高校贫困生资助监管法治化探究

2022-11-22耿华昌

法制博览 2022年20期

耿华昌夏民

江苏大学，江苏镇江 212013

高校贫困生资助监管，是高校行政主管部门对高校家庭经济困难学生的认定，各类奖学金、助学金、助学贷款、困难补助的发放，勤工俭学、学费减免和绿色通道等资助体系实施方面进行的监督检查，其要旨在于使该项关乎教育公平、脱贫攻坚和教育现代化的惠民工程，能够在高校执行得更有力度，贫困学生感受到更有温度，社会各界觉察到更有效度。从历史来看，我国高校贫困生资助监管经历了从人民助学金制度的节约型监管，到以奖代助的粗放型监管，再到现今多措并举的精细型监管的历史变迁。当下，以法治化建设为标志的社会转型已成为高校贫困生资助监管的基本语境，从“依法治教”到“法治校园”的教育法治发展的转型升级，呼吁法治在高校贫困生资助监管中发挥出更为基础性的作用。而从实践来看，贫困生资助过程中违法腐败行为的频发状态，①为了解贫困学生资助方面的违法犯罪情况，本文作者通过alpha法律智能操作系统，以“贫困学生资助”为关键词进行了检索，共发现相关案例446条记录。其中，与学生资助相关的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪的相关案例文书即达156条。检索时间2021年7月12日。这些数字大体说明，针对贫困学生资助领域的法律监管，是极为必要的。也不断向我们提出警醒，积极推进高校贫困生资助监管的法治化已经成为社会的现实要求。本文立足前人研究基础，以法治理念与法治思维为主线，审视高校贫困生资助监管的全过程，以法治手段和法治方式为主导，提出相应的完善对策，以期构建制度完善、程序公正、权利义务相一致、权利救济渠道通畅的高校贫困生资助监管法治化模式。

一、资助监管的制度完善

高校贫困生享有资助权，是宪法规定的公民受教育权的延伸。我国《教育法》第三十八条以及《高等教育法》第九条都对此予以了明文规定。为了保障法律条文的具体施行，教育行政部门加大了对高校贫困生资助的监管力度，单独或者联合有关部门制定了一系列政策文件，高校贫困生资助监管体系逐步完善。特别是2007年教育部出台的《关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》，有力推动了高校贫困生资助监管的法治化进程，初步形成了国家政策完备、行政监督到位、高校有序实施、学生权利保障的贫困生资助监管机制。与之相适应的是，高校贫困生资助体系也得到丰富和完善。《2018年中国学生资助发展报告》对高校贫困生资助现状描绘了如下图景：“在本专科教育阶段，建立了国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款、基层就业学费补偿贷款代偿、应征入伍国家资助、师范生公费教育、新生入学资助、退役士兵学费资助、勤工助学、校内奖助学金、困难补助、伙食补贴、学费减免及新生入学绿色通道等相结合的资助政策体系。”［1］高校贫困生资助政策体系已经较为完备。

在高校贫困生资助政策体系日渐完备的情况下，政策制度的实施问题日益重要。这其中，如何建立完备的监督制度，更是关键所在。尤其是伴随着新时代全面依法治国方略在高等教育领域的扎实推进，高校贫困生资助监管法治化提档升级无疑更为迫切。作为资助监管法治化基石的制度完善引发资助部门的高度重视，制度的制订和修改步入快车道。目前，我国高校贫困生资助监管部门正逐步通过制度建设的杠杆，从健全监管责任、规范监管程序、共享监管信息、强化监管队伍等方面着力提升资助监管的法治化水准。仅以2018年为例，资助监管部门先后颁发了三部涉及高校贫困生资助监管的规范性法律文件。一是《关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，聚焦贫困生认定中缺乏精准度的难题，细化了贫困生认定的工作对象、基本原则、工作程序；二是《高等学校勤工助学管理办法（2018年修订）》，提高学生勤工助学的薪资水准，突出勤工助学的育人功效，夯实高校勤工助学的管理责任，着力摆脱高校勤工助学的工作困境；三是《关于加强生源地信用助学贷款受理标准化建设工作的指导意见》，以推动贷款设备标准化、操作流程规范化、档案管理电子化为立足点，提升助学贷款办理的实效。这些文件对于增强高校贫困生资助的监管，是具有积极作用的。但从法治角度来看，其中也存在一些不足。例如，目前与高校贫困生监管相关的规范性文件，主要是部委规章，其立法的层级相对较低；在监管对象上，对于社会捐赠的法律规范还不够完备；在学校内部的资助管理、绩效考核等方面，相关的制度规范仍旧缺乏。

