习近平法治思想中立法理论的立场指向与思路

谭 波 赵 智

(1.2.海南大学 法学院，海南 海口 570228)

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，正式将“习近平法治思想”确立为全面依法治国实践的根本遵循。习近平法治思想继承和发展了我国改革开放以来尤其是党的十八大以后在法治领域建设所取得的理论和实践成就，成为马克思主义法治理论应用在中国实践中的最新成果。习近平法治思想的核心内容集中体现在“十一个坚持”之中，关涉立法、执法、司法、守法等法治领域的各个环节，并在此基础上形成了具有鲜明特征的理论体系。在习近平法治思想丰富的理论体系中，立法理论是其重要组成部分。

“立法”作为一项制定规则的理性活动，在建设法治国家的过程中发挥着基础性作用。自亚里士多德提出“良法善治”以来，如何依靠经验和理性制定一部“良法”成为不同时期立法者的不懈追求。在这一点上，我国也不例外。在这个过程中，寻找一种科学的立法理论则无疑是预设前提。习近平法治思想中的立法理论正是在这种时代背景中孕育产生的，并成为新时期指引我国立法实践的理论指南。党的十八大以来，习近平总书记对我国的立法活动从理论到实践作出了大量重要论述，构成了习近平法治思想中立法理论的核心内容，形成了逻辑严密、体系完整的立法理论。这一立法理论在全面依法治国的实践中已经得到广泛运用并且取得了显著成效。从学界现有研究来看，关于习近平法治思想中立法理论的研究多是集中于对某个立法论点进行论证，仍有从整体性视角出发进行系统归纳和建构的空间。本文将以党的十八大以来习近平总书记对立法领域所作出的重要论述以及党和国家的重要会议、决议中有关立法的内容作为主要梳理和研究对象，从而在整体上归纳出习近平法治思想中立法理论的立场定位，并针对这一理论在具体法治实践中的应用思路予以分析和建构。

一、习近平法治思想中立法理论的立场指向

立场，是人们观察、认识和处理问题的立足点[1]。立法的立场指向决定了立法理论的实践方向，其主要内容是在回答以下三个问题的基础上所形成的。这三个问题包括：第一，在立法活动中，首先面对的是由谁来领导的问题，即领导主体问题；第二，作为主要通过赋予权利和设定义务的形式来规范和调整人们的日常生活的立法，在立法内容上，主要解决其权益指向问题；第三，立法活动应当依照何种路径进行，即路径选择问题。习近平法治思想中的立法理论在上述三个问题上，都具有鲜明的立场回应。

(一)领导主体：坚持党对立法活动的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是立法活动顺利进行并实现立法目标的政治保证。习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”[2]2014年在党的十八届四中全会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中明确提出要坚持党领导立法。2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》的颁布实施为新时期党领导立法提供了明确的规范依据。在这一原则的指引下，我国在《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国监察官法》等立法中都明确规定了“坚持中国共产党的领导”这一原则。习近平法治思想中党领导立法主要从立法的制定、立法的程序、立法的组织供给三个方面入手，具体如下。

1.将党的政策作为立法的重要依据。政策和法律作为两种不同的行为规范在我国法治理论和实践中发挥着重要作用。从二者的发展轨迹来看，我国目前正在经历从改革开放前的“政策治国”向改革后“依法治国”的转变。但这种转变趋势的结果并非完全用法律代替政策。质言之，政策在我国的法治建设中仍将发挥重要作用。而问题的关键在于如何处理法律与政策之间的内在耦合和外在边界。对此习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”[3]这一论断准确地概括了党的政策在立法、执法和司法领域的不同功能，深刻地揭示出我国法律与政策之间的内在同质性，从而使我国法治建设中既可以充分彰显立法的规范作用，同时又能发挥党的政策对立法的指引作用。

2.完善党在立法决策中的程序保障。完善党领导立法的程序是坚持党领导立法的重要保障。党的十八大以来，加强党对立法的领导在立法决策的程序方面主要表现为：凡属重大立法决策需要报党中央批准。历史经验告诉我们，一项立法，往往会牵涉对利益的重新分配或调整。自改革开放以来，市场经济的逐步确立和发展带来了个体权利意识的觉醒，从而在社会上形成了利益主体的多元化态势。因此，在立法的过程中，如何能够平衡多元主体的利益诉求是立法是否具有正当性的关键所在。通过在立法前设置这一程序，使党能够对立法中的利益衡量进行及时把握，从而既可以提高立法内容的正当性，也可以加强党对立法活动的切实领导。从目前的立法实践来看，如2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》第四条(1)《行政法规制定程序条例》第四条：“制定政治方面法律的配套行政法规，应当按照有关规定及时报告党中央。制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。”已经将这一程序充分落实。

3.健全党对立法领域统筹协调的组织供给。随着全面依法治国的深入推进，在法治领域所遇到的主要矛盾也越来越集中，反映在立法领域就是立法部门利益倾向化突出、中央与地方立法权限之间争端较大、立法质量落后于时代需求等矛盾。面对这种局面，中央全面依法治国委员会的成立，为解决立法领域的矛盾打下了组织基础。对此习近平总书记指出：“党中央决定组建中央全面依法治国委员会，这是我们党历史上第一次设立这样的机构，目的是加强党对全面依法治国的集中统一领导，统筹推进全面依法治国工作。”[4]中央全面依法治国委员会的成立，使党领导立法有了具体的组织载体，从而使党领导立法的体制建设臻于完善。

