国家治理转型与法治现代化的平衡和调适——以深入推进改革开放时期为中心

李 涛

[提要]推进国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义的必然选择。现代国家治理的最主要特征在于建立完善的法律制度，全面实行法治，法治是国家现代化的有效路径。从大历史观的角度看，改革开放进程的不断深入也是我国国家治理持续转型的过程，并伴随着法治建设的不断推进。在法治建设中，法律的制定不能被忽视，其是法治的基础和内核，决定着法治的发展和走向，进而对国家治理现代化具有决定性作用。在社会主义现代化建设新时期的深入推进阶段，特殊的社会转型背景使法治建设意义更加凸显，法律制定的功能转变为不仅要为经济建设提供制度规范，还要为依法治国奠定良好的法制基础，改革与法治的关系体现为法治为改革提供法律保障。充分认识和正确把握中国特色社会主义法治发展的内在逻辑，了解所制定的法律适应经济社会发展，适应改革开放历程的规律，就能够明晰改革来时的路和国家现代化的过程及未来面向。

前言

一般认为，国家治理现代化有两个基本维度，即治理的现代化与法治化，这两个维度相互关联、相互促进。国家治理的最主要特征和目的在于实现现代化，即治理体系和治理能力的现代化，而现代化需要法治建设的支撑，法治建设的推进则需要法律制度的支撑。现代国家的治理要具有确定、完善的法律制度，其是我们通常所说的“有法可依”和“良法善治”及国家治理能力和制度体系的基础，也是法治的基本要求。同时，这也是国家治理现代化对立法的要求。这个结论也可以从现代国家发展的历程和实践中得到印证，一般实现成功转型的国家在社会发展过程中都比较重视和强调法律制定的重要作用，把其作为构建国家治理体系和框架的基础性工程。在我国，由于“国家治理体系和治理能力现代化有其自身的逻辑，即主要基于中国共产党对社会主义国家治理规律的持续探索、对社会主义国家治理现代化的理论建构以及党领导人民有效治理国家的现实需要”[1]，法律制定亦深刻反映了国家治理的自身发展规律、理论构建以及现实需要，尤其是改革开放以来，改革与法治的关系日益成为社会关注的焦点，二者相互促进、共同发展，与国家现代化进程联结成为有机整体。但在改革进程的不同历史时期，法律制定又承载和体现着不同的历史任务和时代特点，法律制定中所包涵和反映的问题不仅凸显了国家治理的转型阶段，也体现了治理现代化与法治现代化的平衡和调适。法律不仅是学术研究中的争鸣话题和立法决策中的技术性问题，还是与社会变革结合在一起的社会问题。在整个改革开放历程中，改革开放初期，百废待兴，亟需法制重建社会秩序，为国家的经济社会发展提供制度支持；在改革开放继续向前推进，进入到深入推进时期后，法律制定也面临着角色转换，即一方面要积极保障社会发展和经济建设，另一方面更要为依法治国夯实制度根基。从这一法律制定功能的演变看，改革开放的进程也是我国国家治理转型的过程，也是法律制定不断探索规律的过程。因此，正确把握中国特色社会主义法治的内在发展规律，厘清法律制定适应政治经济社会发展，保障改革开放顺利推进的历史脉络，可以为充分认识国家治理现代化的过程及演进规律提供一个独特的观察视角。

一、社会主义现代化建设新时期的国家治理转型

传统国家向现代国家的转型需要经历长时间的历史过程，这个过程不仅承担着各种发展任务，而且也经常会面对异常复杂的社会问题。我国的国家转型和发展一直是与改革开放的历程紧密联系在一起的，这一历程不仅时间长而且过程也比较复杂。

