新格局下论个人破产法

王 莉 吴 冰

江苏衡鼎律师事务所，江苏 南京 210000

2019年，国家发改委、最高人民法院等13家单位联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确要求“完善企业破产制度”和“分步推进建立自然人破产制度”。2020年12月21日，官方最新报道：“明年预安排的重点立法工作包括修改科学技术进步法、反垄断法、公司法、企业破产法”。2021年3月1日，《深圳个人破产条例》生效实施。2021年7月20日，我国境内首例个人破产案经深圳市中级人民法院送达裁定宣告审结，见证了我国个人破产制度从无到有。直到今天，个人破产法的建立已经是确定无疑的方向，在这样的新格局下，笔者拟从有关个人破产法的主体适用、个人破产法建设的价值及个人破产法的困境和路径研究几个方面进行探讨。

一、个人破产法的主体适用问题

提到个人破产法，摆在第一位应当要确立的就是个人破产法的适用主体范围，目前学界对于这个问题也有多层次的不同观点。有的学者主张“个人”应当区分从事商事活动的主体和民事活动的主体，即对于从事商事活动的商自然人，如个人独资企业、合伙企业等自然人企业及个体工商户，仅为消费者的自然人则不应包含在内；有的学者认为应当对所有的企业和自然人均使用破产制度，包括失去清偿能力的消费者自然人；有的学者主张商自然人和消费自然人应当都纳入个人破产法的调整范围，但是应当适用不同的法律程序或者分阶段立法；有的学者认为可以参照美国的个人破产制度，按照有固定年收入的个人（包括消费自然人、合伙企业等）和没有固定年收入的个人（如农村承包经营户、个体投资人等）进行分类［1］。

笔者认为目前主要的争议有两部分：一是主体范围是否有必要区分商自然人和消费自然人，是否应当统一列入适用主体的范畴；二是在于是否有必要根据不同主体进行分阶段立法或适用不同法律程序。

针对第一部分，笔者的观点是不宜将破产对象限缩于以营利为目的的经营或投资的商个人，应全面覆盖所有主体。原因有三：（一）基于目前新的创业形势，商自然人与消费自然人难以严格区分，自然人除了传统的设立公司进行商事活动外，也可以以自然人的身份从事自由撰稿、代购、博主等参与商事行为，进而掺杂进行商事活动和消费活动，强行区分难度极大［2］。（二）区别于十数年前的借贷市场，现在针对自然人的借贷途径和平台眼花缭乱，比如常见的花呗、借呗及各种互联网信贷平台，导致消费型债务已经形成了一个庞大的债务人群体，并在逐渐扩张。所以如果将消费自然人排除在适用主体之外，明显是不符合当下的社会需求，并且通过该立法想要缓解或解决“执行难”困境的目的之一也是难以达成。（三）破产法的修订机会难得，若是不能一次性将所有可能涉及的主体一起囊括，在后续实施过程中遇到相应的实践需求就难以及时匹配跟进。

针对第二部分，笔者的观点是原则上应统一立法，但考虑到我国实际存在的数量庞大的农民问题，笔者认为可以根据实践具体需要针对不同类典型的主体分阶段实施，比如没有固定收入的农民群体。如果按照户籍制度确认农民身份，则中国有9亿农民，但在城市打工、做生意的农民约为3亿，再减去生活在农村的未满18岁的未成年人以及60岁以上的老人，以及住在农村但不从事农业的人，真正在农村从事农业生产的农民大约有3亿。［3］针对其中无固定收入的部分人群因为在破产判别“能否清偿到期债务”时，缺乏实际参照的可操作性标准，笔者认为可以根据实际情况予以单独考量。

二、设立个人破产法的价值

从2019年最高人民法院提出“研究推进建立个人破产制度”，后续的《市场退出改革方案》以及2021年3月1日正式在深圳施行的《深圳经济特区个人破产条例》，学术界在这样的进程中对于个人破产法的必要性的争议基本统一。本文从设立个人破产法的价值出发，以债权人的权益保护、债务人权益关注及社会经济发展的贡献三个角度作出阐述。