(二)权益指向：以充分体现人民权益为立法核心

权益一般指受法律保护的权利和利益。一个国家的立法中所体现的权益决定于一个国家法律的性质。依据马克思主义经典作家的描述，法律作为上层建筑，应当体现统治阶级的意志。我国现行宪法明文规定了国家的一切权力都属于人民(2)《宪法》第二条第一款：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”。从比较法视野来看，近代宪法的产生与公民基本权利的张扬之间的关系密不可分。通过限制和规范国家公权力，保护公民的基本权利也是近代立宪主义的核心精神。因此，立法体现人民权益构成了立法者的宪法义务，成为立法活动的逻辑起点和旨归。习近平总书记指出：“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。”[5]在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记又强调：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”[6]这些内容将保障人民权益作为核心一以贯之，是对新时期我国立法工作的重要指引，构成了习近平法治思想中立法理论的重要部分。概括来看，其特点分述如下。

其一，在立法规范的内容上，保障人民享有权利的广泛性。享有权利是个人在社会交往中实现自我目标的基础和保障。从权利概念的发展史上来看，权利一词对于中国而言是一个“回归词”[7]，作为法学核心的范畴，其在当下主要是通过法律规范明文规定的[8]。换言之，当下的权利都是实在法层面上的概念。正如学者所言：“具体的权利不仅从抽象的法中获得生命和力量，它也还抽象的法以生命和力量。”[9]因此，立法中彰显个人权利的广泛性是衡量一个社会法治文明和进步程度的重要指标。习近平总书记对此指出：“我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。”[10]

其二，在立法结构上，加大对人民权益的实质保护。《决定》中明确提出要完善公共服务和针对社会弱势群体保护方面的立法[11]。在人权的发展史方面，晚近对人权的宪法保护经过一个注重“自由权—社会权—集体权”的发展过程(3)学界将这三种权利称为“三代人权”。参见《宪法学》编写组《宪法学》，高等教育出版社2020年版，第186页。。这种权利保护的变迁，究其根本是在立法理念上对人民权益的保护从注重形式平等到实质平等的转变。党的十八大以来，我国在民生保障和弱势群体照顾领域相继出台和修改了大量相关法律，如《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国残疾人保障法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》等法律。这些法律的实施，体现出我国的立法越来越关注对人民权益的实质保护。

(三)路径选择：立法从中国实践出发

一个国家的立法建立在何种实践之上，是决定所立之法能否实现立法目的的关键。近代以来，在西学东渐的背景下，伴随着西方文明的输入，受西方立法理念和价值的影响，近代立法中的大量条文几近西方立法的“中文版”，这种没有建立在中国实践之上的全盘照搬，曾导致大量的立法在中国的适用中产生严重的“水土不服”，法律权威在民众心目中也丧失殆尽，成为导致近代以来社会动荡交替的潜因之一(4)以宪法性文件的出台为例，除中国共产党在革命根据地颁布的三部重要宪法性文件(即1931年的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1941年的《陕甘宁边区施政纲领》和1946年的《陕甘宁边区宪法原则》)外，从1908年到1949年中华人民共和国成立之前，我国先后存在各类宪法性文件达10部之多，依次为：(1)1908年《钦定宪法大纲》；(2)1911年《重大信条十九条》；(3)1912年《中华民国临时约法》；(4)1913年《天坛宪草》；(5)1914年《中华民国约法》；(6)1923年《中华民国宪法》；(7)1925年《中华民国宪法草案》；(8)1931年《中华民国训政时期约法》；(9)1936年《中华民国宪法草案》；(10)1946年《中华民国宪法》。。改革开放后，我国再一次面临西方文化尤其是法治文明大量输入的局面，如何防止立法与本土实际相脱节，成为我国法治建设所面临的现实图景。此问题在习近平法治思想中的立法理论中也得到明确的回应。其内容主要有以下两点。

其一，立法应立足于本土实际，体现本土特色。习近平总书记对此强调：“全面推进依法治国，必须从我国的实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”[12]当前，我国立法坚持本土面向可以细分为两个部分。第一，立法应当传承我国古代立法所沉淀的经验。习近平总书记指出：“要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用。”[13]我国有着两千多年的法律文明，在漫长的历史演变过程中，逐渐形成了特色显著的中华法系。晚清变法以来，其部分内容仍然以经验和习惯的方式存留在人们的集体记忆中，并对当今的社会交往产生着重要影响。立法作为面向当下的实践活动，在立法的形成过程中，对于我国古代传承下来的优秀法制经验，应当予以积极吸收，以增强民众对立法的认同，提升立法的实效性。第二，立法应当充分关注我国改革实践，彰显时代特色。改革是我国社会经济发展的最大推动力，也是时下我国最为明显的时代背景。改革的目的是将不适应社会发展的落后的生产力和生产关系予以祛除或改造，从而产生新的经济基础。在这个“祛旧生新”的过程中，法律作为上层建筑，必然伴随着旧的生产力消失、新的生产力产生而不断调整。因此，立法应当积极回应改革的发展，从而使立法与改革之间形成良性互动。

