村庄集体经济发展与基层社会治理共同体重构

马超峰 ,肖 龙

(1.南京林业大学 人文学院,江苏 南京 210037;2.南京大学 政府管理学院,江苏 南京 210023)

一、问题提出

改革开放以来,家庭联产承包责任制的推行以及农村市场化改革的深入,在极大调动农民生产积极性的同时,集体经济概念也日趋淡化。在少数地方,由于承包太“彻底”,使村“两委”没有了收入来源,导致村“两委”特别是村党组织想为民办事却“力不从心”。随着基层社会治理重心的不断下移,村庄需要承担的公共服务功能日益增多,但村庄能够调配的集体资源却十分不足。基层治理中集体资源的缺乏,日益成为影响村庄经济发展与社会治理的重要原因。村庄不仅在资源结构上出现了“空心化”,而且在治理过程中出现了“离心化”。因此发展壮大集体经济不仅能够带动村庄经济发展,提升基层社会经济活力,还能推进村庄社会治理变革,增强基层社会治理的凝聚力。

已有集体经济的讨论主要集中于两个方面:一是以地权为核心,探讨村庄集体经济发展中的体制机制建构问题,即在“土地集体所有、家庭联产承包、统分结合”这一基本前提之下,分析集体产权的有效建构,重新认识村庄内的资源要素,并利用“多层次赋权链条”[1]实现对村庄集体经济的再造。二是以治理为核心,探讨集体经济在治理中的功能重塑,强调集体经济不是一个简单的经济发展议题。它是一种文化秩序和编码,需要去解码分析其内在意涵[2],通过“再组织化”重构已经式微的村社共同体[3],并利用非市场型的产权建构,回应“村集体属于谁”的产权难题[4]。从产权视角讨论资源整合,目的在于再造经济;而从治理视角讨论关系整合,目的在于再造集体。上述视角虽各有侧重,但正是经济与集体的双重叠加,构成了集体经济发展的有效路径。如果只重视集体而忽视经济,则容易出现“有集体而少经济”的发展困境;如果只重视经济而忽视集体,则容易导致“有经济而少集体”的治理困境。因此,集体经济的发展之策,需要探讨集体与经济之间的关系,进而讨论发展与治理之间的协同,分析集体经济与治理模式之间的匹配性,以及集体经济嵌入基层社会治理共同体的过程。

二、村庄集体经济发展中的治理要素重构

查尔斯·蒂利曾言:“过去的社会关系及其残余,不管是物质的、意识形态的还是其他的,都会对现今的社会关系产生约束”[5]。因而,了解集体经济形成的历史之源,有助于理解当下集体经济发展的现实困境。中国农村集体经济是在社会主义道路与赶超战略选择的双重背景下开始探索的[6]。在此过程中,社会主义道路塑造了集体经济发展的合法性内核,而国家发展战略的选择则影响了集体经济的发展模式。可以说,合法性内核影响着集体经济的发展方向,而战略模式的选择与转换,则影响了集体经济的发展路径。与集体经济发展相伴,村庄内的治理单元、治理内容与治理秩序也随之发生转变,基层社会中的治理要素也得到了重构。

(一)村庄集体经济发展的初始条件

再造传统社会是现代国家建设起步的首要任务,经济结构则是改变传统社会的重要抓手。集体经济作为再造传统社会的关键一步,一方面是基层主动回应国家建设的合法性诉求,即社会主义道路选择下,农村经济发展的集体化选择;另一方面则是基层适应国家赶超战略的积极响应,即重工业优先发展下的农工体系,需要农村以集体的形式纳入国民经济体系。双重合力之下,发展集体经济成为国家建设与村庄变革的重要突破口。