(一)改革开放深入推进时期的国家现代化

按照我国改革开放历程中不同历史时期的发展阶段来划分，改革开放可以划分为三个主要阶段：第一个阶段为1978年到1992年的改革开放初期；第二阶段为1992年到2012年的改革开放深入推进时期；第三个阶段为2012年党的第十八次全国人民代表大会以来改革开放的全面深化阶段。这三个历史阶段无论在改革开放的指导理念、中心任务还是推进路径方面，都呈现出比较明显的阶段性特征。例如，在1992—2012年之间的改革开放历史时期，也就是改革开放深入推进时期，党和国家根据我国发展的实际情况，继续加强社会主义现代化建设，逐渐调整了改革的总体布局，从最初的坚持“两手抓、两手都要硬”，逐步发展过渡到坚持物质文明、精神文明、政治文明协调发展的战略布局。这就体现出改革开放深入推进时期的国家治理探索和现代化一直是与社会主义法治建设紧密联系在一起的特点，国家现代化在中国特色社会主义建设实践中得到深化，而国家治理体系和治理能力现代化的探索也贯穿于改革开放的历史实践之中。

特定历史时期的国家现代化毫无疑问包含了多种影响因素，而国家现代化中的国家治理转型与法治的现代化就是这种多维影响因素的重要变项，因此首先要对其进行历史背景和现实发展条件分析才能对整个现代化进程进行全方位的了解和把握。在改革开放深入推进的历史时期，改革开放在经历了一系列曲折之后重新开启，我国也以全新的视角和发展理念对国家治理进行了顶层设计，继续不断探索国家治理尤其是国家治理体系和治理能力现代化的问题。在党的第十四次全国代表大会上，市场经济体制改革的目标被确立为改革的重要任务，会议强调“坚持党的基本路线不动摇，关键是坚持以经济建设为中心不动摇”[2](P.12)，今后，“我国社会的主要矛盾已经不是阶级斗争，经济建设已经成为我们的中心任务”[2](P.12)。2007年10月，党的第十七次全国代表大会总结了改革开放以来的主要成绩，并作出了“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路”[3](P.619)的重要论断。但同时，在改革开放深入推进时期，中国特色社会主义面临的挑战和需要着力解决的问题也是多种多样的，例如，有思想观念方面的，有道路发展方面的，也有人民群众具体利益分配方面的，这些问题相互交织在一起，使得改革开放的深入推进异常艰难。而此时，法治建设也开始发力，党中央提出要“高度重视法制建设。加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”[2](P.25)。

(二)改革开放深入推进时期国家现代化与国家治理的转型

国家从产生之日起就面临着如何建设、发展的现实问题，从管制到管控、从管控到管理、从管理到治理，体现了不同历史时期不同国家的发展历程和转型逻辑。在改革开放深入推进时期，我国的国家治理就体现出这一特殊历史时期所特有的治理规律和治理特点。改革是史无前例的全新的国家发展战略，没有现成的经验可循。因此，在国家建设和国家治理时，正如《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调的，“只要我们顺应时代潮流，回应人民要求，勇于推进改革，准确识变、科学应变、主动求变，永不僵化、永不停滞，就一定能创造出更多令人刮目相看的人间奇迹”[4](P.69)。由于不同国家的现代化有不同的内涵，不同国家在不同的历史时期又有不同的历史任务，而这些不同又都与社会转型相互关联。社会转型体现为一种整体性发展，是一种特殊的社会结构变动，具体是指社会从传统封闭的农业社会向现代开放的工业社会变迁和推进的过程。[5]改革开放深入推进时期，我国向工业社会过渡的以经济建设中心的任务更加凸显。党的第十四次全国人民代表大会强调：“我国近代的历史和当今世界的现实都清楚说明，经济落后就会非常被动，就会受制于人……所以，我国经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题”[2](P.14)。但是同时，改革开放带来的市场经济的重要机制不仅促进了经济增长和经济结构转型，而且也对社会结构产生了冲击。改革开放“对中国社会的改变是巨大的。其中最关键的变化是，无论是在数量、性质、特点上，还是人与人的相互关系上，中国整个经济和社会的基本组成部分与改革开放前有了规模性的实质不同。例如，利益主体数量激增、利益主体利益多元化、各类经济和社会风险加大等等。”[6](P.534)这就需要有效的国家治理，不仅要重视市场经济的发展，也要突出国家治理的现代化。也就是说，一方面，市场经济的发展会促进国家的有效治理;另一方面，有效的国家治理也会加速市场经济的发展，尤其是促进完善市场经济发展所需要的制度基础。这就决定了我们既要建立市场经济运行的基本规范，更要完善宏观的国家治理体系。