其二，立法应当积极学习和借鉴国外法治文明成果。习近平总书记指出：“坚持从我国实际出发，不等于关起门来搞法治。”[14]立法坚持从本土实践出发并非意味我国要自隔于世界其他国家之外，实际上，随着经济全球化的发展，一个国家的经济、政治、社会等各个方面都势必会受到其他国家不同程度的影响，立法自然也不例外。法治作为人类共同的文明成果，其所具有的原理和精神具有普遍性。我国作为一个发展中国家，在建设社会主义法治国家的进程中，在立法上应当兼容并包，对域外的优秀立法理念应当及时吸收和借鉴，并逐渐内化为切实可行的立法规范。

二、习近平法治思想中立法理论的方向性思路

1997年党的十五大提出“到二〇一〇年形成中国特色社会主义法律体系”[15]。2011年3月，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布一个立足中国国情和实际的中国特色社会主义法律体系已经形成[16]。这个目标的实现，意味着我国自改革开放以来法治领域所存在的最大问题——无(足够)法可依——的局面成为过去，同时也是我国法治建设中的一项具有里程碑式的突破。恰如学者所言，我国用了30多年的时间，走完了西方发达国家二三百年的法治历程，堪称人类法治文明的奇迹[17]。然而，法律体系的形成并不意味着我国立法工作已经达致圆满。正如习近平总书记所指出的那样：“形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”[18]“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[19]立法要紧随时代的发展，不断解决实践之问，这是立法的应然使命。然而这种发展必须是建立在科学的方向指引和立法观点所支撑的基础上，否则所立之法势必盲目，无法发挥和承担立法的应然功能。立场决定方向，如前所述，习近平法治思想中的立法理论具有鲜明的立场指向，这些立场又可以具体化为习近平法治思想中立法理论的核心方向，并成为新时期对立法活动的方向指引。概括来看，主要分为三个核心方向性思路，即科学立法、民主立法、依法立法。

(一)科学立法

科学立法是新时代法治建设“新十六字方针”(5)“新十六字方针”，即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。的首要环节。如果说党的十一届三中全会所提出的“有法可依”体现出的是当时社会发展过程中对立法数量的需求，其所指向的是形式上的立法工作，那么“科学立法”则指的是立法的内容应当与社会经济的发展相适应，所对应的则是实质的立法质量。党的十八大以来，习近平总书记多次在各种重要会议上对科学立法作出了大量阐释，逐渐形成了“科学立法”的这一核心观点。在解释科学立法的核心时，习近平总书记强调：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”[20]法律作为一种社会基本规范，是对客观事物和关系的理性反映。然而客观事物在其自在发展过程中具有多变性和无限性，但是人的理性却是有限的，因此法律不可能也不应该对客观事物进行详尽无遗的规定[21]。对于立法者而言，最好的方法就是通过观察和归纳生活，运用自己的有限理性，从而发现和提炼出社会交往规则中暗含的因果关系，最后通过立法的形式予以表现。概括来看，习近平法治思想中关于科学立法的思路主要可以分为以下几个方面。

1.契合立法发展的历史规律。立法作为一种人类理性和社会现象的结合物，梳理其发展过程，会发现不同时期立法所展现出的固定特征，而这些特征的表象集合构成了立法发展史背后所隐藏的历史规律。在这一方面，梅因关于法律和立法一般发展方面的现象序列理论(theory of the sequence of phenomena)可以为我们提供一个颇有解释力的理论视角。他认为人类立法的发展过程可以依次分为五个阶段，分别为：法律是根据家长式的统治者个人的命令制定的，习惯法阶段，由社会冲突引起的习惯法的法典化阶段，借助于拟制、衡平和立法等手段而对古代严苛的法律进行修正的阶段，最后一个是运用科学的方法进行系统立法的阶段[22]。由此可见，追求立法的科学性是人类立法演变过程中的目的要求。习近平法治思想中的科学立法正契合了这一立法发展的历史规律，从而推动我国的立法事业在保持自我特色的基础上积极与世界的法治发展过程相融合。

2.协调改革与立法的双向互动。自改革开放以降，法治尤其是立法与改革之间的关系引起了社会上广泛的讨论。究其原因就在于如何在社会经济发展过程中平衡改革求“变”与立法求“稳”之间的价值张力。回顾历史，在改革初期，在“以经济建设为中心”的大背景下，我国社会经济取得了快速的发展。此时的立法主要是通过确认改革成果来发展，具有一定的被动性[23]。然而随着改革的深入，我国的市场经济在发展过程中也逐渐暴露出了许多问题，市场的逐利性一旦缺乏立法的规范，势必使改革的风险与日俱增。因此，如何处理好立法与改革之间的关系也成为一个迫切需要解决的问题。对此，习近平总书记强调：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。”[24]“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。”[25]由此，重大改革于法有据成为科学立法在改革领域的体现，是新时代立法与改革之间关系的准则。具体来说，分为以下几个方面。