1.社会主义道路是村庄集体经济发展的合法性基础。1953 年社会主义总路线提出以后,集体经济被赋予了新的使命,“能够更有效地与农村中的资本主义活动和贫富分化的现象作斗争”,是实现共同富裕和普遍繁荣的重要途径。而这一愿景早在党的七届二中全会时就已经指出:“没有合作社经济,我们就不可能领导劳动人民的个体经济逐步地走向集体化,就不可能由新民主主义社会发展到将来的社会主义社会”。发展集体经济成为实现社会主义道路的重要步骤,并为村庄经济探索提供了强大的合法性基础。随后,村庄集体经济经历了临时互助组、常年互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社与人民公社等不同形式的探索。近30 年的体制运行和意识形态固化,使得“土地集体所有、集体共同劳动、按劳分配”成为表达集体经济的经典范式,也是之后集体经济再造的重要遗产。艰难的探索与曲折的实践,为社会主义国家建设起步提供了坚实的基础,也为之后改革提供了宝贵经验。

2.赶超战略实施是集体经济发展路径选择的重要依据。集体经济发展既有强大的合法性基础,也有社会主义国家建设之初的现实考量。在家族主义与宗族主义荫庇之下,“一盘散沙”的传统社会,实施赶超战略异常艰难。正如巴林顿·摩尔所言:作为中国乡村社会基本细胞的中国村落,对比印度、日本和欧洲许多地方的村落,很明显缺乏统一性。同村的人们很少有机会共同参与到旨在促成习惯和团结气氛的活动中去。中国村落更像是一个几户农家的聚集地,而不是一个有活力的功能共同体[7]。为成功计,政党必须把传统的农村组织起来[8],集体经济正是破解生产高度分散、组织高度离散这一困境的可行之路。随着赶超战略的实施,集体经济成为组织农村生产要素的可行之策。因此,村庄集体经济发展,既是现代国家建设整合传统社会的关键一步,也是农村发展嵌入国家战略选择的必然。

(二) 村庄集体经济发展背景下的基层治理要素重构

村庄集体经济发展,不仅是村庄资源要素的重组过程,也是村庄治理要素的重构过程。中国农业集体化生产的主要原因,并非农业生产自身的需要,而是国家工业化的需要[9],集体经济在基层治理场域中的“被计划”过程,带动了基层治理的转变。与市场化进程中的变迁不同,计划的经济过程没有瓦解村落共同体与农户家庭,即“独立封闭社会边界的社会实体”[10],而是在国家建设的规划之下,形成中国特有的基层社会治理基础。

1.集体经济发展重构了基层社会治理单元。村庄集体经济的实施,需要一个以生产作为核算单位的基层社会,它不同于传统社会中的编户齐民。集体经济的建构过程,不仅是新的人口组织模式,也是新经济核算单位的重构。从互助组到人民公社,到“三级所有、队为基础”的集体经济制度框架定型,其目的是在探寻能够独立核算、自负盈亏的经济单位。队为基础的经济单元,是生产动员与传统治理相互协调的结果,也最终成为基层社会治理单元建构的基础。正是村庄集体经济的发展,使传统社会的治理格局有了新变化,集体经济不仅影响了村庄经济发展,而且重构了基层社会的基本治理单元。随着国家力量的日益下沉,适应核算的生产单位与展开治理的行政单位得到重合,成为日后基层社会治理单元的基本框架。

2.集体经济发展影响了基层社会治理内容。集体化时代的基层社会,集体经济在重构基层治理单元的同时,也影响了基层社会治理内容。改革前,村庄内部治理以及村庄与外部世界联系,基本围绕集体经济展开。对于内部而言,集体经济发展是“动员-监督”问题,通过不同治理手段解决生产过程中的激励难题,从而推动村庄集体经济发展。对于外部而言,集体经济发展是“交换-博弈”问题,通过不断的互动博弈,村庄融入了基层公共服务体系之中。村庄中的治理内容,日益围绕集体经济而展开。在村庄内外部的治理过程中,形成了以集体经济为主轴的治理体系,基层社会的治理内容围绕集体经济发展而展开。