现代意义上的国家治理源自应对现代化进程中的社会、经济以及管制、管理等危机所产生的发展战略变革，而现代国家的最主要特征在于实行法治，法治是国家治理的主要手段和依靠，其优点及特性决定了治理现代化离不开法治。党的第十五次全国代表大会根据国内发展情况，具体说就是经济、政治和思想文化日益需要制度化、法治化的现实，提出“依法治国，建设社会主义法治国家”[2](P.26)的治国理念。但是同时，改革开放作为一场新的伟大革命，其系统性和复杂性、长期性和整体性的特点决定了改革必将是一个长期持续的历史过程。为此，党中央深刻分析了改革开放所面临的现实条件，分析和研判了整个国家经济社会所面对的新问题、新情况，提出了科学发展观战略思想，并提出了构建社会主义和谐社会的重大任务。至此，中国特色社会主义现代化建设的总体布局由“三位一体”发展为“四位一体”，即由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。

二、改革开放深入推进时期国家治理转型与法治现代化的平衡和调适

改革开放深入推进时期，我国也面临着国家治理的转型，这一时期的法治现代化始终与国家现代化有机契合，法律制度为治理现代化提供了制度基础，治理现代化又反哺法律制度的有效性和科学性，二者并行发展，相互交织和促进。正如有学者研究现代国家运行的机制时指出的，“一方面，现代价值系统为政治经济制度提供正当性，与此同时政治结构为经济和价值系统提供保护，另一方面，经济系统则为政治系统运行和价值之实现提供物质支持，三者缺一耦合结构都不能稳定存在。”[7](P.29)

(一)改革开放深入推进时期的“以经济建设为中心”

发展经济是社会主义的主要目的和任务，这是因为社会主义发展经济就是为了克服经济关系变化、发展而带来的矛盾与问题。改革开放初期，我国现代化建设主要的问题与障碍在于社会秩序的混乱与失序，加之人口基数比较大，有限的资金基本上被用于解决民生问题，经济发展的再投资被极大抑制。尽管经过国家的强力干预和控制，社会秩序逐渐恢复正常，但是资本积累问题依然没有得到有效解决，也就是经济建设仍然存在巨大困难。为此，党中央及时提出并强调，“所以社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，……贫穷不是社会主义，更不是共产主义”。[8](P.63-64)因此，经济发展成为当时最重要的任务之一。在党的第十三次全国人民代表大会上，党中央提出了“社会主义初级阶段”的论断，即“我国的社会主义社会处在初级阶段。我们必须从这个实际出发，而不能超越这个阶段”[2](P.9)。这也决定了社会主义初级阶段的基本路线是“坚持以经济建设为中心同坚持四项基本原则、改革开放这两个基本点相结合”，历史任务是摆脱贫穷、落后的状态，由农业国家向现代化工业国家转变，由自然经济向市场经济发展。在这个历史任务中，建设社会主义市场经济是核心和关键。

