层群众性自治组织中从事管理的人员

实务中认定该类人员，可适用岗位标准或行为标准，在查明岗位职责的基础上结合具体行为活动综合判断。根据《监察法实施条例》第四十二条，这里的“从事管理”包括管理集体事务、公益事业、集体资产等以及协助政府从事行政管理工作。对于村委会的主任、副主任、委员，根据岗位标准可以直接认定为监察对象；对于村委会、居委会中其他受委托从事相关管理工作的人员，根据行为标准进行判断，也属于监察对象。关于村民小组组长是否为监察对象，笔者认为，村民小组作为村委会下设的行政组织和更低一级的村民组织，系基层群众性自治组织的延伸，并且承担着协助村委会管理农村集体事务的职能，因此当村民小组组长从事集体事务、公益事业、集体资产管理时，根据行为标准，结合监察全覆盖的立法初衷，应当认定为监察对象，在协助政府从事行政管理工作时，则以国家工作人员论。

判断基层群众性自治组织中相关人员是否为监察对象以及国家工作人员，应注重审查行为人的工作性质、利用何种职务便利、有无协助政府从事行政管理工作的行为以及涉案款物的性质等，当上述人员受政府委托从事特定公务活动以外的其他管理工作时，应当注意区分该项管理工作是集体事务还是协助政府从事公务，以便准确判断监察对象与国家工作人员，保障监察机关调查工作的顺利进行。