3.集体经济发展重塑了基层社会治理秩序。集体经济不仅改变了基层社会治理单元与内容,而且影响了基层社会在整个治理体系中的位置,从而重塑了基层社会治理秩序。随着集体经济的发展,村庄在广义上成为计划经济中的一部分,因而村庄治理秩序也发生了新的变化。围绕日常生活而展开的伦理秩序,转变为围绕经济生产而展开的集体秩序,集体取代了以往共同体所占据的位置,村庄中个体对秩序认同也发生了相应变化。与此同时,面对现代化国家建设的快速推进,基层社会日益形成以集体为主轴的统一秩序。“双轨治理”下的传统社会治理秩序,日益转变为集体化背景下的“单轨治理”。一方面,总体性治理下的村庄通过集体经济进一步得到有效整合;另一方面,个体所具有的农民性也在与国家的互动中,逐步吸纳到治理秩序之中。

集体经济在中国基层社会治理格局中具有举足轻重的作用,它不仅是村庄经济发展问题,也是村庄治理议题。正因如此,集体经济发展影响着基层社会的治理质量。面对市场化改革的新背景,集体经济发展有了新的影响因素,市场成为国家之外另一种可供选择的秩序体系。与此同时,不断成长壮大的村庄,其社区性也日益凸显。走出计划时代的集体经济,在国家、市场、社区三重合力之下,形成了多样化的实践类型。集体经济发展与村庄治理之间的关系,开始成为改革后村庄经济发展的首要问题。

三、集体经济实践类型中的村庄治理逻辑

改革开放以来,市场化力量与基层社会力量的不断成长,使村庄集体经济发展有了新的机遇。村庄集体经济发展日益受到三重力量的影响,即国家、市场与社区。对于国家而言,它是集体经济发展的合法性来源,是引领集体经济发展方向的关键因素。从强制干预到政策倡导,国家一直影响着集体经济发展的方向与模式。对于市场而言,它是集体经济发展的有效性手段,是影响集体经济发展模式的激励因素。对于社区而言,它是影响集体经济发展的在地性条件,是提高集体经济发展质量的黏合剂。在三重力量的相互交叠中,改革后的村庄实践出了不同的集体经济类型。与此同时,在不同集体经济实践类型中,村庄治理也发生了相应的转变。

(一)自发型集体经济与村庄治理的简约逻辑

在经历农村制度创新变革后,改革后的村庄开始惯性化地退回到传统发展轨道。这种回归并非一种发展的退步,而是在资源不足条件下的惯性选择。因而,理解村庄集体经济发展的特征,就需要分析传统社会中的发展模式。传统社会中的集体经济,关键在于集体的界定,它受到社区性力量影响。传统村落中的经济运作依赖一种假设,即家户是独立的经济单位,家户之间的经济关系原则上受市场自由运行的调整[11]。但市场的运作逻辑受到邻里关系、家族关系的调节,正是由于这些因素的框定,形成了传统的集体边界。在漫长的发展过程中,宗族是社区性力量的典型代表。就本质上而言,宗族组织是一个乡村团体,因而与村庄组织有许多共同点。宗族活动与村庄活动之间,也就具有了一定的相似度和相当的重叠性[12]。虽然不同地区的宗族力量会存在差异,但在功能上宗族都会承担相应的社会功能,如修谱、祭祖、周济族人、教育与自卫等。这种善行需要一定的经济基础,因而借助宗族这一组织形态,聚合传统社会中的社区性力量,进而影响村庄集体经济发展。