改革开放深入推进时期既是改革开放初期的延续，也是改革开放向前进一步推进的过渡阶段。从经济建设方面来讲，这一时期我国国家现代化的重要战略目标在于实现经济现代化，即以经济建设为中心，其任务在于实现从计划经济向市场经济转变。党的第十四次全国人民代表大会强调：“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源起基础性作用，使经济活动遵循价值的要求，适应供求关系的变化”[2](P.16)。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定对社会主义市场经济体制改革的关键问题、总体框架和改革任务进行了战略部署，确立了深入推进改革开放时期改革的战略架构和发展规划，成为经济体制改革的行动纲领。这一时期社会主义市场经济体制的架构主要由五个大的部分内容组成：一是转换国有企业经营机制，建立现代企业制度；二是建立全国统一开放的市场体系；三是进行宏观调控体系改革；四是改革收入分配制度；五是建立多层次的社会保障制度。[2](P.455-466)因此，在1993年《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称“宪法修正案”)中，第十五条关于“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”的规定被改为“国家实行社会主义市场经济”“国家加强经济立法，完善宏观调控”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱市场经济秩序”，这标志着中国特色社会主义市场经济建设进程的正式开始。

(二)国家治理转型与法治现代化的平衡和调适

现代化建设在于推进国家制度现代化，也就是推进国家法律制度的现代化，这是世界现代化发展的历史经验，也是国家治理现代化的内在要求。

1.法律为国家治理现代化提供了制度基础

我国的国家治理是一个任务艰巨、历时长久的历史过程。在这一现代化的过程中，中国特色社会主义制度是基础，中国特色社会主义法律体系是重要保障。改革开放深入推进时期的法律制定为国家治理现代化提供了现代化准备。

一方面，法律制定为国家现代化的经济发展提供了制度规范。制度是经济发展的基础和关键，合理有效的制度对经济效率的作用和意义是明确和确定的。不同的经济体的发展实践和路径也表明，不同经济增长率的主要影响因素即为演变的制度体系。从改革开放的演进和轨迹来看，改革开放深入推进时期的中国改革路径有一个鲜明特点，即以经济为中心，或者称为以经济体制改革为中心。邓小平曾反复强调：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前，恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面。”[9](P.194)而调整经济关系，是法律的主要功能。社会主义市场经济是与社会主义基本制度相结合的市场经济，其发展必须建立与之相适应的法律制度。没有完备的市场经济的法律制度，就不可能有完善、发达的社会主义市场经济的出现。

另一方面，法律制定对经济发展具有重要指引作用。法律的一项功能在于为维护一定的经济制度和促进经济发展提供规范。法律与经济的关系非常密切。如果深入到经济内部观察，也许分不清楚哪是经济哪是法律，“市场经济就是法治经济”的命题就是一个真实的写照。虽然经济基础对法律具有决定性意义，但这并不意味着法律只能消极地反映经济基础。因此，在研究法律的时候，不能孤立地对其进行分析，要着重结合社会影响因素，研究法律与这些社会因素之间的相互关系。当然，这不是要使社会完全把法律吸收进去，而是要使法律在制定的时候充分考虑实践与现实中的因素，中和法律价值与社会现实之间的冲突，调和法律理想与社会实践之间的距离，促使法律更加适合社会需求和发展。在改革中，法律制定对经济发展具有指引作用的表现具体体现为，“法律面向改革，面向社会首先要求我国的法制建设对改革和社会发展作出超前性反映，法制不但在于保证改革和社会的顺利发展，而且还在于它具有一种导向功能”[10](P.410)。这种功能为法律的主要功能之一，实现这一功能，“法制又进一步向改革提出要求：我国改革的政策、结构、目标应与整个社会发展的长远目标相一致，不但注重现实，更应着眼于未来。”[10](P.410)

2.国家治理现代化反哺法律制度的有效性和科学性

“社会主义国家的政治形式不仅包括了社会政治关系，而且更多地包括了社会的经济关系，它必须是政治形式与经济形式的融合。这个特点也决定了随着社会经济日新月异的进程，政治形式必定要有相应的改革。历史展示了这样一个富有启示的现象：在社会主义国家中，政治形式的改革总是以经济体制的改革为前提、甚至为内容的。”[11](P.83-84)根据这一论述，法律会根据生产关系和经济基础的变化而变化，生产关系和经济基础的变革会引起法律的变革，例如法律的制定、修改或者废止。

