制订新时代海南地方烟草制品零售点合理布局规划的可行性思考

唐克华

海南省万宁市烟草专卖局，海南 万宁 571500

2020年底，我国新修订的《烟草专卖许可证管理办法实施细则》（以下简称《细则》）正式出台，《细则》的第十五条至第十八条规定内容对新时代全国地方烟草制品零售点合理布局规划在原则、程序、市场区域、模式、标准、放宽与不予放宽、执行评估等方面提出了新的要求。2021年6月1日，我国新修订的《未成年人保护法》正式实施，其中第五十九条“学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。禁止向未成年人销售烟、酒、彩票或者兑付彩票奖金。烟、酒和彩票经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟、酒或者彩票的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。任何人不得在学校、幼儿园和其他未成年人集中活动的公共场所吸烟、饮酒”的规定，要求地方烟草部门在原中小学校周边不予设置烟草制品零售点的基础上，还要将幼儿园周边纳入不予设置烟草制品零售点的范围。由此可见，我国原《烟草制品零售点合理布局规划》已不适应新法律法规、国家烟草专卖局规范性文件的新要求。此外，自2020年起，海南经济进入了新时代自贸港建设，进一步加快了行政许可“放管服”改革步伐，但烟草行业也要在落实“放管服”改革新要求和“健康中国”战略部署的基础上，去有效应对卷烟市场新情况，积极适应控烟履约新形势，防止无序竞争，以落实控烟履约要求、合理满足消费需求，规范烟草制品零售市场秩序，保护未成年人、消费者和经营者合法权益。因此，在新法治环境和营商环境的共同驱动下，海南地方烟草部门急需对原《烟草制品零售点合理布局规划》进行修订。

一、制订规划主要难点

（一）海南尚缺符合新条款规定的布局规划模式

我国《烟草专卖许可证管理办法实施细则》（国烟法〔2020〕205号）于2020年12月31日公布，2021年1月4日印发，自2021年3月31日起正式实施，尽管这一期间海南地方烟草部门已组织相关人员参加全国证件管理细则出台的网课培训，已对其第十五条至第十八条规定内容所涉及原则、程序、市场区域、模式、标准、放宽与不予放宽、执行评估等方面有初步了解，但是如何结合海南地方实情进行运用，采取哪种合理布局模式，截至海南省烟草专卖局《指导意见》出台之前，尚处于“摸着石头过河”的状态。虽然其他省份如广西［1］、上海［2］等地相应在 2020年底以及2021年初出台了当地的《烟草制品零售点合理布局规划》，给海南地方烟草部门起草规划提供了探讨资料，但是能否套用且符合海南烟草新时代高质量发展的特征有待进一步商酌。

（二）原规划继续延用与指导意见的冲突

回顾2015年，海南地方烟草部门在深入落实全国行政许可“放管服”改革的过程中，修订起草了《烟草制品零售点合理布局规划》，取消了一些限制标准，降低了办证门槛，优化简化办证材料，提高了零售户办证热情，以致辖区持证率持续升高，出现了无序过度竞争、后续监管治标治本难度较大以及农网、城网持证比例和布局不协调等一系列问题。为了遏制各地方持证分布不平衡、持证率缺乏有效调控的状态，海南省烟草专卖局（以下简称：省局）于2021年6月上旬出台了《制订烟草制品零售点合理布局规划的指导意见》，指出新时代海南烟草市场的零售点布局需要基于指导数设置进行动态调控。如果各地方烟草部门继续延用原规划必然会与指导意见产生部分冲突。那么，如何调整或删除原规划规定内容，如何深入理解指导意见，结合辖区管理工作实际去谋划制订新布局规划，是当前海南地方烟草部门面临的工作难点。