其一，在立法的保障下推动改革。习近平总书记指出：“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。”[26]实现立法与改革决策的结合，具有双重功能。第一，使改革决策可以经过合法性的检验，从而维护法律的权威和稳定。第二，通过发挥法律的规范性和可预期性，在最大程度上降低改革决策所可能带来的风险，从而使改革沿着法治的轨道稳步前进。

其二，在改革实践中完善立法。习近平总书记强调：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。”[27]实践是理论之源，通过改革所取得的经验应当及时通过立法的形式予以巩固，使立法与时代的发展相一致。通过对法律的立改废释的动态循环，使其应然效力与实然效力统一于改革的实践中，促进法律体系内部的完善，提升立法内容的科学性。

(二)民主立法

民主以理性为前提[28]，通过程序作为保障，从而以实现大多数人的意志为目标。习近平总书记强调：“人民民主是社会主义的生命。”[29]民主立法是我国人民民主在立法领域的体现。虽然我国古代就有以民为核心的立法思想，但是真正具有现代民主立法的精神和价值的则是民主政治和民权政治确立以后所产生的[30]。一国立法作为人民意志的汇聚，体现一个国家中大多数人的利益是其应有之义。如学者所言：“反对国家中大多数人的法律在本质上不是一种合理的法律，同理，它也不具有权威性。因为所有的政府形式中，只有人民才是真正的立法者。”[31]是故，民主是立法正当性的主要来源。习近平总书记对此谈道：“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”[32]概括来看，其民主立法的思路体现为以下几个方面。

其一，坚持通过人民代表大会制度立法。习近平总书记指出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”[33]民主是一种为了达到立法决定而作出的制度安排[34]，因此，民主与立法之间存在天然的联系。在我国，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，作为人的集合性的存在方式——人民代表大会是我国的国家权力机关，是实现民主立法的制度途径。坚持通过人民代表大会制度立法，不但有利于在立法过程中实现广泛民主，而且还关系到人民的自我实现[35]。我国宪法上的人民是一个被建构出来的政治概念，它要进入国家的法秩序空间，需要通过选举制度形成特定的代表者，进而借助代表者来落实其意图[36]。因此，在民主立法过程中，存在着一个由“个体选民—选民代表—人民”的从具体到抽象的角色转换过程。基于此，坚持通过人民代表大会制度立法，一方面体现为通过健全人大主导重大法律草案的制定制度、增加有法治实践的专职常委比例、建立立法专家顾问制度等具体措施发挥人大作为集合性概念存在时在立法中的主导作用；另一方面，通过在立法过程中积极加强与选民代表的联系，扩大选民代表的立法参与，从而有效发挥“个体选民”代表在立法中的沟通作用。

其二，引导社会公众参与立法。公众参与是民主立法的关键环节，也是评价立法是否民主的一项重要指标。公众参与立法的前提是开门立法，如列宁所言：“广泛民主原则，要包括两个必要条件。第一，完全的公开性……没有公开来谈民主是很可笑的。”[37]参与意味着每个人与其他人在涉及他们的利益、权利和义务的重要事务中，应当被作为平等的个体予以有尊严地对待[38]。从某种意义上来说，现代政治是民意政治，它要求“国事决于民意，政策归本于民心”[39]。社会公众参与立法可以使立法在最大程度上体现民意、汇聚民心，从而为立法的后续实施打下坚实的群众基础。2013年2月，习近平总书记在主持中共十八届中央政治局第四次集体学习会议时强调：“要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。”[40]《决定》中也在多处提出要健全立法公开，拓宽公民参与立法的形式[41]。上述的这些论述和内容，体现出习近平总书记对社会公众参与立法的重视，成为习近平法治思想中民主立法的重要组成部分。在这一理论的指引下，我国立法实践工作中的公众参与程度也越来越高，以《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)为例，从2019年12月《民法典》草案全文公布开始，到2020年5月正式通过的这段时间，全国人大常委会先后10次向社会公开征求意见，共收到42.5万人提出的102万余条意见，这也成为新时代我国公众参与立法的最佳注脚[42]。

(三)依法立法

依法立法是马克思主义法治理论的核心观点，“任何人，甚至最优秀的立法者也不应该使他个人凌驾于他的法律之上。”[43]依法立法的基本要求是一切立法权的存在、行使、程序都应当有法律作为依据，其实质是任何人乃至是立法者都应当受到法律的约束[44]。在我国建设法治国家的过程中，依法立法是其应有之义，是深化依法治国实践的必然要求[45]。习近平法治思想中依法立法的核心思路主要表现为依宪立法。