传统时代的集体经济,在社区性力量的聚合中成长,可以将其称之为自发型集体经济。改革开放后,虽然村庄外部的经济社会环境发生了重大转变,但很多村庄的集体经济发展依然处于自发型状态。许多中西部地区的村庄集体经发展依然依靠村庄内的社区性力量。如果村庄内社区性力量能够得到有效凝聚,那么村庄集体经济发展就能够有效嵌入其中,从而提高村庄的公共服务能力。反之,如果村庄内社区性力量不能够有效凝聚,那么村庄集体经济发展则会悬浮于基层社会。随着流动性的加速,村庄内的资源开始外流,社区性力量也不断消解。村庄集体经济成为发展的薄弱环节,既影响村庄整体发展,也影响村庄内部治理。由于国家力量介入较为薄弱,市场力量不够成熟,通过社区性力量的聚合,形成的自发型集体经济,往往只能在治理中采用简约逻辑。这种村庄治理的简约之道,既无法带动经济发展,也难以形成有效的公共服务。在治理重心日益下沉的现代化治理体系中,自发型集体经济日益成为农村发展的短板。

(二)干预型集体经济与村庄治理的动员逻辑

在改造传统社会过程中,国家作为重要力量介入到乡村社会,集体经济则是国家嵌入的重要楔子。村庄既需要适应现代国家建设步伐,也需要接榫整个现代化治理体系。国家力量的介入使传统社会得到再造,不仅改变了村庄治理单元、治理内容与治理秩序,还形成了社区性力量的重新组合。改革开放后,国家在集体经济发展的“短暂离场”后,再次进入基层社会,开始干预部分村庄的集体经济发展。此时,村庄集体经济开始改变其运作过程,社区性力量围绕集体经济展开,并依附于国家力量之下。国家统合着市场与社区,规约着集体经济发展的方向。在此过程中,国家既为集体经济发展带来了资源,也促进了集体经济的实践创新。

集体经济薄弱村建设,是干预型集体经济的典型代表。在乡村振兴战略大背景下,各地都确立了“消除集体经济薄弱村”时间表与具体措施。国家通过制度性力量,借助项目化实施,开始介入到村庄集体经济发展之中。各地通过“产权改革、三资管理、产业引入、物业租借”等方式,再造了已经日趋萎缩的集体经济。国家的进入,不仅带来了集体经济发展资源,也开始影响基层社会的治理,基层治理由简约进入动员。但干预并非总是边际报酬递增,也会产生一定的治理成本。对市场性力量与社区性力量的牵制,往往容易形成集体经济发展的内卷化,最终导致集体经济发展“有形而无实”,村集体经济收入有增长而集体经济没有实质性发展[13]。干预型集体经济是村庄借助政策红利,形成的发展机遇。如何避免对国家资源的过度依赖,成为干预型集体经济发展的难题。

(三)市场型集体经济与村庄治理的权变逻辑

市场作为改革之后资源配置的重要方式,它极大地激发了社会活力,村庄集体经济也面临重要转折。村庄借助市场力量将已有的集体化遗产导入市场领域,带动集体经济新发展[14],是改革后集体经济发展的新模式。在此实践模式中,市场占据了国家曾经的位置,成为调节资源的重要机制。但是,市场与社区、国家之间的张力,容易在发展中肢解集体,从而“强化经济而弱化集体”。特别是改革之初国家力量的短暂“退场”,使农村集体经济发展变为“空壳”,村庄公共服务供给能力严重不足。在东部一些发达地区调研发现,借助市场力量村庄经济得到了快速发展,但集体却成为“富饶之地中的沙漠”。浙南的NJ 村便是一个典型案例,改革开放以来通过发展汽摩配产业,NJ 村成为远近闻名的富裕村。中小企业的乡村拓展模式,产业扩张往往是“模糊产权”下的集体弱化。富裕后的NJ 村,虽然村庄取得较快发展,但村庄治理却是发展中的短板。缺少公共性资源,是村庄治理中集体行动困境的重要原因。集体经济被精英所俘获,公共性在富裕中缺失,成为村庄治理共同体再造的短板。