其一，国家治理的转型决定了法律制度现代化的广度。法律产生于社会之中，属于社会制度的重要内容，对社会发展具有重要规范和指引作用。法律不仅与产生其的社会条件紧密相关，更保持与维护着社会的伦理道德、价值观念及社会结构。因此，“我们不能像分析学派那样将法律看成一种孤立的存在，而忽略其与社会的关系。任何社会的法律都是为了维护并巩固其社会制度和社会秩序而制定的，只有充分了解产生某一种法律的社会背景，才能了解这些法律的意义和作用。”[12](P.导论)具体到社会中的法律与经济的关系时，例如，1988年《宪法修正案》第十一条增加“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1997年《宪法修正案》将宪法第七条“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展”修改为“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”这体现的是，不同历史时期的生产关系和经济基础决定了法律制度的创制内容，即法律制定的社会制度与社会条件决定了法律的内容。

其二，国家治理的转型决定了法律制度现代化的宽度。美国法人类学家霍贝尔认为，“在法的进化过程中，没有一条笔直的发展轨迹可循，作为社会进化一个方面的法的进化，同生物界中各种生命形式的进化一样，不是呈一种不偏离正轨的单线发展态势。”[13](P.323)也就是说，法律的创制和发展离不开一定的社会条件，法律总是社会中的法律，总是受各种社会发展条件所影响。其中，经济基础是重要影响因素之一，“法总是在一定的社会物质生活条件下生成和发展的，法的内容也由物质生活条件决定。在本质上，法律规则就是以法律的形式表现社会的经济生活条件，它的演进必然受经济诸因素及其发展规律的制约。”[14](P.118)改革开放是国家治理转型的动力源，改革对社会转型具有决定性作用。在国家现代化的历程中，改革不仅使我国的经济实现市场化，而且改革也突显了国家治理方式的变革，即强调国家治理体系和治理能力的现代化，市场经济和治理方式的变革显示出改革的典型性和巨大效能。因此，社会发展进程最终决定着法律的发展方向，社会发展因素是法律的最终决定因素。

其三，国家治理的转型决定了法律制度现代化的深度。法律的产生与发展不是凭空发生的，其萌芽、产生、发展都是与社会的政治、经济、文化等现象互相关联的，在这种关联之中，社会取得进步，法律得到完善。正如经济基础对法律具有决定作用一样，法律的产生、发展、变革不是单独发生的，法律的演进与政治体内的经济、社会、文化、道德等联系紧密，互相关联。在法律演进的过程中，法律与经济、社会、文化、道德等现象有时保持平衡，有时则互相不适应，进而产生矛盾。也就是有学者提出的，“我们不应该空谈法律与强制、法律与国家、法律与规则或法律与道德之间必要的联系，而应该考虑这些联系在什么程度上和在什么条件下发生的。”[15](P.29-30)改革开放之前以及改革开放初期，我国市场经济从无到有。市场中的资源配置方式主要是依靠行政力量，经济管理手段也主要是行政主导，法律作用有限，地位也不高。改革开放进行了一段时期以后，社会主义市场经济体制建设速度加快，市场机制的资源分配与调节经济的作用日益凸显，行政权力逐渐退出市场，同时，法律的作用也开始重要和显现，法律不再仅仅是依附于行政权力。

三、改革开放深入推进时期法治现代化的价值内涵

既然法律规范处于变动之中，那么，规范的这些变动是否遵循了某种可以为我们所理解的法则或者规律呢？[6](P.76)深化改革的攻坚时期，有太多的关键性问题和矛盾亟待解决，问题繁多而复杂，攻克和解决的难度可想而知。解决这些问题和矛盾，最重要最关键的是要找准破解的工具。20世纪90年代是一段不平凡的历史阶段，尽管国内外局势错综复杂，但是党中央和国家还是坚决作出重启改革开放的重大战略决定，法治建设也同时重新起步，中国特色社会主义建设继续推进。改革开放深入推进时期，改革的目的主要在于发展经济，改善经济运行环境，提高人民生活水平，解决社会中出现的各种矛盾和问题，并且适当放松过于强调管控的管理机制；而改革的任务则在于激发创造力和积极性，获得社会发展的推动力，限制不合时宜和僵化的政策。同时，1999年《宪法修正案》在九届全国人大二次会议上审议通过，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”至此，法律制定的方向和目标也得以确立。