宪法是建设法治国家的根基，是治国安邦的总章程。虽然依宪立法在条文层面还未得以直接表述，但无论是宪法及宪法相关法中抑或在全面依法治国的实践中，都可以发现依宪立法已经是我国一切立法活动所要遵循的首要原则[46]。习近平总书记指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。”[47]《决定》也明确提出立法应当与宪法的精神相一致。2014年12月，习近平总书记在首个国家宪法日到来之际指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政。”[48]党的十九大报告中提出要通过加强宪法实施和监督，从而有效维护宪法的权威[49]。这些内容，构成了依宪立法的现实图景，形塑了立法的实践框架。依宪立法作为维护宪法权威，加强宪法实施的重要途径，其主要内容体现为以下几个方面。首先，在宏观层面，依据宪法精神立法。不管是近代宪法还是现代宪法，虽在规范内容以及价值定位上有所不同，但是其核心精神均为限制公权和保护公民的基本权利。因此，立法内容同样不得与宪法精神相左。其次，在中观层面，依宪立法体现在依据宪法规范立法。宪法规范主要表现为宪法规则和宪法原则：宪法规则构成了立法活动的基础和边界，立法内容不得超越这些边界；宪法原则是宪法在调整社会关系时所坚持的立场和准则，具体如坚持中国共产党的领导、一切权力属于人民、社会主义法治等[50]，这些原则是对立法活动的指引，立法同样不得违背这些原则。最后，在微观层面，依宪立法表现为依据立法权限和法定程序立法。宪法是立法权限的来源，同样宪法也是对立法权的规约。因此，立法权的行使和程序的运行都要遵循宪法。

三、习近平法治思想中立法理论的方法性思路

习近平法治思想中的立法理论，不仅在立法立场和立法方向方面有着清晰的表述，而且在方法论层面也有明确的立论。如果说习近平法治思想中的立法立场、立法方向分别在法哲学层面回答了立法应该从哪里来、应该立什么样的法的问题，那么其方法论就回答了应该怎样立法的问题。概括来看，这些方法立论包括系统立法、专业立法和立法监督。

(一)系统立法

“系统”一词从语义上分析，兼具名词和形容词属性。当其作为名词使用时，意为同类事物按一定关系组成的整体，如组织系统、灌溉系统；而其作为形容词使用时，意为有条理的、有系统的，如系统学习、系统研究[51]。无疑，系统立法中的“系统”一词更贴近作形容词使用。坚持系统观念是习近平法治思想中贯穿始终的方法特征[52]。党的十八大以来，习近平总书记从宏观层面出发，坚持运用系统观念谋划全局，协调各方，推动全面依法治国的实践不断深入。他指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”[53]“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”[54]依据系统论观点，社会作为一个整体系统，在其内部由多个子系统组合而成。这些子系统以捍卫和拓展其自身的功能自治范围为追求目标[55]。在全面依法治国这个系统中，立法工作具有基础性。而在立法系统领域内，立法组织、立法程序、立法体制等元素通过共同作用，影响立法整个系统功能的发挥，并最终影响全面依法治国这个系统工程的建设。这个效力传递链条使立法系统内各元素能够有效组合，取长补短，最终发挥出“1+1>2”的制度合力，这也就是系统立法所要追求的目的。在习近平法治思想中的立法立论中，系统立法表现为以问题为立法导向，以提高立法质量为核心，以完善立法体制和程序为保障。

首先，以问题为立法导向是系统立法的开端。2013年，习近平总书记强调包括法治改革在内的重大改革，都要树立问题意识，坚持问题导向[56]。以问题为导向，是中国共产党在领导人民治理国家的过程中所探索出的一条基本经验。对此有西方学者将中国共产党能够成功的原因解释为其能够依据问题意识、实践导向而不断“自我调适”，并且保持“弹性”[57]。坚持立法中的问题导向，能够加深立法与实践的互动，及时回应社会关切，提升立法的时效性。其次，以提高立法质量为系统立法的核心。立法质量问题指向的是立法的内容，是我国从“形式法治”转向“实质法治”的关键。习近平总书记强调：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越要提高立法质量。”[58]由此可见，提高立法质量与法治之间呈现一种正相关的发展形态。2015年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)被修改时将“提高立法质量”纳入了第一条，从而成为我国所有立法工作所应当遵循的核心原则。最后，以完善立法体制和程序为保障。习近平总书记在对《决定》作出的说明中指出了我国立法中所存在的一些问题，如立法质量、立法效率、部门利益等[59]。在我国社会主义法律体系已经完成的情况下这些问题仍然存在，说明其原因不在于法律的不健全，而是立法体制和程序存在缺陷。在上述问题中，立法中的部门利益问题无疑是现阶段立法工作中的“阿喀琉斯之踵”。习近平总书记曾针对此问题强调：“各方面都要从党和国家工作大局出发看待立法工作，不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。”[60]在谈到由于各部门之间对立法达不成一致意见而导致立法不能及时通过的原因时，他说：“意见不一致有认识问题，但更多是守着自己的‘一亩三分地’、抱着部门利益不放。这种状况必须改变。”[61]因此，必须以完善立法体制和程序为切入点，如加强人大主导立法的体制建设、完善政府立法的相关程序、提升中央全面依法治国委员会在立法过程中的协调能力等方面，从而为逐渐减少和消除立法中的部门利益打下体制基础。

综上所述，在系统立法中，以问题为立法导向，以提升立法质量为核心，以完善立法体制和程序为保障，三者必须同时兼顾，互相协同，才能在最大程度上发挥系统立法的集成效能，释放立法规范的期待性，并最终推动立法活动与社会改革发展相适应。