针对我国高校贫困生资助监管制度建设存在的问题，还需从以下几个层面加以完善。首先，应加快社会捐赠的立法。高校贫困生资助资金来源主要有政府、银行、高校和社会（包括社会团体、企事业单位及个人）四类渠道。据统计，2018年高校贫困生资助资金共计1150.30亿元。其中财政资金530.31亿元，占高校资助资金总额的46.10%；银行发放国家助学贷款325.54亿元，占高校资助资金总额的28.30%；高校从事业收入中提取并支出的资助资金278.55亿元，占高校资助资金总额的24.22%；社会资金15.90亿元，占高校资助资金总额的1.38%。［1］仅从上述数字看，社会捐赠所占比例相对偏小，但考虑到学生资助的长远发展，针对社会捐赠行为制定规则，通过强化监管增强社会对贫困学生资助的信心，通过规范捐赠行为明确激励政策，调动社会力量参与高校贫困生资助的积极性，是极有必要的。其次，强化高校内部资助制度的审查。高校依据政府规范性法律文件，制订高校内部的资助实施细则是习惯做法，无可厚非。但不少高校基于自身利益的考量，自觉或不自觉地加重贫困生的义务。例如，国家奖学金是一次性发放，有高校却擅自改为每月发放，美其名曰为了防止贫困生铺张浪费，助其养成勤俭节约的品质；有的贫困生无力交纳学费，申请国家助学贷款。高校要求先交纳学费，再申请国家助学贷款。国家助学贷款下发后，高校又不及时退还所交学费，而留作下一学年学费。类似如此的做法，不仅有违法治精神，也与国家助学制度的预设目标不相吻合。因此，通过高校内部制度的合法性审查，补助内部制度的不足，是值得认真对待的。再次，优化考核指标体系。如前所述，我国高校贫困生资助已从保障型资助向发展型资助转向。发展型资助更加凸显受助学生的主体地位，更加突出多样化的资助形式，更加侧重受助学生的能力提升、素质拓展和健康成长。而每年高校主管部门都要依照一定的指标体系，对高校贫困生资助绩效进行考核。这种考核的做法是非常必要的，但在我国资助体系和模式不断发展的背景下，高校贫困生资助考核指标体系也应随之优化，以便更好地适应发展型资助的需求。

二、资助实施的程序公正

中国社会传统的思维习惯是“重结果、轻过程”，造就了法律文化传统“重实体公正，轻程序公正”的特征。实体公正和程序公正两者相互依存、互为补充，共同构成法治价值追求的两翼。依照法治思维，程序公正是实体公正实现的前提，实体公正是程序公正自然推导的结果。因此，缺乏程序公正的实体公正是不完备的，而缺少实体公正的程序公正则是一种虚无。法谚曰：正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。所谓“看得见的方式”就是指程序公正。因为程序是否公正，无论是当事人还是旁观者，对此都能够耳闻目睹，感同身受。虽不能说有了程序的公正，就一定会实现实体的公正，但没有程序的公正，就一定没有实体的公正。所以，程序公正和实体公正具有同等重要的法治价值，二者不可偏废。

