加强专项检查 防范政府采购风险

●刘 琳 胡 萍 师明辉

政府采购涉及预算编制、绩效管理、内部控制管理、合同管理、资产管理、核算支付、档案管理等多项环节，既是财政监督管理工作的重要抓手，也是财政预算绩效评价重点关注领域。政府采购专项检查是围绕政府采购流程是否规范、政策是否落实、内控制度是否建立完善执行等方面，通过查阅采购单位的内部制度、内部决议材料、招投标材料、合同、会计凭证等资料，开展现场调研和实地走访等，对政府采购项目进行监督检查的活动。

广东省深圳市政府采购包括集中采购和自行采购①，自行采购指集中采购目录外，集中采购限额标准以下范围的采购项目，但无论是自行采购或是集中采购，均以编制采购需求及采购预算为采购起点，以固有的采购方式和对应的程序为基础，最终通过采购合同的履行实现自身采购目的。因此，采购专项检查重点在于采购预算制定、采购需求编审、采购程序实施、采购合同签订及履行等环节。深圳市光明区财政局2021年组织开展了辖区内政府采购专项检查工作，检查项目包含辖区内集中采购项目和自行采购项目，本文结合此次专项检查工作，总结组织实施中的经验做法，梳理出采购各个环节易发的典型风险点，并探讨了相应的应对机制，以供借鉴。

一、政府采购专项检查工作的重要作用

政府采购专项检查，实际是一个以检查为手段，促进单位财政工作提质增效的综合性活动，检查不仅为发现问题，而更加注重成果运用，同时拓宽监管部门监管领域，发掘财政监督管理深度，进而强化单位规范开展财政工作的意识，最终完成政府各项绩效指标考核。因此，组织有序、针对性强的政府采购专项检查工作非常重要。

（一）政府采购专项检查推动财政监督定点定向发力

政府采购专项检查是财政监督检查的发力点。财政监督是指国家财政部门为保证财政分配活动正常进行，在财政分配过程中依法对国家机关、企事业单位、社会团体和其他经济组织或个人所涉及的财政管理事项，进行的真实性、合规性和效益性监督活动。政府采购专项检查以各采购单位使用财政性资金的程序是否合法、效益是否提高、资金是否浪费为检查要点。通过开展政府采购专项检查，发现采购监管工作的薄弱点，进而以整改、督办、行政处罚等具有威慑力的手段优化内部管理，以强化落实采购单位主体责任，提升单位业务水平。

（二）政府采购专项检查有效避免监管盲区

政府采购专项检查是财政资金使用效益评价的有效补充手段。对非政府采购项目（深圳经济特区自行采购项目）开展监督，可以有效避免只开展集中采购监督评价的盲区。不可否认的是，近年来发生的较多采购权力寻租案例，均出自限额标准以下无固定采购程序要求的采购项目。因此，对非政府采购项目实施监督检查，有利于实现对使用财政性资金采购活动的全面监管，有助于财政部门更全面更准确地掌握各单位在采购过程中的难点和问题，厘清各方责任，精准施策，靶向治疗，提高政策制度的精准度和有效性。

（三）政府采购专项检查推动内控管理水平提升

政府采购专项检查是检验单位内控制度严谨性的试金石。通过政府采购专项检查的手段帮助各单位发现问题、改正问题，通过财政部门事后的监管促进各采购单位事前的审核和事中的把关，引导各采购单位完善内控制度、加强人员培训、严守各项工作纪律，协助采购单位提升内部事务、财务管理水平，促进各采购单位经济活动合法合规、资产安全高效使用、财务信息真实完整、切实提高公共服务的效能。

（四）政府采购专项检查结果反映预算绩效管理水平

政府采购专项检查是预算绩效管理状况的反光镜。对采购项目的预算编制、采购执行、履约验收全覆盖的检查，反映出预算编制、执行、监督全过程资金利用的成效，将政府采购专项检查结果与预算编制执行紧密衔接，财政主管部门内部加强沟通联系和数据成果共享，把采购检查结果作为预算编制、政策制定、流程优化的重要依据和手段，通过专项检查审核项目资金安排的合规合理性，有利于进一步提升单位预算绩效管理水平。