(二)专业立法

如本文开篇所述，成文法国家都将建构一套“良法”作为不懈追求的目标[62]。然而，囿于时代的发展和理性的束缚，对于能否制定一部“良法”也许永远无法给出一个肯定的回答，但这并不妨碍我们对实现这一立法目标的追求。而要实现这个目标，需要首先从提升立法者的专业化程度展开。尤其是在从“法律体系——法治体系”转变的过程中，配备一支与法治实践发展相适应的专业化工作队伍是实现全面依法治国总目标的应有之义。在这支工作队伍中，立法由于其固有的专业性、抽象性以及在成文法国家中执法、司法等其他法治实践对立法的高度依赖性，这些特征都对专业立法提出了更高的要求。专业立法的关键在于提高立法工作人员的专业化程度，为提高立法质量提供人员保障。立法工作人员作为立法的实际操作者，在立法的规划、立项、起草、审议等各个环节的重要性不言而喻。对此，习近平总书记指出：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”[63]这是新时代对立法工作人员要求的集中体现。具体而言，坚持专业立法体现为以下几个方面。其一，抓住立法工作队伍中的“关键少数”。《决定》中规定要抓住立法机关中领导班子建设这个关键。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”[64]在建设有立法权的人大主导立法的模式中，立法队伍中的“关键少数”主要是人大及其常委会中的领导人员。因此，专业立法要求首先在人大及其常委会的领导队伍中提高人员的专业化能力。《决定》中也提出要增加有法治实践经验的专职常委比例[65]，从实践中来看，目前这些措施已经得到积极反映。根据学者统计，在2018年十三届全国人大常委会14位副委员长中，有3位是法学专业出身，在153位全国人大常委会委员中，有26位系法学专业出身或具有法治实践经验背景[66]。与2013年十二届全国人大常委会委员的统计数据相比(6)根据2013年十二届全国人大常委会委员的统计，在全国人大常委会委员长和13位副委员长中，有2人具有法学专业或法治实践经验背景；在152名全国人大常委会委员中，具有法学专业或法治实践经验背景的为23人。参见谭波《论我国国家立法权的宪法回归——兼及全国人大及其常委会立法权界限》，《行政科学论坛》2017年第6期。，有法律背景的人员数量有了明显提高。其二，健全畅通立法工作队伍建设的出入渠道。畅通法治队伍的出入渠道是《决定》所规定的重要内容，主要通过内部之间的跨部门交流和外部招录的方式进行。其三，加强对立法队伍的专业知识培训。习近平总书记强调：“要加强法治专门队伍教育培训，确保立法、执法、司法工作者信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬。”[67]专业化的培训对于立法工作人员必不可少。立法形势不断发生变化，通过立法培训，可以使立法人员在较短时间内掌握各类立法的规律，从而快速提升立法的专业化能力。

(三)立法监督

从结果主义来看，立法活动最终结果的载体就是成文法律。因此，立法监督主要是对法律进行监督。而对法律进行监督的前提，则须以承认在法律体系内部一定存在着效力、位阶不一的法律，违反上位法的法律自然无效为前提。“某种规范之所以为有效法律规范，皆因其产生途径——依特定规则并循特定方法而制”[68]。在现代法律体系中，位阶最高的无疑是宪法，申言之，宪法是其他法律的效力来源。因此，沿着违反宪法的法律自然无效的立法观念出发，包括我国在内的大多数国家都建立了通过宪法监督其他法律的制度，此即宪法监督(7)本文所讨论的是作为制度形态和严格意义上的宪法监督。。如果排除具体的宪法监督机构的设置理念、审查主体、审查程序等不同，从一般意义上来看，宪法监督是指监督实施宪法的行为是否符合宪法的制度[69]。早在2012年习近平总书记就指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[70]而在全面实施宪法进程中，宪法监督对于保证宪法的全面有效实施是不可或缺的[71]。《决定》又进一步提出完善我国的宪法监督制度，这些论述使我国的宪法监督制度无论是从组织设置上还是审查程序上都取得了快速的发展，构成了习近平法治思想中立法监督立论的鲜明表征。

概括来看，习近平法治思想中的立法监督立论主要表现为以下几个方面。其一，合宪性审查制度逐渐完善。合宪性审查是建设社会主义法治国家必不可少的制度根基。从比较法上来看，当今世界上但凡顺利实现法治的国家，都建立有合乎本国国情的合宪性审查制度。因此，在高度强调维护宪法权威，加强宪法全面实施的法治主义实践中，探索建立符合我国国情的合宪性审查制度也成为首要选择。党的十九大报告中首次明确提出推进我国合宪性审查工作[72]。这一内容，为开展合宪性审查工作打下了政治基础，我国合宪性审查的制度建设也迎来了一个新的历史发展时期。2018年3月，现行宪法第五次修改时将全国人大的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，这一名称变化，其实是党的十八大以来我国宪法监督制度发展的必然结果，同时也为下一步积极稳妥地展开合宪性审查工作打下了基础。其二，备案审查制度稳步发展。作为我国宪法监督制度的重要组成部分——备案审查制度主要包括对规范性文件的合宪性审查、政治性审查、合法性审查及适当性审查，三者虽然在审查的程序、依据、基准、方式、组织等方面不尽相同，但是其在维持法律体系内部的统一和协调的目的上是一致的。自党的十八大以来，备案审查制度在审查目标、程序、审查依据上都日益完善。就目标来说，《决定》中提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的规定，从而将备案审查的客体从法律扩大到了所有的规范性文件，使所有规范性文件都接受合法性的审查，从而更好地保护不同社会主体的合法权益。在审查程序层面，2015年修改后的《立法法》在相关立法的备案审查程序方面作出了较为详细的规定，从而使立法的备案审查程序更为完备(8)如《立法法》第九十八条中新增加了“自治条例、单行条例报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”。。就备案审查的依据来说，我国先后颁布了针对军事法规、党内法规、司法解释等领域的审查规范(9)如2017年颁布《军事立法工作条例》，2019年修订通过《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《法规、司法解释备案审查工作办法》。，使得备案审查制度在审查依据上有了重要依托，共同构成了新时代的备案审查制度体系。其三，宪法解释程序逐步展开。解释的标的是“承载”意义的法律文字，解释就是要探求这项意义[73]。宪法解释程序是协调宪法稳定性和适应性的关键举措，对于明确宪法文本的规范内涵、维护宪法权威、贯彻宪法实施具有不可替代的作用。习近平总书记强调：“解释宪法，是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职责。”[74]2017年3月《中共全国人大常委会党组关于健全宪法解释工作程序的意见》中对宪法解释的工作要求和规范作出了明确规定，对于未来我国宪法解释程序立法的逐步完善起到了重要的指引性作用。可以预见在不久的将来，宪法解释程序机制将会真正落地生根，为宪法解释制度的潜力释放提供程序保障。

