党内法规建设的百年历史与经验借鉴

◇中共内江市委党校 彭枥燃

“仁圣之本，在乎制度而已”，严谨、科学的法律制度是治党、治国之重器。而立足于建党百年这一宏大时间跨度下去研究党内法规建设的百年历史、总结经验教训，无疑对推动新时代党内法规建设向纵深处发展具有重要的理论和实践意义。

1 党内法规建设的百年历史

1938年，毛泽东首次提出“党内法规”这个概念和定义，之后这一概念和定义便伴随了党的建设的始终。而依照党在不同的历史阶段的不同任务和不同环境，可以将党内法规建设史划分为以下四个历史阶段：革命战争时期、共和国成立之后至十一届三中全会之前、十一届三中全会后到十八大前、十八大以后。

（1）革命战争时期。这一时期党内法规建设的特点是：尽管中国共产党已经开始了党内法规的建设，但认识仍存在局限性，进而使得党内法规表现出了规范性不足（如名称不规范，多以“指示”“决定”来命名）、内容模糊笼统、稳定性不够、体系化不强、执行力较弱等瑕疵。因此，想要通过党内法规发挥作用，从而有效、及时地去制止党内错误路线的执行，通常是难以实现的。但在六届六中全会以后，党中央开始重视党内法规建设，并审议通过了多部重要文件，发展历程呈现出了先抑后扬的特征，而这也为共产党带领着全国人民实现了新民主主义革命的胜利奠定了坚实的基础。

（2）共和国成立之后至十一届三中全会之前。这一时期党内法规建设的特点是：经历了先扬后抑的曲折发展过程。在前期，党内根据社会主义革命和建设时期的特定任务从而制定了大量的党内法规出来，而这些党内法规主要作用于保持党的先进性、纯洁性，为社会主义革命的顺利完成起了一定的保障作用。然而在后期，“以党代政”这一问题逐渐凸显，这也使得这一时期的党内法规表现出了：名称繁多、内容不清晰、效力等级模糊、规范性和程序性不足等瑕疵。总的来说质量并不高，因此党内法规的建设工作也由此缓慢发展。

（3）十一届三中全会后到十八大前。这一时期党内法规建设的特点是：中国共产党日渐重视党内法规建设，党内法规建设开始蓬勃发展，法规无论是在数量上还是制定效率上，都获得了极大提高。但是在党规数量提高的同时，法规质量却没有完全同步跟上，国家法律与部分党内法规之间，甚至法规与法规之间，都存在一定的重叠，甚至冲突，造成司法资源浪费。同时，有的法规并没有得到贯彻、执行，最终沦为摆设，党内腐败问题也由此逐渐凸显出来。

（4）十八大后。这一阶段党内法规建设的特点是：党内法规在数量、质量（如内容形式）上都有了显著的提升，法规与国家法律有效衔接，更具规范性、科学性、计划性、可操作性和刚性，党内法规建也由此迎来了空前的高度发展阶段，取得了革命性的进步。

2 新时代中国共产党党内法规建设面临的问题及原因

鉴往知来，鉴古知今。在以党章为统领，构建起的科学、严谨的党内法规体系在不断完善的同时，我们能观察到在实践操作时，党内法规建设在具体操作、运作与执行方面仍然存在一定问题和瑕疵。

这些问题和瑕疵主要有：党内法规的有效性较低、建设环境较差、执行力度不足、监督机制和问责机制还不够完善等。马克思认为，任何问题的出现都有其重要的原因，这是认识和实践之间的辩证关系。所以针对党内法规建设在实践操作中表现出来的问题和瑕疵，从本质上来讲，是由于时代日益加快，但建设党内法规体系的客观条件还不足以支撑，因此使得党内法规建设工作在形式上和在实质层面上，表现出来是存在一定偏差的。而具体来讲，造成以上不足的原因主要有：宣传教育还不到位、立规的参与机制尚不健全、监督机制不够完善等。

3 加强新时代中国共产党党内法规建设的路径思考

（1）提升法规的合理、有效、科学、精细化水平。

其一，要逐渐健全对党内法规的分门别类。“重实体轻程序”是一直以来党内法规体系存在的问题之一，因此需要进一步健全、完善党内法规在程序方面的立法、立规，从而使得实践操作方面的法规和程序方面的法规能够进一步有效统一、有效衔接，发挥出本应有的作用；同时，党内法规体系也需要进行更进一步的清理，要制定清理计划，对党内法规进行全面的梳理、长久持续的评估和有序的清理工作，要及时废止那些已经与发展不相适的法规，并根据发展需要，科学地进行分门别类，按照不同的类别来制定法规制度，分步骤、分层次地修订新的党内法规，并体系性地检查现有法规、交错查重，从而形成更科学的党内法规体系，进一步提升党内法规体系的水平和质量。

其二，要深度健全党内法规体系。新时代的党内法规体系建设务必要结合党内外、国内外以及时代背景，综合、全面地去考量制定法规的必要性和实施法规的可能性，建议可以通过分阶段进行试验的方法来检查、评估、测试法规是否符合时代发展的要求，从而推进党内法规体系不断健全、完善。

（2）强化党内法规建设的宣传学习。

其一，要运用现代信息技术加强宣传。在大数据时代和融媒体时代之下，中国共产党可以通过科学、新型的现代信息技术和电子技术来管理政党和宣传政党；同时还可以借用特殊的节日或者时间节点，通过支部活动等丰富的形式来集中开展党内法规的主题宣传活动，进一步丰富宣传形式，增强趣味性和可参与性，从而构建起认真、积极学习党内法规的向上氛围，推动党内法规学习的进一步规范化、全面覆盖化。

其二，要加强党内法规的学习机制。将集体学和个人自主学充分结合，并可以以座谈交流、研讨分享、情景设计、知识问答等多样的方式和形式来开展学习宣传活动，提升趣味性的同时又能调动学习的积极性。

（3）加强党内法规建设的监督执行。

其一，要完善党内法规的监督、审查机制。加强对党内法规的预先审查，以期能够及时发现存在的问题，并迅速解决这些突出问题，保证党内法规能够与党的路线、方针、政策以及宪法、法律相一致；而在后续具体落实工作中，也要根据具体领域的不同，针对性地开展党内法规的专项督查工作。

其二，要强化责任界定、严格责任追究。在党内法规建设与施行工作中，要把监督检查、目标考核、责任界定和责任追究系统、有机地结合起来，进一步将责任界定、责任追究的主体、对象和程序等内容制度化和程序化，并将执行与考核进行挂钩。

（4）构筑党内法规和国家法律的衔接机制。

其一，可以借鉴、吸收法律体系建设的优秀经验。如党内法规的制定、建设也可以坚持民主立法的这一立法基本原则，在党内法规的制定过程中，让专家、群众和新闻舆论通过一定的形式有序参与进来，进一步推动党内法规的公开化和民主化。

其二，可以推动党内法规和宪法、法律联合互动。国家立法与党内法规之间定位不同、作用不同、二者不能互相替代、也缺一不可，因此要做到有机结合、相互补充。这就要求要构筑起宪法、法律、行政法规和党内法规的信息共享和相互补充的完善机制。只有法律和党内法规相互补来共同发挥作用，才能构建起完善的中国特色社会主义法治体系。

总的来说，站在建党百年这一宏大时间跨度下去研究党内法规建设的成果、总结经验教训，对于推动新时代党内法规建设向纵深处发展具有重要的理论和实践意义。只有总结历史经验教训，构筑起宪法、法律、行政法规和党内法规的共同作用机制，来构建起完整的中国特色社会主义法治体系，才能更好地推动国家治理体系和治理能力的现代化。