（三）其他类业态的禁止准入对公平交易的影响

从卷烟市场方面来说，早在2005年，国家烟草专卖局已下发《国家烟草专卖局关于印发烟草零售业态分类标准的通知》（国烟法〔2005〕845号），对烟草零售业态进行了分类，分为食杂店、便利店、超市、商场、烟酒商店、娱乐服务类和其他类共七类业态。而其他类主要集中在以下四个范围：1.以经营传统食品为主的零售专业店，如土（水）特产、水果、干货店等。2.其他零售专业店，除烟酒、食品之外，零售其他某一类商品的专业店，如文具、书报、农具等。3.其他小型服务性行业，并难以归入娱乐服务类，如修车行、理发店等。4.持证内供，不对外营业，如政府、部队、监狱内部供应等。从多年的办证管理和后续监管情况来看，其他类的办证数量在各辖区内占有一定比例，且每年都有办证需求，但出现异常经营卷烟情况也较为突出，其卷烟销售量占比也相对较低，是后续监管的重难点，卷烟销售量占比也相对较低，所以一些地方烟草部门认为需要通过此次修订合理布局规划设置其他类型禁止准入的规定，以减轻后续监管和营销服务管理的异常处理负担。但从国家烟草专卖局下发的文件精神来看，卷烟市场是允许其他类业态存在的，不可能通过设置禁止准入规定来排斥，有悖于卷烟市场零售业态之间的公平交易。因此，海南地方烟草部门如何限制其他类业态的发展，但又不能违背公平交易，是此次重新修订的工作难点。

（四）对指导意见的理解存在偏差

为深入贯彻落实“放管服”改革要求及“健康中国”战略部署，积极适应海南省卷烟市场新发展、新特点，进一步规范烟草制品零售市场秩序，合理满足消费需求，防止无序过度竞争，持续优化全省烟草市场营商环境，切实保护未成年人身心健康，有效指导各地方烟草部门重新修订合理布局规划，省局出台了前述的指导意见。在对该文件学习研究过程中，地方一些烟草部门对指导数动态调控机制、合理范围、多级市场单元概念等存在一定程度的理解偏差，不容易将这些适应新时代海南烟草卷烟市场发展的关键要素纳入当地合理布局规划的重新修订中，这也是一个需急切关注的重要工作难点。

二、制订规划可行性思考

针对海南各地方烟草部门在修订布局规划中的主要工作难点，笔者认为，化解难点的主要有效方法还是应当基于海南省烟草局指导意见的核心精神和重点要求从以下七个方面去思考、把握。

（一）立足意见的指导思想，成立规划制订专班，深入研究探讨

海南省烟草局指导意见指出，此次地方烟草部门重新修订《烟草制品零售点合理布局规划》应当深入贯彻落实“放管服”改革要求和“健康中国”战略部署，发挥专卖专营体制优势，优化烟草制品零售市场布局，正确处理政府和市场的关系，努力做到计划与市场相协调，切实履行控烟履约主体责任，保护未成年人身心健康，维护国家利益和消费者利益，为海南烟草行业高质量发展营造有利的市场环境。从这个指导思想出发，基于新时代海南烟草发展实际需要，在实践新修订的《烟草专卖许可证管理办法实施细则》和《未成年人保护法》的基础上，去实现布局规划的创新和科学优化，这就需要地市级烟草部门高度重视，抽调片区内县级烟草部门骨干力量，成立片区规划制订专班，集思广益、深入研究探讨指导意见，广泛收集行业内外的意见和建议，参考省外烟草行业近期公布的《烟草制品零售点合理布局规划》先进管理经验，形成初步草案，为下一步组织听证会做好充分的前期准备。

（二）基于意见设计思路，编制规划应符合逻辑规范性文件框架

从省局指导意见的规划要求中可以看出，地方烟草部门在总体设计思路的方向上可根据当地交通、人口、经济发展水平、消费能力、烟草制品销量、零售点存量、区域主要功能等要素，将辖区划分为较为稳定、相对独立的二级市场单元（如城区、乡镇、农村）或多层级市场单元（如按经济发展水平、区域功能等进一步细分二级市场单元为三级市场单元），科学测算市场单元内合理市场容量，实行差异化布局策略，组合运用数量、间距和其他符合当地实际的布局模式科学布局零售点，确保零售户数量保持在合理区间。这个总体设计思路很明确，地方烟草部门在修订《烟草制品零售点合理布局规划》时，编辑规划框架除了总则和附则规定之外，应重点体现设计思路的逻辑性，从原则、动态调控机制原理到突出层级市场单元设定与定性、零售点指导数设置的合理波动范围确定与设置零售点余量分配管理、差异单元布局模式的选定和标准的分类以及禁止准入、放宽的情形，最后到后续行政管理要求，这样进行规划框架编制，相对符合逻辑性规范性文件，便于后续法规部门审查和社会公众理解。

