合同能源管理推广存在问题及改进建议

文_王珏旻 孙小亮 王景雯 中国节能协会节能服务产业委员会

我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，已经纳入生态文明建设整体布局。实现碳达峰、碳中和目标，既涉及能源结构的优化调整，又涉及能源利用效率的提升与化石能源使用规模的减量，还与节能减碳技术的发展应用密切相关。通过节能工作持续提高能效、降低碳排放量，是实现碳达峰、碳中和目标的一个重要手段。

节能服务产业是我国战略性新兴产业的重要部分，党中央、国务院高度重视生态文明建设，支持壮大节能环保产业。我国节能服务产业在扩大规模、提升质量、创新模式等方面取得积极成就，推广合同能源管理，壮大节能服务产业在新时期具有重要意义，能够为我国实现碳达峰、碳中和提供重要支撑。

1 合同能源管理与节能服务产业的现状和成绩

合同能源管理机制自20世纪90年代末从国际上引入中国以来发展迅速。截止到2020年底，全国从事节能服务业务的企业数量达到7046家，行业从业人员76.6万人，节能服务产业总产值5916.53亿元，形成年节能能力4050.06万tce，相当于减排CO210172.27万t。2020年，中国合同能源管理项目投资1250亿元，占全球ESCo市场的59%。中国节能服务产业从跟随者逐步成长为理念输出者。在国内，合同能源管理机制已经成为“政府支持、企业认可”的市场化节能机制之一，逐步深入人心。

节能服务产业规模增长的同时，发展质量也不断提高，涌现出一批引领产业发展的龙头企业。这些企业广泛活跃在冶金、建材、化工、电力、制造、轻工、公共机构、商业建筑、工业建筑、集中供热、市政照明等主要用能领域，业务领域逐步拓宽，服务质量逐步提升，商务模式进一步创新。

2 双碳背景下推行合同能源管理的重要意义

2.1 加强生态文明建设的客观需要

党的十九大指出，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，是促进传统产业绿色转型升级、补齐资源环境短板的有力支撑，是实现新旧动能转换的重大举措。节能服务产业作为节能环保产业的重要组成部分，是构建经济高质量发展与生态环境保护协同发展的重要助手。推行合同能源管理，壮大节能服务产业，能够对我国绿色发展转型起到重要推动作用，助力促进传统和新型基础设施高质量发展，是加强生态文明建设的客观需要。

2.2 减少能耗、提升能效的重要手段

节能服务公司是以市场化机制实施节能减排的重要力量。合同能源管理机制成为用能单位普遍认可并乐于采用的节能市场化机制。20年间，节能服务产业通过实施节能技术项目，累计新增年节能能力3亿tce，新增年减排能力近8亿tCO2，为我国和全球节能减耗、延缓气候变化做出了积极贡献。

2.3 促进就业、稳定增长的有力措施

20多年来，节能服务产业增加值以年均15%以上的速度增长，在稳增长、保就业方面发挥了积极作用。同时，产业表现出了现代服务业和新兴服务业良好的就业吸纳能力。互联网、大数据、人工智能、绿色低碳、共享经济等新技术、新模式与节能服务产业互相渗透、融合发展，吸纳了多行业、多层次的人才。

2.4 利用市场机制、扶持民营经济的重要抓手

合同能源管理机制是一种市场化交易机制，能够最大限度利用社会资本，有利于弥补各级财政资金短缺的矛盾。充分发挥市场机制在节能领域的资源配置作用，有利于促进产业结构调整升级，提升资源利用效率。同时，由于90%的节能服务公司是民营企业，党中央、国务院高度重视民营经济发展，壮大节能服务产业，是深入贯彻落实《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》的重要措施，是解决民营企业问题、扶持民营经济的重要抓手。

2.5 促进节能新产品新技术应用的重要途经

当用能企业对节能新产品新技术心存疑虑时，合同能源管理机制不失为促进节能新技术产品应用的重要途径。一方面，项目全部或大部分投资由节能服务公司承担，解决了用能单位对于花了钱没效果的担忧；另一方面，节能服务公司负责全部技术方案的设计和实施，破除了用能单位对于新技术新产品不了解的疑虑。

2.6 实现我国碳达峰、碳中和的重要支撑

实现能源转型，节能和提高能效是前提和根本。节能工作有力支撑了我国经济中高速增长，开辟了一条以能源节约为本的新型工业化、城镇化发展道路，对我国经济社会发展带来多方面的综合效益。国际能源署认为，如果要把全球温升控制在2℃以内，2050年前节能和提高能效对全球二氧化碳减排的贡献为37%。2050年之前，节能和提高能效被视为全球能源系统二氧化碳减排的最主要途径。节能服务产业作为节能与提高能效的主要实施主体，是我国“双碳”工作的重要支撑。

3 合同能源管理推广存在问题和挑战

在国家政策支持和全社会共同努力下，节能服务产业持续快速发展，合同能源管理服务模式不断创新。但从总体看，我国节能服务产业发展仍然滞后，需要推动解决，当前产业发展仍然面临如下突出障碍。

3.1 市场潜力未充分释放，用户需求不足

推广合同能源管理，发展节能服务产业首先要解决市场需求不足的问题，用能单位节能的意识和积极性仍需进一步提高。相比于主营业务，节能业务不属于用能单位的刚需，属于改善性需求，用能单位难以主动买单。还有部分用能单位对节能重要性认识不足，认为要实现碳达峰、碳中和，就等同于开发可再生能源，而忽视了节能与提高能效应有的作用，实际上二者缺一不可。