（一）保护债权人的权益

现阶段，我国对于债权人的司法保护，只能保护已起诉或已取得执行依据的债权人，对于已到期但未起诉债权和未到期债权无法覆盖，不能对所有债权人提供平等的保护。实践中，债务人为了逃避债务，转移、隐匿财产或者有选择性地清偿部分债权人的债权屡见不鲜，影响了债权人的公平受偿。当然现行执行过程中，有的执行法院会将同一债务人所属的债权进行统一分配，但局限性非常大，首先仅能涉及有生效裁判文书的债权人；其次对于地域一般局限在一市以内；再次对司法的资源配置要求也很高［4］。

个人破产制度的建立，一是可以借助专业的破产管理人进行信息搜集、清查债务人资产，减少债权人时间和精力成本，同时避免债务人进行个别清偿以及债权人因债权未到期而难以受偿等不公平现象；二是个人破产制度的建立注重对债务人的积极激励，为债务人偿债能力的再塑提供了可能，为债权人实现更大的债权利益。

（二）对债务人权益的关注

由于执行难，国家针对被执行的债务人先后出台了《关于限制被执行人高消费的若干规定》《关于对失信被执行人实施联合惩戒的备忘录》等一系列政策。然而，这种“标签化”的制度政策，使得债务人的名誉受损，行为受限，但是通过一段时间的实施，从数据看未能收获满意的债务履行率。

对债务人而言，个人破产制度的建立有利于保护其生命权、避免暴力讨债情况的同时给予其新的机会创造财富。个人破产制度中基本都包含了免责制度、自由财产制度和失权复权制度等内容，这不仅给债务人精神名誉上保有了基本尊严，而且经济上还为其留存必要的自由财产，以保障其生活和事业可“重新开始”，侧重于保护债务人的未来发展。相对于传统惩处性的举措，个人破产制有利于债务人本体的“经济康复”，为债务人提供重新参与社会经济生活的可能。

（三）对社会经济发展的贡献

在新的政策形势下，个人对商事活动的参与度越来越广泛，但是在面临创业失败时，不同于企业，个人必须承担无限责任，由此导致个人负担过重，市场竞争活力不足愈加明显。

个人破产制度的建立能够给予参与市场竞争的各个主体公平的退出机制，提升和优化我国营商环境、提高我国民营企业创业活力；同时新的信用消费时代背景，造成了自然人主体更易因不良消费习惯、信用风险等造成债权债务的过度堆积。这对牵涉的其他经济主体产生环环相扣的经济影响，个人破产制度可快速淘汰刷新不符合市场竞争规律的经济主体，实现社会资源的重组和优化。综上，笔者认为，个人破产制度对于社会经济发展的贡献主要是提供了法制的稳定保障，将失败或失误的风险可预期化，对于促进、培育创新产业和推动消费改革有积极的意义。

三、有关个人破产法的困境和路径研究

在国家各部门协同推进个人破产制度建立的同时，个人破产制度的实施仍存在诸多困境，由于文章篇幅有限，对于涉及具体制度构建的内容将另文详述，本文主要就社会公众对于个人破产理念的接受程度、个人破产法设立后与司法资源配置的冲突以及如何规避个人破产制度成为债务人“逃废债”的工具三方面进行论述。

（一）社会公众对于个人破产理念的接受

对于社会公众来说，国家的引导和制度的建立虽然是强而有力的，但是道德的影响是潜移默化的，我国自古奉行“欠债还钱、天经地义”，对债务人一向秉持严苛的态度，个人破产制度的出现似乎对传统思想产生了巨大的冲击，因此如何提升社会公众对于个人破产法设立的理解无疑是第一个难题。

笔者认为法律秩序与道德文化体系的建设是密不可分的，法律的认同也当以道德与文化认同为前提。细究实际情况，对于理解的原因大多数公众都是给予宽容的态度的，真正让公众排斥和抵触的主要是债务人恶性消费故意不还，或假借个人破产之名以行逃避债务之实［5］。