二、做好政府采购专项检查工作关键要点解析

（一）针对性原则确定被检查单位

结合专项检查目的，可采取随机抽查和重点抽查被检查单位的方式。随机抽查确定被检查单位的方式适用于常规的程序性检查事项，属于“例牌式”的检查，对于检查结果预见性较强的，通过检查实现提醒告知、督促整改，最终实现加强单位内部管理的目的。而重点抽查的方式适用于有针对性的大额资金、民生、全新项目的专项检查，如财政部2021年开展供应商名录库的专项整治行动，此类专项整治行动适宜与专项检查相结合，重点选取可能会高频出现问题的单位开展专项检查，具体到基层政府单位而言，可集中于街道办事处或城管等预算“大户”。

（二）科学性原则确定检查方式和人员

政府采购专项检查不同于行政执法检查，其更多注重对被检查单位采购工作开展情况的程序性检查，更倾向于发现问题并自曝家丑，最终将检查成果应用于加强内控管理，属于行政单位内部监督管理，由采购单位通过自行排除风险、优化流程、自行整改即可达到预定目标。因此，对于检查人员的身份要求次于专业要求，选取具有预算编制、绩效管理、会计核算、政府采购、资产管理等实务经验的人员，组合开展专项检查或能获取意想不到的实效，如：资产管理经验丰富的人员容易发现单位资产配置的问题，会计核算经验丰富的人员容易查处单位会计核算的漏洞等，进而提升检查发现问题的层级和质量。同时还应明确检查组内成员的分工问题，避免全部人员的精力集中在某一个或几个环节，从而提高专项检查工作开展的效率。

（三）明确性原则确定检查要点及标准

现场开展专项检查工作往往具有诸多不确定因素，明确检查目的和检查要点有利于避免盲目检查等低效行为。检查组需提前进行讨论和碰头，对于某些法律法规未明确规定的事项，应提前统一意见，提前做好场景应对和特定情形模拟，尽量避免现场检查中针对同一问题，同组人员产生相左的意见，影响检查的权威性和专业性。同时还应提前准备好检查工作底稿，提前考虑好后期利用信息化手段进行数据分析的需要，及时将检查发现的问题迅速清晰记录在案，并有效搜集、记录关键信息，如每一个项目采购预算金额、中标成交金额、合同签订时间、合同履约时间、是否委托代理机构实施、委托的代理机构名称、参与投标的供应商名单等，此类信息对于后期检查结果分析有着积极的作用。

（四）准确性原则记录并反馈问题要点

检查初期，相关工作人员针对各个项目各自形成工作底稿后，应由指定人员汇总被检查单位的检查底稿，并进行复核，形成的问题清单应清晰明了，以专业术语方式表达，语言表述标准无误，每个问题对应的佐证材料应以照片、复印件、扫描件等形式分项目存放，以备核查。检查完毕后反馈问题时，应在双方在场的情况下，根据项目材料逐条对应问题，根据问题隐患及风险等级，征求被检查单位意见后，再根据实际情况选择是否采纳或删减相关表述。最终形成双方认可的报告，由被检查单位相关人员签字盖章确认。

（五）及时性原则形成报告及整改建议

检查完毕后，检查单位应尽快形成检查报告及相对应的整改建议反馈至被检查单位，被检查单位应及时梳理检查发现的问题，必要时召集相关部门核实问题。被检查单位核实并反馈完问题后，检查单位应对照检查报告及时组织整改落实情况“回头看”。对于已形成事实无法整改的内容，应由检查单位根据事权分工查处或移送处理。

政府采购专项检查工作开展虽以发现问题为目标导向，但最终应回归寻求问题解决路径、完善政府采购乃至财政监督领域各项机制的本位，通过对政府采购各个环节风险点的不断摸排，逐步推动工作机制由虚向实转化，提升工作机制的可操作性、可兼容性、可复制性，进而推动整个领域工作的创新发展。