高校贫困生资助同样涉及程序及其公正与否的问题。一般意义上，高校资助实施的程序是指高校依据贫困生资助的制度规定，按照一定的顺序、方式和步骤对贫困生作出认定，分配资助数额，并将其发放至贫困生账户的过程。高校资助实施的程序公正，要求高校在上述过程中，应当允许当事人充分公开地表达自己的观点，全面听取涉事各方的意见，全程公布评定结果，并接受社会公众的监督。从高校贫困生资助监管法治化的视角分析，高校资助实施的程序公正的重要性是不言而喻的。如果说资助监管的法律完善起着基础性、前提性的作用，那么高校资助实施的程序公正则发挥着关键性、决定性的作用。这正如学者指出的那样，“一个健全的法律，如果使用武断的、专横的程序法执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”［2］程序之于高校贫困生资助的意义，也是如此。

正是因为程序对于贫困生资助意义重大，近年来我国高校资助监管部门也采取了一系列措施，保障高校资助实施的程序公正。例如，2014年教育部和财政部联合下发《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，强调贫困生的认定必须严格工作制度，规范工作程序，做到公开、公平、公正，遵循由学生本人申请、基层民主评议和学校评定相结合的原则，高校主管部门加强对学校家庭经济困难学生认定工作的监督与指导。2016年教育部办公厅又下发了《关于进一步加强和规范高校家庭经济困难学生认定工作的通知》，该通知要求各高校将贫困生的认定工作放在更加突出的位置，完善贫困生四级认定工作体系。即，学校学生资助工作领导小组领导、监督家庭经济困难学生认定工作，学校学生资助管理机构负责组织、审核和管理全校的认定工作，院（系）认定工作组具体负责组织、审核本院（系）的认定工作，年级（专业）认定评议小组负责民主评议工作。此外，通知还要求高校贫困生资助工作在程序上，必须做到资助项目、申请条件、评审过程、资助结果的“四公开”。2018年教育部联合六部门再次下发《关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》，意见不仅强调了贫困生认定中的提前告知、个人申请、学校认定、结果公示、建档备案五大必经程序，还对每项程序的公正性作了细致规定。例如，在“学校认定”中，要求高校从学生或监护人提交的申请材料，考察学生日常消费情况、家庭经济状况以及家庭突发变故等因素，综合开展认定工作，并以此划分贫困生的资助档次。为提高贫困生认定的精准度，高校可采取到家庭所在地调查、班级同学访谈、消费大数据分析、整体量化评估、班级民主评议等方式进行。又如，在“结果公示”中，高校要在保护学生个人隐私和敏感信息的前提下，在适当范围内对贫困生信息（姓名、户籍所在地、资助档次及资助金额等）予以公示。

上述程序规范的制定出台，对于强化高校贫困生资助的监管发挥了重要作用。然而，由于贫困生资助在法律层面通常视为单方意思表示的民事法律行为，不需要双方的合意即能完成，故其在法律的实施中更容易造成只注重实体的结果公正，而忽视程序的过程公正。近年来，高校贫困生资助因程序不公而引起的多起争议，便是有力的例证。［3］这些争议借助新闻媒体的报道，引发了社会各界的普遍关注，也受到高校资助监管部门的高度重视。贫困生的精准认定是资助监管的前置要件，是制约资助监管实效的重要基础。虽然有前述文件为基础，但其程序的规范性仍有待加强。建议针对高校贫困生，一方面要建立贫困生认定的标准，对学生贫困程度进行精确的量化评价；另一方面还应进一步完善认定的程序，从上述三个文件可以看出，高校资助实施的程序公正依然任重道远，既是资助监管的重要环节，也是资助监管法治化的建设重点。

三、贫困生权利义务的一致性

法律关系是以权利与义务为主要内容的社会关系，权利与义务作为法律关系的基本构件，两者是一致的，这种一致性表现为既对立又统一的关系。对立关系是指法律在调整人们的行为时，权利主要是以利益为导向指引人们的行为，明示哪些行为是可为的，法律保护当事人行使该行为；义务主要是以负担为导向指引人们的行为，明示哪些行为是必为的，法律惩戒当事人不履行该行为。统一性是指权利与义务相互依存、互为条件。法治社会不存在只享受权利不履行义务，或者只履行义务而不享有权利的公民，权利义务的统一性是个人利益得到保障、彼此和谐相处、社会稳定有序的重要保障。“人在社会上的存在就必须处于不同的社会环境中，在这些环境中担当不同的角色，例如，在家庭、学校、社团、国家等环境中皆是如此。在不同环境中，人与人之间能够和谐相处而不发生大的矛盾，重要原因在于一个人在不同的关系中都既享有一定权利也负有一定的义务，彼此能够得到利益的最大满足。”［4］