因此，笔者以为若能结合以下几方面考量，对消减社会公众抵触情绪有所帮助：1.需要在制定规则时，充分考虑债务人的债务构成，对于不诚信的债务人不予免责或限制免责，严格提防债务人恶意逃避债务；2.加强普法宣传，亦可将经典的个人破产案例（如全国首例个人破产案）通过媒体平台多加宣传，让社会公众对于个人破产的立法理念、实施规范等有进一步认知，有利于对公众的意识引领。

（二）与司法资源配置的冲突

关于司法资源配置的问题，主要有两方面：一是人案关系的紧张，特别是基层法院的案多人少问题已经成为实务界的一种共同认知，而个人破产法的实施伴随着申请受理审查、债务整理、衍生诉讼案件解决等事务，都离不开法院的参与［6］；二是对于破产管理人与法官队伍的专业性要求，在深圳个人破产首案中，该案破产管理人就感叹个人破产比与企业破产难做，因为个人破产中面临着更复杂的财产调查工作，在涉及家事关系、住宅处理方面会遇到很多挑战，因此对于整体不管是破产管理人还是承办法官的专业要求都是更高的。

在这个问题上，最高人民法院也在一直推进专门的破产审判庭建设，且已经培养了一批专业化法官，实践中大量的基层法院虽然设立了破产法庭，但是审理破产事务的法官为民商事审判庭法官兼任，对于破产案件的审理专业度仍需提升。

笔者认为，个人破产法一旦全面推行后，将企业破产和个人破产合并由专门的法官进行审理是必然的趋势。首先，法院应当加大人力支持，扩充法官队伍是缓解人案压力的决定性考量因素；另外，在案件受理的制度设计上，可以考虑增加个人破产的门槛，比如设立破产前置程序、限制自然人申请的资格、设置最低负债额等，以减缓案件增加的速度。有关该制度的设计，笔者将另文叙述。其次，鉴于个人破产案件的特殊性，还应将法官的专业能力放置在重要位置，应设立专门的破产法官。最后，在专业队伍的培训建设方面，除了集中培训、自我学习外，还可以积极探索灵活的培训方式，比如重庆市高级人民法院为青年法官建立导师制度，结对带教培养青年法官。

（三）如何规避个人破产法成为债务人“逃废债”的工具

个人破产法最核心的制度是免责制度，通过程序的设置最终能够达到债务人部分债务免除的效果，因此不管是英美、日本、德国等国，抑或者我国台湾地区、香港地区等，在长期施行个人破产制度的过程中，都或多或少地面临着个人破产率的攀升和个人破产制度的滥用，因此，在个人破产法尚未完全实施之际，对于如何规制、打击“逃废债”应当予以高度重视［7］。

笔者认为，在该问题的处理上，落点需着重归于制度的规制。一方面，个人破产法中确立许可免责模式是必然的，综合域外个人破产立法经验，可选择许可免责的立法模式，将不诚实不可信、欺诈及破产程序中的不合作等行为列入拒绝免责的情形，并将债务清偿比例与免责考察期挂钩，有效防止免责制度滥用的风险；另一方面，设计严格的追责机制，综合运用民事、行政和刑事措施以及各种任职资格限制的手段予以打击，避免个人破产程序沦为债务人逃废债务的途径。比如英国面对类似问题后，以严格的破产调查程序、破产限制措施以及对破产欺诈行为的刑事制裁，有效地遏制了个人破产中的逃废债务行为［8］。

四、结语

个人破产制度需要与其他制度紧密关联，并非独立的法律生态，而是一个系统工程。笔者认为结合中国的现实国情，应当在立法时包括所有的自然人主体，但可以结合实际，针对部分尚没有固定收入的群体暂缓适用，逐渐落地；同时加强对于社会公众的法制意识提升、尽可能缓解因案件数量激增带来的司法资源紧张、构建高专业素养的法官和管理人团队等，都是在正式立法前亟需解决的问题。本文篇幅有限，且力有不逮，仅表达一些粗陋的观点和论证。