“东盟方式”对缅甸：“连接者外交”？

张添　翟崑

2022年10月27日，东盟各国外长在位于雅加达的东盟秘书处就缅甸问题召开特别会议。

缅甸自2021年2月1日进入“国家紧急状态”至今已有20个月，军人组建的“国家管理委员会”政府与反对派冲突不断，形成危机。2021年4月24日，东盟基于“东盟方式”，针对缅甸问题发表“五点共识”，即“停止暴力，各方对话，任命特使，人道援助，特使访缅”，成为目前最受联合国和各主要国际行为体认可的外部方案。尽管这一方案在实际操作过程中受各种因素制约没能被全面贯彻，但并不影响东盟为解决危机扮演非常的重要且适合东盟自身特点的角色，发挥了“连接者外交”作用。

缅甸自1948年建国以来，受国内民族和解危机掣肘，长期未找到符合本国国情的发展道路，政治转型缓慢。在20世纪90年代关于“是否接受缅甸加入东盟”问题上，东盟各国曾各执一词。彼时，缅甸问题主要是指1990年大选后，军人拒绝交权给获得最多票席的全国民主联盟（后简称“民盟”），并由此引发一系列国内冲突。1995年7月，在东盟的参与调解下，军方同意释放被关押的民盟领袖昂山素季，东盟也同意缅甸加入《东南亚友好合作条约》（TAC）。1997年缅甸在内部动荡不止的状态下仍得以正式加入东盟，东盟为此承受了来自西方的压力和内部分歧。

2011年缅甸开启如火如荼的政治转型，得到包括东盟在内外界的鼎力支持。但2012年缅甸又爆发了严重的宗教冲突，出现“罗兴亚人危机”问题，形成对“东盟方式”和东南亚地区安全的挑战。罗兴亚人是生活在缅甸西部若开边境的一支跨境穆斯林族群，与缅甸主体民族缅族产生很大矛盾，被后者排斥和驱赶。2016～2017年，“罗兴亚人危机”再度恶化，据联合国统计，因缅甸若开邦发生的冲突而流离失所的罗兴亚人多达70万，缅甸作为东盟成员国，与东盟组织和其他东盟国家之间的分歧再度突出起来。可见，在2021年缅甸爆发危机之前，“东盟方式”就已经历过数次与缅甸问题的纠缠了。东盟成员国在缅甸问题上的喋喋不休，实际是通过辩论维护了缅甸作为东盟成员的合法性基础，同时也为各方参与解决难题提供了时间和空间。

东盟在应对2021年缅甸危机的过程中，曾多次强调“东盟中心地位（ASEAN Centrality）”，但遭到质疑：怀疑东盟解决问题的能力。认为除了2021年4月关于缅甸问题的特别峰会以外，其余涉缅问题的议程多由第三方设置，而且拒绝缅甸代表参与，东盟更像是“参与者”而非“主导者”。认为东盟缺乏作为“中心”的领导力和约束力，东盟所达成的“五点共识”具有一定的软约束，但在缅方拒绝配合的情况下显得无能为力。批评者也指出，东盟缺乏应对缅甸问题的统一话语体系，东盟各国对缅甸军人接权持分化的态度，海上东盟国家似乎比陆上（中南半岛）东盟国家更在意危机解决的实际效果，后者则更愿摆出“拭目以待”的姿态。

“东盟方式”一贯主张照顾主权国的意愿，反对外部干涉，强调通过对话解决分歧。基于此，东盟很难成为所谓“仲裁者”。日本防卫研究所地域研究部亚非研究办公室主任庄司智孝在日本笹川基金网站（SPF）提到“中介外交”，聚焦东盟所扮演的有限作用，强调东盟“不是中心而是中介”。不过，笔者认为东盟远不只是斡旋各方的“中介”，而是“共识的连接者”。具体说来，其角色包括“组织管理者”“危机控制者”和“环境监控者”几个方面。

“组织管理者”强调内部连接性。东盟国家在2021年4月24日召开缅甸问题特别峰会，优先强调“共同体精神”及“地区共同责任”。在后续各种国际场合中，东盟国家始终立足“共同体精神”，防止各方因分歧而出现分裂。同时为解决实际问题，允许缅甸临时政府部长级官员参与东盟多边会议，解决国家治理问题。对比前几次处理缅甸问题，东盟国家在内部协调、应对节奏、议程设置方面有了质的飞跃。

“危机控制者”强调内外连接性。东盟国家始终与外部保持畅通的沟通机制，对于外部主导的议程积极参与、谨慎提议，维护对外政策的灵活性，减少对抗性。对欧美等国主导的与东盟峰会以及外长会拒绝邀请缅甸的做法，东盟各国允许缅甸派“非正式代表”参会。同时，对以俄罗斯为主场的东盟反恐特别工作会议，也不反对缅甸代表出席。东盟国家保持平台的开放、中立，为多边主义发挥作用留下通道和空间。

“环境监控者”强调外部连接性。东盟国家在第三方国家间穿梭，促大国在对东盟关系中达成对缅甸问题的共识，这其中包括在其他问题上有冲突的大国。自东盟“五点共识”提出后，各方形成“缅甸问题是东盟国家内部问题”的默契。中国国务委员兼外长王毅在出席第七届湄澜合作外长会期间，提出中国支持东盟共同推动缅甸问题解决的“三个期待”（期待中国东盟共同推动缅甸在宪法和法律框架下持续推进政治和解；期待中国东盟共同推动缅甸重启民主转型进程；期待东盟秉持“东盟方式”，坚持不干涉内政、协调一致的基本原则和传统）。美、印、日也分别在2022年5月美国—东盟特别峰会、6月印度—东盟特别峰会和8月第55届东盟外长会及系列对话会上，分别表态支持东盟解决缅甸问题的努力。

作为“共识的连接者”，东盟为缺乏对话意愿和沟通渠道的各方补齐了必要的信息，但要发挥更有决定性的作用还存在一定难度。印度尼西亚战略与国际研究中心（CSIS）研究员亚历珊德拉等在2021年11月的题为《地区大国在处理缅甸危机中的角色》报告中建议，应由大国推动危机解决，东盟则把握解决危机的方向和节奏；若没有东盟在其中把控方向，情况只会更糟。

总的看，东盟现阶段的“连接者外交”是当前形势之下的最优解。它确保了缅甸与外部世界能够互通有无，避免又一个“孤岛”的产生。但是，缅甸问题解决的答案始终掌握在缅甸人自己手中，成与不成取决于缅内部政治和解与国家建设。10月27日，在雅加达举行的东盟外长会专门讨论了缅问题，缅方代表缺席，会议对“五点共识”“被违背”表达关切。

中国作为重要邻国也在发挥重要作用，为支持东盟参与解决缅甸问题提供了重要的智力支持。未来，中方仍可通过澜湄次区域合作和“一帶一路”民心相通项目，为推动缅甸问题合理解决提供帮助，同时通过支持缅甸各方理性对话，建设性回应“东盟方式”的“缅甸之问”，维护东盟整体团结和主导地位。