3.2 缺乏颠覆性节能技术

当前市场上“表层节能”技术多，深度节能技术少。单一设备、单一系统的技术无法把节能潜力充分挖掘出来。即使有一些全面系统、深度挖潜的技术，往往处于示范宣传层面，经济效益不佳。同时，牵涉到工艺流程的节能技术发展缓慢。

当前节能服务公司在工业领域实施的项目多是电机系统节能、余热余压利用、照明节能等通用节能技术应用项目，与生产工艺流程深度相关的节能技术较少。此外，人工智能、大数据、云计算、5G等先进技术在节能领域的应用还比较基础，尚未在关键领域和关键问题上充分发挥作用。

3.3 公共机构推行合同能源管理仍存在体制机制障碍

近年来，各级政府率先垂范，在公共机构领域大力推行合同能源管理，取得了显著成效。但是仍存在一些协调机制不够健全的问题：

①政策方面的规定不够明确具体。业主单位对合同能源管理的基本原理、操作程序不清晰。合同能源管理项目招标办法不够明确，无章可循。②节能积极性不高，改造顾虑较多。一些单位认为在财政支付、批量管理等方面有政策瓶颈，操作起来困难重重。还有少数单位认为能源消费是财政包干，节能后能源费用拨款反而减少了，出了问题还得负责，因此积极性不高。

3.4 合同能源管理项目融资难、融资贵的状况未发生根本性好转

合同能源管理是一种分散的二次投资行为，资金对合同能源管理项目的实施和节能服务公司的发展至关重要。但目前仍存在节能服务公司融资难、融资贵的问题。

据调查，超过80%的节能服务公司存在资金缺口，对融资有迫切需求。超过50%的节能服务公司尚未获得过外部融资，仅依赖自有资金投资项目，严重影响了节能项目复制与推广。

合同能源管理项目的平均融资成本约8.5%，比银行基准利率高3～5个百分点。主要原因包括：一方面，由于节能服务公司规模普遍不大，轻资产无抵押，商业信誉度相对较低，具有所有中小企业融资难、融资贵的通病；另一方面，金融机构依赖现有的信用评价体系，对节能技术和项目不了解，不敢贸然投资，且缺乏强有力的激励和约束政策。

4 推广合同能源管理，壮大节能服务产业的建议

建议从意识层面、能力建设、政策体系、公共服务等方面形成合力，共同促进合同能源管理机制进一步推广应用，为“双碳”目标实现发挥更大作用。

4.1 充分认识到新形势下合同能源管理推广的工作重心发生转变

合同能源管理推广工作要从过去主要宣传概念扩展到业务具体层面，如业务流程、合作模式、合同范本、风险规避等各方面，也需要深入到细分业务领域，如供热、智能楼宇、中低品位工业余热利用等。深入研究行业及细分领域、产业链、市场规模、利益相关方、商业模式、解决方案等，帮助政府、用能单位、资本建立清晰的逻辑，有利于行业企业争取政策支持、资本融资，也利于吸引资源类企业参与。同时，鼓励节能服务公司和合同能源管理业务向广义延伸，业务范围进一步泛化，向清洁能源开发利用、节水、环保、资源综合利用、碳资产管理等领域延伸，全面支撑双碳工作的需要。

4.2 加强节能服务公司能力建设和人才培养

“打铁还需自身硬”，要实现产业可持续发展，节能服务公司提升自身能力是最重要的，这也是解决合同能源管理推广问题的关键所在。

一是提升技术研发和应用能力，建议实施国家节能技术创新工程，打破从基础研究、应用研究到产业化的通道，促进科研成果产业化，加强关键共性技术研究。

二是提升管理能力和风险控制能力，开展相关主题的培训、交流和咨询活动，编制和发布项目案例集，帮助节能服务公司识别合同能源管理项目风险，提早做出预防措施。

三是提升综合服务能力，开展节能服务产业资源交流与对接活动，帮助节能服务公司拓宽渠道，整合上下游相关资源，抱团发展。四是重视节能服务产业人才培养。

4.3 强化政策引导作用支持产业发展壮大

节能是一项系统工程，是政策驱动型产业，需要有关部门的强化引导。主要建议包括：一是进一步释放市场空间，发掘节能潜力和需求。落实能源双控、碳双控制度，完善能源标准体系，倒逼用能企业开展节能工作。二是完善税收优惠政策，加强基层税务机关政策宣贯，推动优惠政策落地执行。三是助推绿色金融落地，缓解融资难融资贵。研究建立ESCo融资担保基金，成立节能环保企业的政策性基金，设立节能服务产业融资担保风险补偿金等。政府还可通过贴息及专项保证金来推动银行为节能服务企业提供低息贷款。

4.4 搭建公共服务平台、信息平台和专家库

行业协会要为产业服务，搭建公共服务平台、信息平台和专家库，促进资源整合，为政府服务、为行业服务、为企业服务。一是研究建立产业黑名单制度，对恶意违约的用能单位、节能服务公司和第三方机构纳入黑名单惩戒体系，作为国家信用体系建设的补充。二是开展市场化的节能服务公司、节能技术、合同能源管理人才评价工作，提升公司规范化管理水平。三是推动组建合同能源管理仲裁机构。研究制定《合同能源管理项目纠纷裁决指引》，为法院、仲裁机构裁决纠纷时提供参考。培育一批了解节能产业和合同能源管理机制的律师队伍作为仲裁员。四是搭建公共服务平台、信息平台和专家库，建立技术、产品、项目、人才数据库，组建专家库，为金融机构、用能单位评估节能技术和项目提供技术支撑。