三、政府采购共性风险点及解决路径思考

（一）政府采购常见典型风险点

1、单位规范采购意识不足导致采购内控风险隐患大。采购工作是辅助单位履职或满足单位为保障自身履职所必须的程序性工作，实践中各个单位并未将其作为重点工作予以重视，更多着眼于单位自身的履职事项，忽略了政府采购也是内控的重要环节。实践中，各单位采购实施程序、合同签订、合同履行和履约验收先后顺序颠倒情况较为频发，如：先提供货物服务后补采购程序（先使用后采购）、先提供货物服务后签订合同（先履约后签合同）、先完成验收程序后补采购程序（先验收后采购）等，反映单位采购内部控制制度落实不够，采购内控风险未引起相应的重视。

2、采购专业人员配置不足、流动性强影响单位采购质量。采购工作涉及政府采购法以及相关配套法律法规，同时财政部根据国家经济发展动向频繁更新采购政策，以使政府采购发挥优化营商环境、促进中小企业以及贫困地区发展等政策效应，以上条件决定了采购人员非专业不可为。而实践中，单位由于人员配置不足，往往赋予采购员多重兼职。以学校为例，多数学校采购工作由体育、美术或计算机老师兼任，缺乏专业知识和业务经验，难以准确理解、精准把握法条及政策要义，导致采购工作开展走形式，难以下沉到业务终端，影响采购质量，更有甚者违背不相容岗位分离原则，采购、验收、支付环节“大权集于一身”，存在较高采购廉政风险。

3、采购需求编制不够科学导致采购目标出现偏差。采购需求是采购项目起点，决定采购预算，更是采购文件的核心，签订合同的重要依据。实践中，单位基于人员不专业且规范意识不足等因素，往往忽视采购需求的重要性，编制采购需求“草草了事”，缺乏必要的商务条款和技术条款，或未清晰准确描述采购目的、服务标准以及考核方式等内容，过于粗略的采购需求导致采购质量难以有效把控，采购结果只能听之任之。

4、委托代理机构泛化且未择优影响采购程序的规范性。代理机构对单位采购工作产生着积极的补位作用，弥补采购单位在专业性上的不足之处，但实践中，部分采购单位认为采购仅属于程序性问题，认为只要程序“走到位”便无采购风险，忽视采购项目实际情况以及采购绩效。而部分采购机构在利益驱使下，超出专业能力范围承接业务，片面追求项目进展，随意照搬其他项目招标文件条款，未有效结合项目实际需要，浪费财政资金的同时影响后续合同签订和履行，更提高了采购风险发生率。

5、采购合同把关不严反映单位合同管理能力尚待提高。采购合同是采购目的实现的依据和载体，是采购由程序转为实体的桥梁，前期复杂的程序最终“浓缩”于一份精简的合同，采购合同的重要性不言而喻。实践中，部分单位可能存在采购合同经单位内部层层把关，甚至法律顾问出具正式意见后，仍出现法律依据适用错误、合同金额前后不一致、合同内容与项目无关以及缺乏必要合同条款等低级错误，反映单位内部合同审核和法律顾问风险把控不严谨，为合同履行埋下违约和无法验收隐患，难以真正保障采购单位合同权益。

6、重采购程序轻履约验收影响单位政府采购绩效提升。履约验收是采购程序的试金石，是评价采购目的和采购结果的重要环节。然而实践中，部分单位存在只重视招标程序合规性，忽视合同履约验收重要性，只管“采回来”，不管“好不好”，收而不验、验而不实现象时有发生。甚至可能出现无验收材料、验收缺乏结论或仅由服务供应商出具验收结论的主体责任颠倒情形，验收未客观真实反映采购结果的优劣，未真正成为严防供应商不实履约的“卡口”，难以有效监管供应商的履约质量。

（二）探索政府采购典型风险防控机制

1、探索统一制度约束，提升单位规范采购意识。主管部门可在辖区内探索构建相对统一的自行采购（非政府采购）规范指引文件，对不同采购对象的采购方式、审核权限以及对应的采购程序予以初步明确，单位可根据自身实际情况细化本单位采购制度，务必使相关人员正确认识规范采购对于防范采购内控风险的重要性，并将政府采购作为内控工作的重要节点，自上而下有效普及规范采购意识。此外，在集中采购系统以外搭建自行采购管理系统，自行采购系统以公开、阳光、大数据为导向，附带数据存储分析功能、政务公开功能等，方便监管部门随时抓取各类数据、分析数据，发现采购风险点加以针对性监管，更可拓宽社会公众监督渠道，真正实现阳光采购。