法律制定在范畴上属于立法。立法是指国家依法制定、修改和废止法律的活动。日本学者川岛武宜认为，立法的任务是制定社会和行为规则，这种规则首先要具有普遍性，其次要具有强制性，它要求为或不为一定的行为。因此，立法中的法律价值判断就要求创制的规则或规范应该是普遍作用于社会的，而不能仅仅对小部分或者部分社会关系起作用，换句话说，必须把特例去除掉，减少小概率的因素，要突出普遍性。[17](P.252)在我国，狭义的立法是指最高国家权力机关即全国人民代表大会及其常务委员会按照法律授予的权力和法律规定的程序对法律进行创制、修改和废止的活动。广义的立法还“包括其他有关国家机关依照法定权限，制定、修改和废止具有不同效力的规范性文件的活动，包括行政法规、地方性法规、民族自治条例与单行条例以及规章等。”[18](P.291)

对于每个单独的法律制度以及每个法律概念，都可以单独地提出这样一个问题，它们对社会以及在社会中生活的人们作出了哪些贡献？即法律一般来说应当履行哪些功能的问题。除去法律具体的目的不谈，作为社会调控的法律制度，立法者在一开始总是希望所创制的法律是有效的和积极发挥其应有的作用的，也就是法律调控社会的有效运转问题。在改革开放深入推进时期，法律制定必须与此时的社会条件、经济状况、政治因素相结合，即苏力所说的“必须坚持从市场经济的实践出发。对一个立法，不论它如何符合传统的立法原则或定义，不论它如何精美地符合法律教科书的描述，也不论它是否得到法律家的赞美，只要它不符合社会和市场经济的运作，那么它就是错的。”[19](P.104)20世纪80年代末以前，尽管我国每年都会制定一些法律，但总体来说，立法速度并不快，数量也不是很多。而到了20世纪90年代初建立市场经济体制的目标得到确定后，这一情况有了明显变化，法律制定的速度和数量都有了很大的发展。[20](P.243)2011年10月发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书郑重宣告我国“涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。”可以说，中国特色社会主义法律体系的形成解决了我国改革开放重启以来，尤其是国家治理现代化关键时期的法律不健全、不完善的问题，这也是法治现代化的时代价值与内涵。

四、关于改革开放深入推进时期国家治理现代化中法律制定的问题论争

我国的改革从开始的社会目标、时代背景以及发展规划来看，主要是以解决实际问题为导向，并且在改革的过程中不断试错，又不断地总结经验和教训，在纷繁复杂的过程中持续深入和推进。可以说，改革采取的是一种实用主义的策略，相比于过于理性的价值指引，这种策略更加适用和贴合社会的发展实际与现实国情。中国特色社会主义建设，尤其是中国特色社会主义国家治理现代化是全新的事业，其必然是一个长期建设和推进的过程，这一时期的法律制定仍存在一些问题，学界对当时的改革与法治的关系也存在一些争论。

(一)特定历史时期法律与经济发展的关系问题

法律是一种只有去实践才能领悟和获得的智慧，智慧是不拘泥于教条的创新能力。一直以来，关于法治的内涵和外延就有不同的见解与定义，但有两种理解值得关注和重视：一种观点认为，法治是维持国家社会秩序，实现国家目标的基本手段[21]；另一种观点认为，法治的功能在于把国家权力限制在一定范围内，并保障公民个人权利的实现[22]。在改革开放深入推进时期，法律与经济发展的关系应该如何平衡？改革开放是中国历史上未曾有过的发展规划设计，从宏观的角度看，其主要包含和体现为两个相互独立，但又相互关联的过程，一个是从计划经济转向市场经济，一个是从农业社会转向工业社会。这也决定了中国建立法律制度的动机或原因主要在于出于经济方面的原因，在现代化之前的时期经济是发展的基础和保障。[23](P.37-42)因此，这一时期制定的法律无论是法律本身，还是法律制定的理念、指导思想，都比较符合改革的推进形势和经济社会发展的方向，社会各个领域急需的法律空白被迅速填补。