作为国家之外,集体经济发展的重要促进因素,市场能够为集体经济发展带来活力,但如何处理市场与集体之间的内在张力一直是集体经济发展模式选择中的难题。正如波兰尼在批判“市场乌托邦”时指出:一种文明竟然会被一系列没有灵魂的制度盲目毁掉,而且这些制度的唯一目的仅仅在于让物质福利自发增长[15]。市场带来了村庄经济发展,但却未能同步实现集体经济的繁荣。集体经济所负载的公共服务能力,日益成为村庄发展的重要约束。与市场型集体经济相伴,村庄治理日益由简约转变为权变。村庄治理在“公益”与“经营”角色[16]中情境化地展开调适,这便是与之相伴的权变治理。借助集体的合法性,乡村精英导引资源进入基层,形成对村庄的公司化开发,实现村庄集体收入的增加。与此同时,在集体的内部,通过非正式关系却实现了个体利益的最大化。改革后的村庄发展,围绕市场形成了“富人治村”的治理秩序,集体经济发展却形成了“有经济而少集体”的困境。社区性力量日益依附市场性力量,权变性成为村庄治理中的重要特征。

(四)联动型集体经济与村庄治理的合作逻辑

当国家力量再次回归基层时,不仅市场力量已经日益成熟,社区性力量在不断实践中也日益理性。相比国家和市场,社区概念一直是农村生活的同义词,它是“一个建立起人文联系的社会,包括文化、物质和政治,它是含义、参与、空间及结构的妥协”[17],社区不仅要通过社区实践的物理场所与地方联系在一起,也要通过根植于地方的活动与外部世界发生关联。速水佑次郎在《发展经济学》中也强调了社区的意义:“按社会所希望的方向协调人们的劳动分工而言,市场通过建立在自利基础上的竞争来实现,国家在强制基础上通过命令来实现,而社区则在协商基础上通过合作来实现”[18]。对社区性力量的关注,成为新时代集体经济实践的关切点。乡村振兴战略实施中的中国农村发展,从来不只是市场决定的,而是多重因素共同形塑的“艺术的整体”[19]。联动型集体经济成为当下集体经济实践类型的典型。

所谓联动型集体经济,是以基层社会治理共同体为依托,将集体经济发展融入村庄治理能力提升过程之中,通过协调国家、市场与社区三方面的利益,整合三方面资源。借助国家倡导与政策红利,充实集体经济发展,实现其在基层治理中应有的位置;通过市场化的资源配置机制,提高集体经济活力,夯实基层治理的经济基础;通过社区化的力量,提高集体经济发展的在地性,从而增强社区公共服务的自身能力。位于杭州市近郊的DS 村便是联动型集体经济的代表,自2017 年以来,村庄借助“三资改革”,盘查村内集体资产,将村庄集体资源重新收回集体,成立了新的村庄管理机构。借助公益发展理念,将村庄集体经济发展与村庄公共服务挂钩,形成以“党建引领集体经济、公共服务带动集体经济、社会治理反馈集体经济”的“治理带动经济”发展模式。在治理整合中带动集体经济发展,使“集体经济回归集体、集体经济融入集体”。联动型集体经济发展,为基层合作治理展开提供了新的场域,提高了基层社会的协商能力。

四、结论与建议

集体经济发展不仅要解决“怎么办”的发展问题,还要关注“为了谁”“属于谁”的治理问题。在集体经济不同实践类型中,虽然国家、市场、社区从单一维度都能促进集体经济发展。但如何避免集体经济发展过程中“有集体而少经济”与“有经济而少集体”的两个实践困境,就需要协调三者之间的力量。因此,集体经济发展不仅是村庄资源优化配置的经济问题,还是村庄实现善治的治理问题。集体经济对村庄治理具有正向推动作用[20],而治理完善也能够促进集体经济发展,二者呈现相互协调关系。因此,发展壮大集体经济不仅是经济问题,也是基层社会治理问题。新时代集体经济发展需要关注三个维度的效力与协调:发挥党和国家的引领作用,提升集体经济发展的公共性;借力市场的调适机制,保持集体经济发展活力;强化社区的能动性,提升集体经济发展的自主性。在基层治理有效中发展集体经济,在集体经济发展中促进基层社会治理共同体的再造。