2、推行采购专岗专人，稳定单位采购人员队伍。构建采购专员备案制度，对采购工作设专岗、定专人、建台账，采购单位可定向培育专业采购人员，推动采购人员专业化、职业化进程。主管部门可加强人员新入、变更备案监管工作，定期抽查采购台账，确保单位采购人员的相对稳定、采购工作相对延续可追溯，避免频繁更换人员影响采购政策法规及单位采购工作的延续性。

3、强化采购需求管理，编实编细政府采购需求。主管部门可构建采购违规通报与预算安排挂钩机制，对于采购工作中因需求制定不严谨影响采购质量的项目支出予以通报并联动核减来年预算。采购单位可用好供应商市场调研、行业专家论证、预算支出标准化文件等途径，通过成本效益分析、量本利分析、可行性研究论证等方式，加强需求编制管理和需求审核，服务类型项目明确服务标准、服务内容、服务成果等，货物类项目严格数量、质量要求、技术规格参数及验收条款等，避免采购需求“只言片语”“语焉不详”的情况，从而源头把控采购质量。

4、加强能力质量双重考核，择优选择代理机构。主管部门应强化代理机构监督管理，形成年度常规检查和个案专项检查相结合的机制，针对采购投诉、举报案件中，代理机构涉嫌违法违规的情况，及时调查并厘清责任，形成区域内通报机制。采购单位应形成代理机构选择风险控制机制，以专业性、规范性等客观要件作为选择采购代理机构的标尺，结合项目特性选择“守底线”“专业强”的代理机构，加强对代理机构代理采购项目质量的审核把关，包括采购程序的规范性、招标文件的严谨性、是否存在招标文件设置不规范导致合同无法签订或导致质疑投诉成立影响采购结果等情况，确保形成委托前进行能力考查，委托后评估采购质量的机制，杜绝“甩手掌柜”行为。

5、充分借力法律顾问，高质量把关政府采购合同。采购单位可充分借用法律顾问力量形成内外结合的合同审核机制，以高质量标准为原则签订、管理合同，单位内部审核强调合同内容与采购需求的一致性，法律顾问外部审核全面把握合同合法合规风险，重点审查合同违约条款、双方权利义务、验收等实质性条款，提升单位合同签订、履行质量。

6、构建多重验收机制，确保政府采购履约质量。主管部门可在辖区内探索建立科学、规范的验收制度，采购单位应提前根据项目标准将验收标准细化于采购合同。开展验收工作必要时可借助外部力量，构建交叉验收、专家协助验收、分阶段验收、社会公众及服务对象参与验收等方式，通过细化验收标准，杜绝“货不对板”现象，将验收作为把控采购质量的重要抓手，以实质验收倒逼供应商诚信履约，保障采购单位合同权益。

四、结语

政府采购作为财政支出的“三驾马车”之一，是一项系统性工程，其涉及预算编排、绩效管理、内部控制管理、合同管理、资产管理、会计核算等重要环节，连接预算编制和预算执行的两端，财政部门主动出击强化监管，开展全域范围的政府采购专项检查，将政府集中采购和政府自行采购有效结合起来，将无论大小的财政性资金使用放在同等重要地位予以监管，有利于防微杜渐，防止相关单位和人员的“微腐败”，对于促进政府采购工作及财政其他业务依法依规开展有着重大深远的意义，也是基层财政工作创新开展的重要方式，更加促进了基层财政部门有效履职能力的提升。同时，对于基层单位而言，财政部门的监督管理只是一种手段，通过财政部门系列监督管理活动提升单位自我管理和治理能力，主动提升预算资金使用效益才是专项检查需达到的终极目标。

注释：

①深圳地区自行采购项目指集中采购目录外，集中采购限额标准以下的项目，由采购单位根据单位内部控制制度，参照《深圳经济特区政府采购条例》规定开展采购。2021年深圳地区政府集中采购限额标准为100万元。