（三）恰当理解把握指导意见合理范围指导数应用意义

在省局指导意见的布局模式之一数量控制模式“各单位应对辖区内的烟草制品零售点数量进行动态调整，零售点数量设置以指导数为上限，达到上限的，不予设置新零售点。指导数应在本辖区近年来烟草制品零售点历史峰值以下的合理范围内确定。具体指导数应定期对外公布”的要求下，地方烟草部门可以从两个方面去理解把握：1.从理论上，指导数设置为M值，不考虑上下限数值时，指导数是一个市场波动值，由市场各个因素影响和制约，可能会低于历史峰值，也有可能高于历史峰值。当指导数低于历史峰值时，说明近期零售点退出卷烟市场数值大于新增零售点数值，反映出卷烟市场出现一定程度的萧条波动；反之，指导数大于历史峰值时，说明近期零售点退出卷烟市场数值小于新增零售点数值，反映出卷烟市场出现一定程度的旺期波动。在这里可以看出，指导意见确定指导数设置进行动态调控优化卷烟市场布局是科学可行的。2.从实践中，指导意见要求地方烟草部门采取“本辖区近年来烟草制品零售点历史峰值以下的合理范围内确定”的上限数值，是基于“饱和商圈做‘减法’，新兴商圈做‘加法’，提高布局科学化水平”的科学客观原则性指导，也是基于新时代海南烟草实现高质量发展要求、有效降低无序过度竞争的政策性指导。在这种定性指导下，当个别地方烟草部门所管辖区持证率高于全省持证率时，通过上限指导数设置有利于控制持证率持续升高的问题，使之处于可稳控调整优化的局面；同时，也促进了当地烟草部门积极采取措施加大力度开展后续监管清理异常经营户工作，为需要准入卷烟市场的经营户优化配置办证资源。

（四）基于管理效率，合理设置市场单元层级

卷烟市场的分类标准有多种，例如可根据区域、业态以及特定功能等标准进行分类。相应地说，地方烟草部门在合理设置市场单元层级时，是可以根据区域、业态以及特定功能等进行设定，也可以选择独立单元设置，如以新建或扩建为特定功能进行设置，即城区、乡镇新建或扩建的新兴商业圈、经济开发区、交通枢纽以及特色小镇等特殊区域；也可以以区域功能为标准选择层级式设置单元，如把本辖区卷烟市场设为一级市场区域，下设二级市场单元为城区、乡镇、农村地区；或者可以以业态为标准设置，如把与烟草零售不存在互补经营关系的其他业态类型，如主要经营五金建材、建筑装潢、美容美发等专业性较强的，划分为独立业态市场单元。那么，地方烟草部门如何选择设定市场单元？笔者认为，市场单元的选择设定应基于指导意见去选择行政管理效率的最优化方向，考虑各市场单元的指导数、余量、现有零售点存量、业态分布情况等数据收集与公布的便捷，也要考虑各市场单元的布局模式、标准设置之间不交叉与不冲突，便于管理和操作。