(一)强化集体经济公共性的国家引领机制

党建引领下的治理重心下移,使国家力量重回基层治理场域,“小村庄”如何对接“大国家”,成为集体经济发展的关键。国家不仅带来了资源,也将重塑集体经济的公共性,从而矫正“有经济而少集体”的困境。无论是改革以后,国家在基层治理领域的短暂“退场”,还是市场在基层社会诸领域的不断渗入,公共性缺失成为集体经济发展与基层治理共同体再造的影响因素。由于公共性的缺失,基层社会缺少重要的团结机制,缺乏弥合原子化个体的黏合剂。集体经济公共性的强化,能够使个体超越狭隘的自我而关注公共生活,能够在参与中形塑现代国家与民众间良性相倚、互为监督的新格局[21]。而强化这一公共性的关键,在于国家重回基层治理场域。在发展中强化公共性,是国家助力集体经济发展的重要内容。国家力量的介入,特别是党在基层的重要引领,能够使集体经济有效嵌入基层治理共同体之中,从而形成基层治理与集体经济发展相互促进的效果。但在国家介入的同时,还应警惕过密化的过度开发,挤压集体经济发展的自主性,引发干预型集体经济弊病。如果仅仅将国家引领,转变为集体经济的量化考核,集体经济依然是脱嵌基层社会的“数字化台账”,经济发展但缺少公共性建设。

(二)调适集体经济灵活性的市场借力机制

随着市场化的推进以及国家发展战略转变,集体经济开始走出计划时代的束缚,市场逐步嵌入基层社会诸领域。通过借力市场,集体经济形成了新发展模式,社会治理形成新的场域。市场机制在集体经济发展中存在内在张力,借力市场机制发展集体经济也存在一定边界,集体经济发展很快出现了“有经济而少集体”的困境。如何平衡市场机制在集体经济中的作用,既关系到集体经济发展的方向性,也关系到集体经济发展的灵活性。市场型集体经济发展中的内在矛盾,在市场不断深化中日益凸显。村庄不仅需要再造集体经济,也需要提升治理与市场之间的耦合。因此,借用市场的逻辑,通过产权的有效分割与组合,形成嵌套式产权结构,从而在保障个体产权的同时,重视集体产权与村社理性。改变以往市场逻辑中只重视个体产权,而忽视产权的公共领域[22],平衡个体与集体之间的关系。与此同时,在借力市场机制的过程中,需要关注在地化的集体经济实践,市场不仅是整合资源要素的有效方式,也是整合社会的有效手段。集体经济发展需要有效嵌入村庄公共体再造过程,市场机制需要向下扎根于社会之中,这样才能避免集体经济发展脱嵌社会治理。

(三)增强集体经济自主性的社区赋权机制

赋权社区,不仅能够矫正集体经济发展中“为了谁”的问题,还能解决集体经济发展中“属于谁”的难题。国家与市场力量不断介入的集体经济,需要社区性力量予以协调,从而避免干预型集体经济与市场型集体经济的发展弊病。社区是集体经济发展的归宿,通过对社区赋权能够增强集体经济发展的自主性,从而有利于实现和维护农民利益,进而推动农村集体经济健康发展[23]。而对社区力量的忽视,往往使集体经济发展脱嵌基层社会治理共同体。悬浮于基层社会之上的集体经济,不过是“货币幻觉”般的集体想象。赋权社区,增强集体经济的自主性,不仅关系到“大国家”如何对接“小村庄”,而且考验着“小农户”如何对接“大市场”。一方面通过建立有效的协商制度,提高社区在集体经济发展中的决策能力,保障集体经济发展方向;另一方面积极探索有效的分配制度,作好集体经济发展的后半篇文章,形成集体经济反哺社区、服务社区的良性互动机制。规制市场力量、协调国家力量、强化社区力量,从而形成“国家-市场-社区”三元互动的合作过程。