学者们关于社会主义改革的讨论，往往超越了经济理论的界限，而且问题总集中在“用理想的模式来代替实际的目标”这一领域。例如，有学者提出，在中国，“改革的初始目标，只是想对社会主义制度修修补补，以改善运行状况而已。甚至‘摸着石头过河’这一提法，也过分夸张了早期改革的系统性成分；看似提出了一个确定目标——河的对岸——而这其实并不存在。因无明确目标，故中央颁布的各种政策，均只能是局部的、试探性的。”[24](P.42)而且在法律制定方面，结合当时特定的历史场景，主要体现为“一是法律在应用时要注意联系具体的情境，随历史的变迁而变动；二是法不是指预设的指示，而是形成于法律活动和应用之中。”[25]总之，尽管有各种争论，但是不可否认的是，“这是一个必经阶段，尽管有削足适履之痛，但在建设社会主义上还是取得了重要的理论和实践成果，为开辟新路打下了重要基础，提供了重要启示。改革开放以来，中国共产党以全新的视角思考国家治理问题，探索一种既不同于苏联也不同于欧美，而是完全符合我国实际的模式。”[26]

(二)特定历史发展阶段法律与政策的关系问题

改革开放初期，随着党中央把国家发展战略重心由以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，国家全面干预的模式开始有所转变。国家管理阶段，政策是必不可少的工具和手段。政策对法律的制定具有重要的引导作用，是法律制定的基础之一。一般来讲，“法律不仅是由当时的社会与经济关系所确定的，而且还对社会结构具有反作用，以便将社会向既定的发展道路上推进。……每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都有意无意地寻求推进重建社会生活的某些经济或社会的政策。”[27](P.340)从外延内涵上看，政策范围广泛，其载体一方面是公权力制定的战略、规划、条例、规章、指示、管理办法及实施细则；另一方面，体现为政府部门制定的一般性文件，例如通知、决定，即通过行政系统下发的文件。[28](P.12)

在转型时期的中国，法律制定与政策关系联系紧密，不可分割，但是，随着社会的发展与进步，发展的课题要求有效地适用法律来构建服务于人民大众的制度体系。制度再生产规律也告诉我们：必须用法律的手段来改变既存的架构，否则制定的政策不可能促进社会发展。[29](P.57)在改革深入推进时期，法律制定与政策的关系存在的问题是相互之间的关系没有理顺，依法立法、科学立法有待加强。政策的内在缺陷导致法律制定依据存在瑕疵。这就必然也导致行政权力仍然过多地介入经济与市场，“再加上现代市场经济不可或缺的法治基础和精神尚未健全和完善，各级政府官员拥有过大的自由裁量权，‘大政府、小市场’的格局依然没有改变。”[30](P.17)