四、习近平法治思想中立法理论的技术性思路

一种理论除了具有解释性、规范性、批判性和理想性功能之外，理论建设性的功能同样重要。强调后者的特别意义在于其能够引导实践活动和对理论自身的自我超越[75]。前文所述主要涉及习近平法治思想中立法理论的解释性和理想性功能，其所具有的建设性功能主要体现为以下几个方面。

(一)推动党内法规体系的完善

传统上的立法理论主要针对的是国家法律的制定，习近平法治思想中的立法理论是新时期指引国家立法的纲领，其在适用效力上也兼具“溢出”效应(10)“溢出”效应的依据主要有二。其一，自《决定》将完善党内法规涵括在中国特色社会主义法治体系中以后，党内法规体系遂成为我国社会主义法治体系中的一个重要组成部分。这是习近平法治思想中的立法理论在党内法规的适用前提。其二，从两种规范的意志来看，国家法律是“人民意志”的外化，而党内法规则体现的是“党的意志”。然而“党的意志”与“人民意志”又高度统一，具有同质性。此为意志基础。。质言之，如上所述，习近平法治思想中的立法理论是“以提高立法质量为核心，以立法主体、立法行为、立法监督为方式”进行建构的。这种立法建构模式对于促进党内法规体系的完善，同样发挥着重要的指引作用。

自1992年党的十四大首次把“党内法规”写入党章以来，如何利用党内法规建设，提升党的执政能力，成为党所面临的一项重要任务。党的十八大以后，随着坚持全面从严治党目标的提出，建设完善的党内法规体系也被提上日程。2014年习近平总书记提出：“全面依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[76]这段论述为学界对党内法规领域的深入研究起到了极大的推动作用。在此基础上，近几年来，无论是学界的研究成果，还是新的党内法规的制定实施已呈蔚然大观之势。2021年7月，习近平总书记在庆祝建党一百周年大会上指出，我们已经“形成比较完善的党内法规体系”[77]。回顾这段发展历史，我国之所以能在短时间内建构完善的党内法规体系，这与坚持习近平法治思想中的立法理论有着不可分割的联系。依据《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》中的规定，党内法规的框架要“按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则”进行建构，具体来说，就是以《中国共产党章程》为核心，分别颁布党的组织、领导、自身建设、监督这四个方面的法规制度，从而建立完善的党内法规体系(11)学界通常将之称为“1+4”的党内法规制度体系。。如学者所言，这个党内法规体系也是基于“规范主体、行为、监督”的制度保障来建构的[78]。对比前述习近平法治思想中立法理论的建构框架，二者之间表现出高度的一致性。由此可见，推动党内法规体系的完善，构成了习近平法治思想中立法理论在党内法规领域的一大鲜明实践。

(二)以制定《民法典》为契机引领立法向法典化发展

法典，在现代汉语中意为“经过整理的比较完备、系统的某一类法律的总称”[79]。而法典化则是：“重新审定某一法律部门的全部现行法律规范，废除已经旧的，修改相互抵触的部分，弥补其缺陷或空白，使之成为基于某些共同原则、内容协调一致、有机联系的法律的活动。”[80]从二者的释义可看出，法典是法典化的结果，而法典化则是制定法典的一系列活动。长期以来，法典这一立法形式以其结构完整、体系合理、逻辑严谨而著称于成文法国家。历史地看，一部成功法典的编纂，对于一个国家的法律体系甚至整个世界的法律进程都起到重要的助推作用。如《法国民法典》和《德国民法典》的制定，就深刻地影响了世界立法史的发展。