（五）因地制宜把握标准设置尺度且不违反指导意见要求

海南各个地方卷烟市场存在差异性，地市级和县市级也存在经济发展不平衡性，地方烟草部门在布局数量、间距设置标准上必然会存在不一致的情形。例如间距标准设置方面，地市级烟草部门会结合其经济圈发展的优势地位，在饱和商业圈的道路间距50米设置零售点，而县级烟草部门基于当地经济发展实际，会在饱和商业圈的道路间距30米拟设置零售点，这种间距标准都在省局指导意见“间距标准不低于20米”的要求范围；再如数量标准设置方面，地市级烟草部门在交通枢纽、产业园区封闭性区域的市场单元通过数量上限设置5个零售点，而县级烟草部门可能会基于当地交通枢纽、产业园区规模较小而调整数量上限为3个零售点进行设置。因此，从经济发展水平来说，县级烟草部门就某一个封闭性区域市场单元进行数量上限设置一般都不会超过地市级烟草部门设置的标准，通常略低一些，也符合常规。

至于禁止准入的设置标准，应当以省局指导意见的要求为主要范围，考虑到一些地方烟草部门将卷烟零售点业态纳入制订规划的条款内容，在辖区内一些经营户又确实存在业态混杂或不具备业态识别的情形，可以通过设置“经营场所不能按照《国家烟草专卖局关于印发烟草零售业态分类标准的通知》（国烟法〔2005〕845号）进行烟草零售业态分类的”作为禁止准入的设置标准之一，且有文件可依。

（六）避免增设行政许可条件，导致与上位法产生冲突或抵触

一些地方烟草部门在制订合理布局规划时，会结合卷烟营销部门服务管理工作的需要，把辖区现代卷烟零售终端设点布局纳入规划的布局条件，或者把明码标价管理、卷烟经营柜台作为烟草专卖零售许可证的发证条件之一而纳入合理布局规划的规定里，认为通过这么规定有利于加强卷烟零售市场的规范管理，但从法律法规制订的严谨性和规范性来说，《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》及《烟草专卖许可证管理办法实施细则》并没有明确授权规定可以结合管理工作实际进行增设条件，那么地方烟草部门肆意增设办证条件，必然与上位法的明确规定产生冲突或抵触，若遇社会群众在办证过程中就冲突条款提起行政诉讼时，将面临行政败诉的法律风险，制订规则的管理者也应受到相应的责任追究，得不偿失。所以从这一点上说，地方烟草部门应要特别注意国务院《规章制定程序条例》“国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应当及时修改或者废止”的规定［3］，而极力杜绝自创增设办证条件纳入规划的情况出现。

（七）出台规划实施细则，完善规划配套制度

从国家法律法规规章制订的角度来看，法律法规规章制订的条款是针对普遍共性的问题而设置，便于规范社会大众的行为和意识，自觉遵守和履行义务；若从管理者执行过程来分析，由于法律法规规章不可能针对某一个如“七何要素”具体情形或具体事件作出具体规定，这就需要管理者根据法律法规规章的条款进行解释说明和实施细化，如烟草行业常见的最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用司法解释的解释》和《烟草专卖许可证管理办法实施细则》。正是如此，海南地方烟草部门出台的《烟草制品零售点合理布局规划》属于法律授权制订规范性文件的范畴，为了工作需要以及便于管理和开展行政服务，可以相应制订规划实施细则或者解释说明性文件，对一些笼统性条款进行细化分类解释说明和管理执行，这更加有利于让社会公众理解和支持合理布局规划。

三、结语

海南省烟草局下发《制订烟草制品零售点合理布局规划的指导意见》是基于新时代海南烟草高质量发展而作出的全省一盘棋的政策指导，是指导地方烟草部门深入贯彻落实“放管服”改革要求及“健康中国”战略部署的重要文件。地方烟草部门若不能准确理解和把握指导意见的具体要求和文件精神，会使重新修订《烟草制品零售点合理布局规划》偏离新时代海南烟草高质量发展的方向，对辖区卷烟市场的专卖管理将产生不良的影响。正因如此，新时代海南烟草市场的稳定、健康发展，需要各地方烟草部门的共同努力，但也要正视地方经济之间的差异，在认真思考、把握、研究指导意见的核心内容基础上，去制订完善辖区《烟草制品零售点合理布局规划》，对当前烟草制品零售点的分布进行优化调整，为进一步推进新时代海南烟草高质量发展营造坚实的专卖制度环境。