(三)法治的中国道路与借鉴国外法律制度的问题

新中国成立之初，参照苏联模式建设国家的经验和教训启示我们，“将一国作为模型来复制仅仅意味着照搬了制度本身。这要求试着引导继受国形成与模型国相同的特征和行为模式。但是，无论是依靠英明的决策、深思熟虑的选择、艰苦的摸索，还是纯粹瞎猫碰上死耗子的一点点运气，都是很困难的。”[29](P.52)改革开放后，我国法律制定从空白的法制基础出发，进行了大范围的快速法律创制，而法律制定的过程不可避免地大量借鉴了国外法律制度，尤其是与改革进程中的经济社会变迁密切相关的法律制定。因此，在法律制定的大部分阶段中，外国经验都得到了一定程度的反映。这就导致法律制定注重广而全，存在过度借鉴国外法律的问题。过度借鉴外国法律制度存在的问题，首先就在于，关注的焦点不在于法律制定是否适合我国改革开放的实际，也不在于其是否适合国家现代化的发展阶段，而仅仅注重理论上的逻辑自洽。例如，“以(市场经济就是法制经济)这一口号指导我国市场经济的法制建设可能……盲目地搬用中国大陆以外的市场经济社会的法律，忽视我国的国情，把法律视为一种非背景化的普适制度。”[19](P.87)其次，在忽视本国实际条件的情况下，“容易导致一种经济和法制上的先验论，即先设想一个理想的、万能的市场经济和法制的模式，然后按照这种模式建立一种所谓的包治百病的法制。”[19](P.87)但是，后来的法治实践显示，大量迅速的法律制定以及制度的移植，某种程度上并没有带来更多的秩序，而是造成与现实相脱节，制约了中国的法治进程。[31]

法的本质不是也不可能是某种单一的属性，而是由多重属性构成的有机整体。具体到社会主义国家的法律，其是社会主义国家意志、广大人民群众的意志的体现，并且被社会主义社会的各种客观条件所决定。法律的不可移植性规律告诉我们：照搬一个“样板”国家的法律制度并不会保证自身的成功，在决定如何利用法律实现制度变革方面也没有捷径可寻。[29](P.57)因此，历史和实践经验证明，“中国今天所取得的成功不是照搬照抄西方的结果，而是基于中国在发展模式上的伟大创举。中国现代化模式从根本上打破了西方现代化的话语垄断权和模式的垄断权。中国现代化模式是马克思主义与中国现代化的实践以及中国传统文化有机结合的产物”[32](P.241)，体现了一种人类文明的新形态。

结语

人类社会的不断发展和进步，都是以不断的变革和创新来获取力量源泉。社会主义作为必然代替资本主义的社会制度，其优越性毋庸置疑，但是其也要适应社会实践和时代发展而不断进行改革，在改革的推动下实现自我完善和自我发展。同时，我们也知道，改革注定不是一个平坦的过程，每一阶段的改革都面临着不同的困难与挑战。以一个超长的千年历史视角审视，“中国在鸦片战争之前和1949年解放后的非凡成就归功于其制度承继的连续性——在整体主义传统的‘亚洲价值观’框架中渐近发展；在某种意义上，邓小平‘摸着石头过河’的著名改革策略深深根植于延续千年的中国传统，也是这种制度承继的代表。”[35](P.238)传统一方面为现代化提供了丰富的“养料”，另一方面又可能产生了阻碍社会发展和进步的影响因子。尽管中国从以经济体制为中心的改革开放事业中取得了经济社会发展的巨大成功，但是要解决中国今天面临的种种挑战，仅仅把视角聚焦于跟市场经济体制相关的改革已经远远不够了，必须启动以法治现代化为基础的国家制度建设的重大转型。[34]

法律是社会关系的反映，是特定社会发展阶段的产物。人们对法律的认识，实则是对社会现实的认识。世界上不存在理想的社会，从发展的角度看，社会是不断发展进步的，因此，反映社会现实的法律也是总会存在着这样或那样的缺陷和局限性，也不是尽善尽美的。[35]法治也是法律不断完善和发展的长期过程，法治是理想性与过程性的统一。从某种意义上讲，现代化，尤其是国家治理的现代化，“也是一个理性化、文明化的过程。从历史演进的角度看，实现文明治理(相对于野蛮、粗暴治理)是人类的理想。这种理想实现的过程，也可以得到理论化的呈现。”[36]总之，改革开放深入推进时期的法律制定目标明确，为中国特色社会主义经济建设和法治顺利推进起到重要作用，更为国家治理现代化提供了必不可少的制度保障。