对于高校贫困生而言，权利与义务的一致性原则也不例外。《高等教育法》第五十五条规定：获得贷学金及助学金的学生，应当履行相应的义务。国家助学金评选条件中也明确规定，受助学生不仅要生活俭朴，还要接受公众的监督。有的高校针对贫困生的生活俭朴进一步细化规定，如贫困生不得享有在校外租房、出境旅游、使用高档奢侈品等与学习无关的“高消费行为”；高校一旦发现贫困生有上述“高消费行为”，可以降低贫困生认定档次、减少贫困生资助金额，甚至撤回已给予的贫困生资助等。所以，将高校贫困生获取资助视为“免费的午餐”的观念是不可取的，它不符合法治内蕴的权利义务相一致原则。

对于高校贫困生而言，权利与义务的一致性原则，还蕴含着责任方面的要求。“权利与责任是对应统一的……不论是学校、教师，还是学生、家长，都应充分认识到，权利与责任是一致的，在自己享有权利的同时，必将负有相应的责任，只强调自己的权利，而不承担责任，或是只强调责任，不尊重他人权利，都是极其错误的。”［5］因此，在高校贫困生资助监管过程中，对于受资助学生的行为，也应从权利义务一致性的角度，给以相应的引导，从而将法治的要求贯彻到资助过程之中。

为了引导贫困生树立正确的权利义务一致观，高校贫困生资助监管应当更加注重资助育人的工作导向。在这方面，2017年教育部党组下发《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》对于这一工作导向有很好的指引作用。该“纲要”在“三全育人”思想指导下，提出构建课程、科研、实践、文化、网络、心理、管理、服务、资助、组织等“十大”育人体系。在资助育人方面，要求在育人理念上坚持“扶困”与“扶志”相结合，在育人方式上要体现物质帮助、道德浸润、能力拓展、精神激励相统一，在育人机制上要形成“解困—育人—成才—回馈”的良性循环，最终在育人实效中要让贫困生养成自立自强、诚实守信、知恩感恩、勇于担当的优良品质。［6］

在引导贫困生树立正确的权利义务一致观的过程中，也应充分考虑高校贫困生的特点。一般来讲，高校贫困生作为高校学生的特殊群体，在成长过程中容易出现性格上内向自卑、心理上焦虑脆弱、行为上松散依赖的特点。在资助育人过程中，必须针对贫困生的上述特点，充分挖掘不同资助形式的育人要素，强化育人实效，让权利义务相一致的观点在贫困生中内化于心，外化于行，帮助贫困生真正实现从“物质脱贫”到“精神脱贫”的深层次转变。［7］为此，在国家励志奖学金资助中，应当全面考察学生的学业成绩、道德品质、创新创业、社会实践等方面的综合表现，激励学生自立自强的拼搏精神和感恩政府、回馈社会的健康心态；在国家助学金资助中，坚持开展个人励志教育和社会公益教育，定期组织贫困生开展社会公益活动，引导贫困生对社会回报真情，向他人奉献爱心；在国家助学贷款办理中，扎实开展金融常识教育和诚信教育，培养学生风险防范意识和契约精神，大力宣传积极还贷的贫困生典型人物；在勤工助学活动中，着力培养学生正确的劳动观和义利观，确立科学的消费观，消除在消费中攀比、盲从和奢华等不良行为；在基层就业、应征入伍学费补偿贷款代偿中，培育学生树立正确的就业观和成才观，树立个人成长与国家需要、个人前途与国家命运相结合的理念。这些措施，对于帮助贫困生践行权利义务一致的法治要求，降低贫困生资助监管的难度，可以发挥一定的保障作用。