我国历史上有着悠久的法典文明传统，如习近平总书记所说：“从我国历史上看，虽然几千年来人治传统根子很深，但春秋战国时期就有了自成体系的成文法典，汉唐时期就形成了比较完备的法典。”[81]改革开放以来，随着社会经济的快速发展，人民权利意识不断提高，民事法律关系越来越纷繁复杂，传统民事领域的单行立法模式已经逐渐不能适应日新月异的实践发展。因此，制定合乎时代发展和国情需要的民事法典，成为当代立法的一项重要使命。2014年《决定》中作出“编纂民法典”的政治决断以后，民法典的编纂工作逐步展开。2020年5月《民法典》的通过，产生了现行法律体系中第一部以“典”命名的法律，标志着我国民事领域立法中类法典化阶段的结束，法典化阶段的开始[82]。

《民法典》的颁布实施是我国民事领域立法坚持科学立法、民主立法、依法立法的核心体现，构成了习近平法治思想中立法理论的又一伟大实践[83]。除此之外，《民法典》的编纂还有另外一层重要意涵，即如习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中所谈到的，要总结编纂民法典的经验，适时推动其他条件成熟的立法领域的法典编纂工作[84]。这些论述表明，《民法典》的通过不仅不是我国法典化立法的结束，而是未来的立法要广泛借鉴《民法典》的编纂经验，以促进其他部门法领域的法典化立法。目前，从立法动向上来看，这种意涵已经开始逐渐显现。以行政法为例，作为我国传统的三大实体法之一，行政法是《民法典》颁布以后迄今为止仍然没有统一的法典化立法形式的实体法(12)虽然我国1997年颁布实施的《刑法》在名称上没有以“典”命名，但是依据《刑法》中的规范内容和结构，学界通说认为这部《刑法》在实质上属于刑事领域的法典化立法。参见高铭暄、吕华红《论刑法修正案对刑法典的修订》，《河南省政法管理干部学院学报》2009年第1期；张明楷《刑法修正案与刑法法典化》，《政法论坛》2021年第4期；周光权《法典化时代的刑法典修订》，《中国法学》2021年第5期。。传统上囿于法规范的多变、所涉及的领域之广、法律规范形式之多等诸多因素，行政法长期被认为不可能制定统一法典。但自改革开放尤其是进入21世纪之后，我国的行政法基本理论和体系研究已经得到深入发展，制定行政法典也成为学界和实务界共同期待和奋斗的目标。此次《民法典》的颁布实施，也为未来行政法法典化的制定起到了重要的推动作用(13)《民法典》对行政法领域法典化立法的影响，参见薛刚凌《行政法法典化之基本问题研究——以行政法体系建构为视角》，《现代法学》2020年第6期；杨登峰《从〈民法典〉的编纂看行政法典的编纂——对“单行法先行”模式的一种考察与展望》，《行政法学研究》2021年第3期；姜明安《关于编纂我国行政程序法典的构想》，《广东社会科学》2021年第4期。。2021年4月21日全国人大常委会公布2021年度立法工作计划，提出将研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的法律领域的法典编纂工作。这实际上是法典化在我国未来立法工作中即将展开的有力明证。

(三)进一步促进重点领域的立法发展

加强重点领域立法是提升立法针对性、有效性的关键举措，是习近平法治思想立法理论中坚持以问题为导向、加强科学立法的重要表征。随着我国法律体系的建成，大规模的立法时代将成为过去，未来的立法工作将会以“重点领域”为导向。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要“加强重点领域立法”。《决定》中将“加强重点领域立法”作为第二部分的重要一节作出阐述，2020年在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法。”[85]由此可见，加强重点领域立法是习近平法治思想中立法理论一以贯之的显著特征。如果要给重点领域立法增加相应的具体指引方向，那新发展理念应该是这一方向的具体指针。这其中，创新注重的是解决发展动力问题，协调注重的是解决发展不平衡问题，绿色注重的是解决人与自然的和谐问题，开放注重的是解决发展内外联动问题，共享注重的是解决社会公平正义问题[86]，而这五大指向的最终目标则是高质量发展。

在这一理论的指引下，我国在重点领域方面的立法取得了快速的发展(14)立法机关在重点领域颁布的法律包括但不限于：《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》《生物安全法》《出口管制法》《退役军人保障法》《长江保护法》。。使我国在诸多关键领域实现有法可依，从而不仅充分保障和维护了人民群众的合法权益和国家安全，而且在法律规范层面，丰富了中国特色社会主义法治体系，将社会更多领域纳入法治的轨道，有力助推社会主义法治国家的建设。

五、结语

习近平总书记强调：“全面依法治国，法治理论是重要引领。没有正确的法治理论引领，就不可能有正确的法治实践。”[87]立法作为兼规范性和实践性于一体的法治活动，通过法律程序，将党的主张法律化，为实现良法善治提供最好的法律供给[88]。与其他环节如执法、司法、守法相比，更需要有科学合理的立法理论作为指引。时下我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，立法对于促进国家治理体系和治理能力现代化仍然是一个不可或缺的环节。因此，在未来全面依法治国实践不断深入的过程中，一方面，在具体的立法实践中，应当继续坚持以习近平法治思想中的立法理论作为指引；另一方面，“理论是灰色的,而生命之树常青”[89]，因此，应当在持续的立法实践中，不断发展和完善习近平法治思想中的立法理论，从而使其在保持适应性和稳定性相统一的基础上，为中国特色社会主义法治建设发挥更大作用。