四、权利救济渠道的畅通

法学是权利之学，法治是权利实现之治。基于权利的动态实现过程，权利通常可分为应有权利、法定权利和现实权利。应有权利是权利实现的原初形态，是权利主体在一定的社会政治、经济、文化传统和现实条件显现出来的权利认知和权利需求，是权利主体受到广泛认可的应当享有的权利。法定权利是权利实现的中间形态，是指国家通过立法予以明文确认，并施以国家强制力加以保护的权利形态。现实权利是权利实现的终极形态，是权利主体在现实社会中实际享有和行使的权利。高校贫困生资助的监管，也应注重权利的实现问题。具体而言，在《教育法》《高等教育法》颁布之前，高校贫困生为了解决生活学习上经济困难，顺利完成学业，需要政府、高校和社会的资助是广泛认可的权利，是一种应有权利。《教育法》《高等教育法》颁布之后，法律条文对此作出明确规定，贫困生资助权就从应有权利转化为法定权利。一旦高校贫困生在校期间获得了政府、高校或者社会的资助，就贫困生而言，资助权就从法定权利转化为现实权利。因此，高校资助监管法治化水平的重要衡量标准，就是考量高校贫困生资助权从法定权利向现实权利的转化程度。

基于高校贫困生监管的法治化视角，前述的资助监管的法律完善、高校资助实施的程序公正、贫困生权利义务的一致性共同构成了较为完整的贫困生资助权的保护机制，目的是促进贫困生的资助权从应有权利转向现实权利。不可否认，现实社会的纷繁复杂，贫困生资助权从应有权利向现实权利的转化过程并非一路坦途，总有这样或者那样的主、客观条件制约着权利的转化。因此，权利救济就成为权利转化过程中不可或缺的要素。从法理层面看，权利救济主要分为两种形式：私力救济和公力救济。私力救济是指权利主体在法律允许范围内，主要凭借自身的力量，实施自助行为或者自卫行为来维护自身被侵害的权利。公力救济是指权利主体在法律许可的条件下，依靠国家的力量，通过信访、申诉、复议或者诉讼的方式来维护自身被侵害的权利。私力救济是人类社会最初存在的权利救济方式，曾被广泛运用。进入现代社会以后，公力救济逐步取代了私力救济，成为权利救济的主要渠道。尽管私力救济逐步式微，但依然保有自己的领地，与公力救济相辅相成，互为补充，共同维护着社会的和谐与稳定。

从高校贫困生资助监管的视角，贫困生的权利救济主要是公力救济。其具体架构可以从三个层面来加以考虑：

第一，作为高校贫困生资助监管的主管部门，全国学生资助管理中心高度重视权利救济渠道的畅通。例如，全年开设统一监督举报电话，受理政策落实不到位的来电信访工作；每年8月中旬至9月中旬，在新生入学期间每天从早上8点到晚上8点，专门开通高校贫困生资助工作热线电话；通过教育部门户网站设置的政策咨询专栏，答复学生和家长反映的资助政策执行中出现的问题。这些举措的积极意义是不言而喻的，但如何将这些措施转化为规范化的操作制度，仍可以进一步考虑。

第二，由于高校是贫困生资助实施的主体，阻碍贫困生资助权实现的主要因素在高校，因此资助监管部门保障救济权利畅通的重心还要向高校下移，督促高校内部也应采取相应的做法。这样，学生与学校就有了理性对话的场所，通过双方充分平等的意见表达，化解意见分歧，达成有效共识，使得贫困生资助工作得到最大公约数的认同，避免学校介入无谓的诉讼。

第三，权利救济渠道的畅通需要以理性心态对待司法救济。我国法治化早期司法救济的重心，主要落在对国家机关行使的公共权力的监督和制约，相对而言，对诸如行业协会、社会团体、基层管理组织、国有事业单位等行使的准公共权力的审查不够。随着法治国家、法治政府、法治社会一体建设的深入，司法作为中立性、终极性和权威性的救济方式，对高校贫困生资助中行使的公权力的监督，有效保护贫困生的合法权利，不仅是历史必然也是现实使然。